Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 20 agosto 2019, n. 5771

Presidente ed Estensore: Santoro

FATTO E DIRITTO

Con ricorso straordinario notificato e presentato in data 10 aprile 2008 la società ricorrente aveva impugnato il decreto di acquisizione del diritto di servitù elettrodotto 7 luglio 2007, n. 11/2007 del Dirigente della Direzione Compartimentale Infrastrutturale di Milano - Ufficio Territoriale per le Espropriazioni di Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. e notificato a mezzo posta il 13 dicembre 2007.

Con tale Decreto, adottato ai sensi dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 da Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., era stata disposta la costituzione di una servitù coattiva perpetua di elettrodotto ferroviario dedicato alla Linea Alta Velocità per l'impianto, il passaggio e l'esercizio della conduttura elettrica aerea della tensione di 132 kV su un'area di proprietà della ricorrente società.

Con tempestiva opposizione, spedita per la notifica in data 29 aprile 2008 e pervenuta il 6 maggio successivo all'odierna ricorrente, il controinteressato Consorzio Eni per l'Alta Velocità - C.E.P.A.V. UNO aveva chiesto la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale, che era quindi depositato dalla ricorrente presso il Tribunale Amm.vo Reg.le in data 26 giugno 2008, seguito dalle notifiche alle parti resistenti in data 30 giugno 2008.

Erano denunciati violazione dell'art. 7 della l. n. 241 del 1990, mancato avviso di avvio del procedimento, violazione dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 e dell'art. 3 della l. n. 241 del 1990 ed eccesso di potere per carenza di motivazione ed istruttoria.

Il Consorzio C.E.P.A.V. Uno, costituitosi, eccepiva tuttavia l'inammissibilità del ricorso per violazione del termine di costituzione, ritenuto dimidiato a trenta giorni, in quanto la materia trattata nel ricorso doveva seguire il rito accelerato di cui all'art. 23-bis, commi 1, lett. b), e 2, della l. n. 1034 del 1971.

Il ricorso, con la sentenza appellata, era quindi dichiarato inammissibile per tardiva presentazione dell'atto di cui all'art. 10 del d.P.R. n. 1199 del 1971, in quanto depositato presso il Tribunale in data 26 giugno 2008, seguito dalle notifiche alle parti resistenti in data 30 giugno 2008, e cioè cinquantuno giorni dalla notifica dell'opposizione di cui all'art. 10 cit., essendosi appunto ritenuto doversi applicare il termine dimidiato.

2. L'appello contesta appunto tale interpretazione, sulla base delle seguenti considerazioni.

Nella premessa, condivisa dalla prevalente giurisprudenza, secondo cui la corretta modalità di trasposizione del ricorso straordinario deve avvenire mediante il deposito dell'atto di costituzione e la successiva notifica dell'avviso di costituzione, ne conseguirebbe, secondo l'appellante, l'illegittimità della sentenza impugnata, per violazione dell'art. 10 del d.P.R. 1199/1971, nella parte in cui afferma che la trasposizione avviene mediante la notifica, prima, ed il deposito, poi, dell'atto di costituzione.

Così come sarebbe erroneo attribuire al deposito dell'atto di costituzione, a differenza della notifica dell'avviso e sul presupposto che questa debba precedere quello, natura di incombente processuale, essendo ciò incompatibile con il disposto dell'art. 10 del d.P.R. 1199/1971, che assegna un unico termine per la costituzione e per la notifica, cosicché dall'esecuzione di entrambi gli incombenti verrebbe a radicarsi il giudizio, con ogni conseguenza sulla riduzione dei successivi termini processuali. In ogni caso il termine per il deposito non potrebbe essere soggetto a riduzione.

Ulteriore profilo di illegittimità, per violazione dell'art. 10 del d.P.R. 1199/1971, sarebbe quello di far decorrere il termine dimidiato dalla notifica dell'atto di opposizione del controinteressato, con la conseguenza che soltanto agli atti successivi all'opposizione dovrebbe riconoscersi la natura processuale e che la dimidiazione dei termini, si applicherebbe solo agli incombenti successivi alla trasposizione del giudizio da parte del ricorrente ... e non invece, dall'atto di opposizione dell'Amministrazione o del controinteressato.

Infine, l'appellante ravvisa un ulteriore profilo di contraddittorietà della sentenza là dove vi si sostiene che il deposito deve seguire (anziché precedere, come dice la legge) la notifica, e se il medesimo è interessato dal dimezzamento dei termini di cui all'art. 23-bis della l. 1034/1971, allora si deve ritenere che l'incombente per la notifica (il cui termine non sarebbe soggetto a dimezzamento) viene ad essere compresso in uno spazio temporale inferiore ai trenta giorni, altrimenti non sarebbe possibile rispettare quest'ultimo termine per il (successivo) deposito.

Nell'appello si ripropongono anche tutti i motivi già dedotti nel ricorso straordinario nei confronti del provvedimento ivi impugnato, concludendosi infine per la riforma della sentenza e l'annullamento dei provvedimenti impugnati, previa eventuale rimessione della causa all'Adunanza Plenaria per dirimere la questione giurisprudenziale circa la corretta sequenza degli atti necessari ai fini della trasposizione del ricorso straordinario (artt. 10 l. 1034/1971 e 48 c.p.a.) e circa la corretta applicazione in tale materia della dimidiazione termini (artt. 23-bis l. 1034/1971 e 119 c.p.a.).

3. L'appello è infondato.

La controversia riguarda la costituzione di una servitù coattiva per la realizzazione di un'opera pubblica, e non vi è dubbio che essa rientra nell'ambito di applicazione del rito speciale accelerato previsto all'art. 23-bis, commi 1, lett. b, e 2, della l. n. 1034 del 1971, con conseguente dimidiazione dei termini processuali per il compimento degli atti diversi dalla proposizione del ricorso.

La questione controversa riguarda l'applicabilità o meno della riduzione del termine di sessanta giorni, decorrenti dal ricevimento dell'atto di opposizione di cui all'art. 10 del d.P.R. n. 1199 del 1971, per il deposito nella segreteria del giudice amministrativo competente, dell'atto di costituzione in giudizio con cui si dichiara di voler insistere nel ricorso.

Nella specie quest'ultimo atto è stato presentato il 51° giorno dal ricevimento dell'atto di opposizione.

4. Al riguardo, va innanzitutto richiamata, quale precedente più pertinente, la sentenza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato 24 luglio 2007, n. 4136.

Secondo questa pronuncia, dovrebbero distinguersi, ai fini dei rispettivi termini, la notificazione alle altre parti dell'atto di costituzione in giudizio del ricorrente a seguito dell'opposizione del controinteressato al ricorso straordinario, dal deposito dell'atto di costituzione in giudizio nella segreteria del TAR competente, affermandosi poi che il termine per la notifica dell'atto, pur essendo processuale, resta sottratto alla regola del dimezzamento dei termini, perché riconducibile, indiscutibilmente, alla categoria dei termini per la proposizione del ricorso.

Questa parte della sentenza non ha trovato conferma nella giurisprudenza successiva, che viceversa ha ritenuto, quanto alle modalità di esercizio del diritto del ricorrente di costituirsi presso il TAR competente, che è indifferente la sequenza degli adempimenti formali compiuti per la trasposizione del ricorso straordinario, dovendosi osservare per entrambi (deposito e notifica) il medesimo termine perentorio decorrente dal perfezionamento, per l'originario ricorrente, della notificazione dell'atto di opposizione (cfr., tra le altre, C.d.S., Sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6124; C.d.S., Sez. VI, 21 novembre 2016, n. 4849; Cons. Giust. Amm. Sic., 6 settembre 2016, n. 284; C.d.S., Sez. VI, 24 febbraio 2014, n. 859).

Nella sentenza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato 24 luglio 2007, n. 4136 cit. tuttavia si aggiunge, con riferimento al solo termine per il deposito dell'atto, che questo è senz'altro un termine processuale, ma non è affatto riconducibile alla nozione, pure ampia, di attività di "proposizione del ricorso", quanto meno nel contesto dell'articolo 23-bis ... con riferimento alla disciplina applicabile al termine per il deposito del ricorso di primo grado: questo non si sottrae alla regola del dimezzamento del termine, in quanto la formula "proposizione" del ricorso va intesa con il significato - più ristretto - di "notificazione".

5. Questa conclusione, oltre a non essere contraddetta da alcuna diversa pronuncia del Consiglio di Stato, è logicamente conseguente anche ai seguenti ulteriori argomenti.

Innanzitutto va rilevato che dal principio di alternatività del ricorso straordinario rispetto al ricorso giurisdizionale - previsto dall'art. 8, comma 2, d.P.R. 1199/1971 - discende che in tale ricorso amministrativo la vera e propria fase che possa ritenersi "proposizione del ricorso introduttivo" deve individuarsi, secondo il successivo art. 9, nella notificazione del ricorso ad uno almeno dei controinteressati e successiva presentazione all'organo che ha emanato l'atto o al Ministero competente, ma non anche in quella eventualmente successiva dell'atto di costituzione in giudizio al TAR, per proseguirlo a seguito di opposizione ex art. 10, primo comma, cit. Tant'è vero che la disposizione ult. cit. aggiunge che, in tal caso, il giudizio segue in sede giurisdizionale secondo le norme di rito vigenti.

Ed è appena il caso di considerare che, sempre in base alla disposizione ult. cit., ciò che va notificato al fine ivi previsto, a pena di inammissibilità, è solo l'avviso di voler insistere nel ricorso, ma non anche il ricorso stesso, che oltretutto è stato già notificato e non può più essere modificato o integrato nei motivi e nelle conclusioni, dovendo semplicemente essere depositato al TAR, nei termini previsti.

6. Da quanto detto discendono ulteriori conseguenze in ordine alle domande ed alle conclusioni presentate dall'appellante.

Innanzitutto, nella controversia in esame non si rivela in alcun modo rilevante il riferito contrasto di giurisprudenza, che ha soltanto riguardato la definizione della sequenza temporale tra la presentazione dell'atto con cui si dichiara di volere proseguire nel ricorso, a seguito dell'opposizione, e la notifica del relativo avviso ai controinteressati, ed in particolare la natura di quest'ultimo, in un primo tempo ritenuto appartenente alla fase iniziale della proposizione del ricorso, e dunque non soggetto al termine dimidiato, e poi viceversa, dalla più recente giurisprudenza, ricondotto ad incombente successivo a tale fase.

Viceversa, nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, per le materie soggette al rito speciale di cui all'art. 23-bis, commi 1, lett. b, e 2, della l. n. 1034 del 1971, non si è mai dubitato che il deposito dell'atto di costituzione ex art. 10, primo comma, cit. presso il Tribunale Amministrativo Regionale competente, ivi definito atto successivo alla proposizione del ricorso, dovesse eseguirsi nel termine dimidiato di 30 giorni.

Il che ovviamente esclude in radice che si sia verificato un contrasto di giurisprudenza che possa ritenersi rilevante ai fini della decisione della presente controversia.

Poiché nella specie tale termine non è stato rispettato, essendosi provveduto tardivamente al deposito del ricorso straordinario in sede giurisdizionale in data 26 giugno 2008, oltre il termine di 30 giorni dal ricevimento dell'opposizione in data 6 maggio 2008, deve confermarsi la pronuncia di inammissibilità del ricorso di primo grado, per tardività del suo deposito ai fini della trasposizione.

7. Neppure sussistono i presupposti per ammettere l'appellante al beneficio dell'errore scusabile.

L'art. 37 c.p.a. prevede che "Il giudice può disporre, anche d'ufficio, la rimessione in termini per errore scusabile in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o per gravi impedimenti di fatto".

La giurisprudenza (cfr., ex multis, C.d.S., III, 10 agosto 2017, n. 3992) ha chiarito che nel processo amministrativo l'errore scusabile, di cui all'art. 37 c.p.a., è beneficio con carattere eccezionale nella misura in cui si risolve in una deroga al principio di perentorietà dei termini processuali ed è quindi soggetto a regole di stretta interpretazione, giacché i termini processuali sono stabiliti dal legislatore per ragioni di interesse generale e i relativi presupposti sono individuabili solo: nell'oscurità del quadro normativo, nelle oscillazioni della giurisprudenza, in comportamenti ambigui della pubblica amministrazione, nell'ordine del giudice di compiere un determinato adempimento processuale in violazione dei termini effettivamente previsti dalla legge, nel caso fortuito e nella forza maggiore.

Orbene, dalla disamina in precedenza svolta non risultano configurabili i presupposti dell'incertezza del quadro normativo e neppure delle oscillazioni della giurisprudenza.

La sentenza appellata merita pertanto integrale conferma.

La complessità della controversia integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra tutte le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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