Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo
Pescara
Sentenza 9 settembre 2019, n. 209

Presidente: Ianigro - Estensore: Balloriani

FATTO E DIRITTO

La ricorrente - proprietaria di un terreno in parte ricompreso all'interno di un'area sulla quale è stato posto un vincolo preordinato all'esproprio (con destinazioni "F3 Spazi di sosta e parcheggi"; Verde attrezzato"; "F5 Servizi di interesse generale") - ha impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale del 22 dicembre 2015, n. 43, recante l'approvazione del progetto preliminare dei "Lavori per la realizzazione di un'area polifunzionale nella località Selva" con contestuale adozione di variante semplificata al vigente P.R.E.

Con motivi aggiunti del 10 novembre 2016, presentati anche come ricorso autonomo rubricato al n. r.g. 359 del 2016, la ricorrente ha poi domandato l'annullamento della delibera del Consiglio Comunale, 29 luglio 2016, n. 25, con cui il Comune ha convalidato la delibera n. 43 del 2015.

Infine, con ulteriori motivi aggiunti nel ricorso 94 del 2016, depositati il 2 gennaio 2018, la medesima ha gravato la determinazione comunale n. 6 del 28 novembre 2016 di esclusione dell'assoggettabilità a VAS della variante specifica al PRE in questione.

Con il ricorso introduttivo espone sostanzialmente che detto vincolo è stato imposto nel 1998 con l'approvazione originaria del PRE sia su parte del fondo ora di sua proprietà sia su parte di altro fondo di proprietà del Sindaco pro tempore e consigliere del Comune di Altino (Sig. M.); che nel 2015 il Comune gli ha comunicato l'avvio del procedimento di reiterazione e in parte nuova apposizione di analogo vincolo preordinato all'esproprio, in quella stessa zona, per la realizzazione di un'area polifunzionale, con contestuale variazione del P.R.E., per rendere detta opera conforme alle previsioni del piano; che con la delibera n. 43, del 22 dicembre 2015, il Consiglio Comunale ha approvato il progetto preliminare dei lavori per la realizzazione solo di opere propedeutiche ad ospitare un'area polifunzionale non ancora progettata; che tali delibere sarebbero state adottate in violazione dell'art. 78, d.lgs. n. 267/2000, perché il Sindaco pro tempore, che rivestiva all'epoca anche la qualifica di Consigliere comunale, pur riguardando tali delibere anche interessi propri (in sostanza peraltro il vincolo non veniva semplicemente reiterato ma traslato solo sulla proprietà della ricorrente, per circa 15 ettari, con esclusione proprio di quella del Sindaco stesso), non si sarebbe astenuto dal prendere parte alla discussione e avrebbe altresì votato a favore della deliberazione; che sarebbe stato inoltre violato l'art. 35 della legge regionale 18 del 1983, che impone, prima di adottare varianti al piano, che sia accertata la consistenza delle proprietà immobiliari situate nel territorio comunale, appartenenti ai singoli consiglieri comunali, al loro coniuge ed agli ascendenti e discendenti in linea diretta, come risultanti dai Registri immobiliari ovvero da dichiarazioni sostitutive dei medesimi, e inoltre che alla delibera di variante venga allegato una copia del Piano stesso in cui dette proprietà siano campite, cioè colorate in modo uniforme per essere agevolmente identificate; che vi sarebbe una contraddittorietà e sproporzione tra l'ampliamento del vicolo fino a una superficie di 15 ettari circa (quindi maggiore del precedente e peraltro traslato dal tutto sulla proprietà di parte ricorrente) e quanto affermato nella stessa delibera 43 del 2015 di variante e apposizione del vincolo, in cui si giustifica l'eliminazione della destinazione a parcheggio evidenziando che tali standard non avrebbero più alcuna utilità essendo stata consumata tutta la volumetria della zona, la quale quindi non avrebbe più potenzialità espansive; che non sarebbe stata progettata alcuna opera pubblica concreta (si tratterebbe cioè di una ipotesi del tutto indeterminata di opera da realizzare, senza alcuna certezza anche in ordine ai tempi di completamento, come risulterebbe dalla stessa delibera 43 del 2015: "l'approvazione del presente progetto costituisce un primo indirizzo verso successive e diverse scelte pianificatorie che portino al superamento del vigente P.R.E"), ma solo attività propedeutiche alla sua realizzazione (taglio di cespugli, scavi, sbancamenti e compattamento del fondo); che, irragionevolmente e senza alcuna motivazione espressa, i terreni del Sindaco sono stati esclusi dal vincolo pur avendo le medesime caratteristiche indicate dalla delibera di variante in funzione del vincolo stesso; che mancherebbe il prescritto parere dell'ufficio tecnico regionale pur essendo la zona classificata ad alta sismicità.

Nei primi motivi aggiunti, e quindi nel ricorso 359 del 2016, la ricorrente, nell'impugnare al succitata delibera 25 del 2016, di convalida della delibera impugnata in via principale (sostanzialmente il Consiglio comunale ha riapprovato la variante con l'astensione del Sindaco, l'allegazione delle visure dei registri immobiliari e le dichiarazioni dei Consiglieri sulla insussistenza di cause di incompatibilità, e l'acquisizione del parere del Servizio del Genio civile regionale di Chieti), ha poi evidenziato che in ogni caso permarrebbe la violazione dell'art. 35 della legge regionale 18 del 1983, perché non sarebbe stata allegata alcuna copia del piano con la campitura delle proprietà dei Consiglieri interessate dalla variante, le visure allegate riguarderebbero solo la proprietà della ricorrente e non quelle dei Consiglieri, le dichiarazioni di questi ultimi non sarebbero state acquisite nei modi previsti dal d.P.R. 445 del 2000; che il fatto storico della decisione assunta mediante la partecipazione del Sindaco non sarebbe emendabile, in quanto tale, dalla mera convalida con successiva deliberazione; che inoltre la stessa delibera di convalida, in quanto incidente sull'interesse del privato immediatamente individuabile, avrebbe dovuto essere fornita di specifica e dettagliata motivazione sulla comparazione di questo interesse con quello pubblico, il quale peraltro nel caso di specie sarebbe stato meramente enunciato in modo astratto, con un semplice riferimento alla natura strategia e prioritaria dell'opera pubblica in questione ("Dato atto che sussiste un interesse pubblico alla convalida dell'atto in quanto l'opera in parola è ritenuta altamente strategica e costituisce un obiettivo prioritario per il Comune e, quindi vi è un interesse pubblico concreto ed attuale alla sua realizzazione. Ritenute sussistenti le ragioni di interesse pubblico all'emanazione dell'atto di convalida in quanto rispondente ad esigenze di economia procedimentale e di buon andamento dell'azione amministrativa e ritenuto il tempo di adozione della convalida ragionevole"); che il parere del Genio civile (che peraltro secondo la ricorrente sarebbe anche incompetente in materia) sarebbe stato fornito senza gli approfondimenti tecnici previsti dalla "Carta delle Microzone Omogenee in prospettiva sismica".

Con i motivi aggiunti del 2 gennaio 2019, avverso la succitata determina n. 6 del 28 novembre 2016 di esclusione dell'assoggettabilità a VAS della variante specifica al PRE, la ricorrente (che ne sarebbe venuta a conoscenza solo in data 23 ottobre 2019, a seguito di accesso agli atti) ha poi dedotto la violazione dell'art. 11, commi 1 e 3, d.lgs. n. 152/2006, che, "diversamente da quanto accaduto, impone di effettuare la valutazione preliminare anteriormente alla adozione del piano e, in ogni caso, durante la predisposizione dello stesso"; la mancanza di alcune valutazioni imposte dall'Allegato I, punto 1, del d.lgs. n. 152/2006 e la circostanza che, nella relazione preliminare alla determina di non assoggettabilità a Vas, si considererebbe solo la mera reiterazione del vincolo e non, come invece avvenuto, la sua modifica e rinnovazione.

All'udienza del 21 luglio 2019 entrambi i ricorsi in epigrafe sono passati in decisione.

I medesimi possono essere riuniti attesa la manifesta connessione oggettiva e soggettiva.

Preliminarmente, si rileva l'infondatezza della eccezione di improcedibilità del ricorso per omessa tempestiva impugnazione della delibera n. 30 del 2017, con la quale il Consiglio comunale ha inteso approvare la delibera 43/2015 (come convalidata con la delibera 25/2016), di adozione della variante semplificata al PRE.

Difatti, appare assorbente la circostanza che in ogni caso l'omessa impugnazione della delibera di approvazione non incide negativamente sull'interesse al ricorso avverso quella di adozione, atteso che la caducazione di quest'ultima determina l'automatica caducazione anche della prima, stante lo stretto rapporto genetico e funzionale tra i due atti (cfr. C.d.S., sentenza 4828 del 2012; Tar Parma, sentenza 245 del 2016; Tar Torino, sentenza 398 del 2017).

Passando all'esame del merito del ricorso, il Collegio rileva che è innanzitutto illegittima la delibera di convalida della variante speciale.

Secondo il Comune resistente non vi sarebbe la violazione dell'art. 35 della legge regionale 18 del 1983 perché quest'ultimo al comma 5 prevede che "Nel caso di varianti specifiche, l'accertamento del Consiglio Comunale è limitato ai soli immobili oggetto della variante stessa", e da ciò dovrebbe desumersi che, nel caso di varianti specifiche, si dovrebbero allegare solo le visure delle aree interessate dalla variante (e nella vicenda di specie, come evidenzia sempre il Comune, il vincolo è stato imposto solo sull'area della ricorrente).

Tale prospettazione se da un lato conferma in fatto l'assunto di parte ricorrente (e cioè che sono state allegate solo le visure delle aree della ricorrente stessa) dall'altro non è affatto giustificata dal contenuto della delibera di convalida in questione, perché in realtà la variante ha riguardato la traslazione del precedente vincolo, che gravava anche su parte dei terreni del Sindaco e Consigliere pro tempore, sulle sole aree della ricorrente.

In sostanza, quindi, la delibera ha inciso sia sulle aree della ricorrente (estendendo su di esse tutto il vincolo che prima invece era solo parziale) sia su quelle del Sindaco pro tempore (che sono state liberate dal vincolo stesso), sicché era necessario allegare anche le visure di queste ultime.

In caso contrario, si tradirebbe lo spirito della legge che è proprio quello di avere piena contezza e trasparenza in ordine alle proprietà incise dalla scelta dell'Amministrazione, e specie in ordine a quelle valutate con maggior favore.

È bene precisare che le prescrizioni di cui all'art. 35 della legge regionale in questione si riferiscono alle proprietà dei Consiglieri "in carica" e non solo quindi dei votanti.

Sicché le prescrizioni indicate dal medesimo articolo dovevano essere riferite anche alle proprietà del Sindaco pro tempore nonché Consigliere comunale, benché non votante nella delibera di convalida.

Ciò premesso, anche la delibera di convalida è illegittima anche perché, come ammesso dalla stessa Amministrazione comunale, non è stata allegata neanche a essa una copia del piano con la campitura delle proprietà del Sindaco pro tempore.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa dell'Ente locale, in proposito non giova invocare il disposto di cui all'art. 35 cit., comma 5, atteso che tale comma intende solo restringere la sua applicazione, in caso di varianti speciali, alle sole proprietà oggetto di deliberazione ("Nel caso di varianti specifiche, l'accertamento del Consiglio Comunale è limitato ai soli immobili oggetto della variante stessa"), ma non esclude affatto, per le proprietà incise dalla variante speciale, alcun tipo di prescrizione da esso prevista in via generale, tra cui appunto quelle di cui ai commi 2 e 3 ("A tal fine, il Sindaco richiede ai Consiglieri in carica di dichiarare e documentare la consistenza immobiliare come precisato nel precedente comma. Della deliberazione all'uopo assunta costituisce parte integrante una copia del Piano in cui dette proprietà risultino con apposita campitura").

Il comma 1, richiamato dal succitato comma 2, prevede a sua volta che "Prima dell'adozione del PRG e del PRE, o contestualmente ad essa, il Consiglio Comunale accerta la consistenza delle proprietà immobiliari situate nel territorio comunale, appartenenti ai singoli Consiglieri Comunali, al loro coniuge ed agli ascendenti e discendenti in linea diretta, come risultano dai Registri Immobiliari ovvero da dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà dei singoli Consiglieri Comunali".

Da quanto sopra esposto, cioè, emerge che oltre all'obbligo di astensione v'era quello di allegare alla delibera le dichiarazioni o visure e la campitura delle proprietà dei Consiglieri interessate dalla delibera stessa, anche se solo in carica e non votanti.

Orbene, nel caso di specie, si sarebbero dovute quindi allegare quantomeno la campitura della proprietà del Sindaco pro tempore, nonché la visura catastale delle sue proprietà o la sua dichiarazione sostitutiva ai sensi del d.P.R. 445 del 2000 (o con altre formule equipollenti, cfr. C.d.S., sentenza 3146 del 2013).

Invece, nel verbale della seduta, dopo aver dato atto dell'allontanamento del Sindaco, si attesta semplicemente che: "I Consiglieri presenti dichiarano di non aver cause di incompatibilità ai sensi dell'art. 35 commi 1 e 5 della legge Regionale 35/1983".

Peraltro, lo stesso vizio di violazione dell'obbligo di astensione mira a evitare che la partecipazione alla seduta e alla votazione del soggetto portatore di un interesse egoistico (nel caso di specie peraltro immediato e diretto, riguardando il vincolo pregresso terreni di proprietà anche del Consigliere) possa influenzare le decisioni dell'organo collegiale, a prescindere dall'accertamento in concreto di tale influenza.

Il pericolo, cioè, è valutato in astratto e in via presuntiva dallo stesso legislatore (cfr. C.d.S., sentenza 4806 del 2014), sicché il vizio non appare emendabile con una mera nuova votazione priva della presenza del soggetto che ha partecipato e votato nella prima riunione.

Una convalida di tal genere, infatti, si limita a emendare il vizio in modo solo formale e apparente, atteso che non si può eliminare il fatto storico della partecipazione alla seduta del soggetto interessato e soprattutto l'influenza che tale partecipazione ha ormai determinato sulle convinzioni e opinioni degli altri (cfr. C.d.S., sentenza 3395 del 2007: "la regola che vuole l'astensione dei soggetti interessati è di carattere generale e tende ad evitare che, partecipando gli stessi alla discussione e all'approvazione del provvedimento, essi possano condizionare nel complesso la formazione della volontà dell'assemblea, concorrendo a determinare un assetto complessivo dello stesso provvedimento non coerente con la volontà che sarebbe scaturita senza la loro presenza").

La convalida infatti presuppone la emendabilità del vizio e la possibilità di mantenere in vita quindi, con efficacia retroattiva, il provvedimento convalidato (cfr. C.d.S., sentenza 2351 del 2017: "l'amministrazione, in presenza di un atto illegittimo, ed in considerazione di ragioni di pubblico interesse (e della loro natura), può decidere sia di procedere all'annullamento dell'atto in via di autotutela, sia ad operare un "intervento ortopedico" sull'atto medesimo, sanando i vizi che, rendendolo illegittimo, ne determinerebbero astrattamente l'annullabilità").

Appare quindi evidente che l'astensione nell'atto di convalida non è in grado di eliminare il vizio sostanziale della influenza che può aver determinato in astratto la presenza del soggetto con obbligo di astensione nella formulazione della volontà espressa nell'atto convalidato (influenza che peraltro appare anche in concreto esercitata leggendo nel verbale della delibera 43 del 2015 gli interventi del Sindaco a favore della proposta auspicando altresì una deliberazione unanime).

L'atto convalidato, e di cui si conferma l'efficacia, resta comunque adottato con la partecipazione del Consigliere che si doveva astenere.

Non appare pertanto legittimo provvedere a una convalida, visto che il vizio non è emendabile, ma sarebbe stato necessario provvedere nuovamente a una nuova e autonoma delibera (cfr. in tal senso anche Tar Veneto, sentenza 1118 del 2008, citata dalla ricorrente), annullando in autotutela la precedente.

Anche sotto l'ulteriore profilo dell'eccesso di potere per contraddittorietà appare evidente la fondatezza delle censure di parte ricorrente riferite alla delibera 43 del 2015 e non emendate dalla successiva delibera di convalida, atteso che al punto b) della motivazione in ordine alle caratteristiche dei beni vincolati si evidenzia la circostanza che gli stessi oltre a far parte di un lotto continuo sono accessibili dalla esistente viabilità senza la necessità di realizzare ulteriori infrastrutture.

E, ciò nonostante, come si evince dalle tavole poi depositate dall'Amministrazione a seguito di ordinanza istruttoria di questo Tribunale, sono stati esclusi dal vincolo proprio quei terreni che sono adiacenti alla strada di piano (cfr. tavola IV con indicazione del vincolo reiterato, nuovo vincolo e vincolo non reiterato); cioè quantomeno le particelle 4120, 4122, 4131 e 4124 come rilevato dalla stessa difesa dell'Amministrazione.

Non emendato dalla delibera di convalida appare altresì il vizio di assoluta indeterminatezza delle caratteristiche tipologie e funzionali dell'opera pubblica "polifunzionale", che in nessuno degli atti in disamina appare descritto con sufficiente analiticità, per verificare se viene qualificata ragionevolmente come "di interesse strategico" e come "obiettivo prioritario del Comune".

L'annullamento dell'atto di convalida e della delibera convalidata per vizi anche in parte propri, come esposto in motivazione, determina la piena soddisfazione dell'interesse azionato e quindi l'assorbimento delle ulteriori censure.

Le spese seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate in dispositivo con riferimento all'Amministrazione resistente, mentre sono compensate con riferimento alle altre parte del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l'effetto annulla i provvedimenti impugnati, secondo quanto specificato in motivazione.

Condanna il Comune di Altino al pagamento delle spese processuali nella misura complessiva di euro 6.000,00 oltre contributo unificato e accessori come per legge.

Ordina alla segreteria la trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lanciano e alla Procura regionale della Corte dei Conti per l'Abruzzo, per le eventuali valutazioni di competenza.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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