Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 9 ottobre 2019, n. 6897

Presidente: Puliatti - Estensore: Pescatore

FATTO

1. La Confederazione Nazionale Coldiretti agisce ai sensi dell'art. 112 d.lgs. 104/2010 per l'esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, n. 1546/2019.

2. La pronuncia è stata resa in accoglimento dell'appello proposto dalla stessa Coldiretti avverso la sentenza del TAR Lazio n. 2994/2018.

In esito al giudizio di secondo grado, è stato annullato il diniego opposto dal Ministero della Salute ad un'istanza di accesso civico generalizzato, con la quale la Coldiretti aveva richiesto l'ostensione dei dati relativi alla importazione di latte e di prodotti lattiero caseari, riguardanti, in particolare, il nominativo dell'importatore, il tipo di prodotto importato e il paese di provenienza.

3. In questa sede, Coldiretti lamenta la nullità della nota n. 10549-P-15 aprile 2019, con la quale il Ministero ha inteso dare esecuzione alla sentenza di cui al punto che precede, accogliendo parzialmente l'istanza.

La nota consente l'accesso ai dati e documenti richiesti "... limitatamente ai soggetti che in qualità di controinteressati hanno espresso il consenso" (in numero di 9), e lo nega invece relativamente ai controinteressati (in numero di 1024) che tale consenso non hanno espresso "... stante la necessità di evitare un pregiudizio concreto alla tutela dei seguenti interessi privati: la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia, nonché gli interessi economici e commerciali di persone fisiche o giuridiche".

4. Secondo la tesi della ricorrente, il provvedimento dell'Amministrazione violerebbe il giudicato amministrativo, nella misura in cui questo ha accertato "... l'obbligo dell'Amministrazione intimata di dare corso, senza alcun indugio, alla seconda domanda di "accesso civico" dell'Associazione appellante, previa attivazione e conclusione, nei termini di legge, della procedura di confronto con i potenziali controinteressati, i quali, in relazione alla specificità del caso, potranno essere interpellati preliminarmente in via generale secondo modalità telematiche. L'Amministrazione potrà, se del caso, tenere conto (mediante il parziale oscuramento dei dati) solo di eventuali specifiche ragioni di riservatezza dei controinteressati, puntualmente motivate e circostanziate, eventualmente ritenute meritevoli di protezione, ma con riferimento a profili diversi ed ulteriori rispetto a quelli già implicitamente superati dai vigenti obblighi di informazione dei consumatori".

5. Nel dettaglio, la ricorrente:

a) lamenta la contraddittorietà del provvedimento, nella parte in cui dispone diversamente a seconda del fatto che il controinteressato abbia, o meno, dato il proprio consenso all'ostensione documentale. Così facendo l'amministrazione compulsata avrebbe trasformato il diritto di accesso in un diritto condizionato all'arbitrario consenso altrui ed avrebbe fatto dipendere una caratteristica del documento (la sua accessibilità) dalla soggettiva volontà dell'uno o dell'altro controinteressato;

b) contesta che sussistano le esigenze di tutela della riservatezza delle ditte individuali, del know-how riservato e delle informazioni commerciali valorizzate dall'Amministrazione quali ragione ostative all'accesso, vertendo questo sulle sole informazioni relative (i) al nominativo del soggetto importatore, (ii) al tipo di prodotto importato e (iii) al relativo paese di provenienza - e non riguardando, al contrario, il nominativo del soggetto fornitore, il prezzo di acquisto o gli accordi commerciali intercorrenti tra fornitore e importatore;

c) censura la scelta dell'Amministrazione di richiedere un parere all'Autorità Garante della Concorrenza e del mercato in merito ai potenziali riflessi sulla concorrenza dell'ostensione dei dati per cui è causa, avendo il Consiglio di Stato già ritenuto - nella sentenza ottemperanda - che la legittimazione ad agire di Coldiretti non è inficiata dal possibile conflitto fra l'interesse di singoli associati e quello azionato dalla Confederazione in giudizio, proprio in ragione del fatto che la divulgazione dei dati presso i consumatori "... può favorire un corretto e regolato confronto concorrenziale".

6. Il Ministero della Salute, ritualmente costituitosi in giudizio, in replica alle deduzioni della ricorrente:

i) eccepisce l'inammissibilità del ricorso per ottemperanza proposto da Coldiretti, perché con esso verrebbero svolte censure di legittimità avverso il provvedimento adottato dall'Amministrazione - riferite alla insussistenza di rilevanti ragioni di riservatezza e alla congruità della motivazione del diniego di accesso;

ii) sostiene che anche la dedotta contraddittorietà dell'opzione di concedere l'accesso ai dati dei soli controinteressati assenzienti costituirebbe profilo afferente al merito del provvedimento e non alla violazione/elusione del giudicato;

iii) aggiunge che, comunque, il provvedimento impugnato si pone perfettamente in linea con quanto disposto dalla sentenza ottemperanda, in quanto l'accesso è stato accordato previo "confronto con i potenziali controinteressati" e che, nel contesto di tale confronto, è stata valutata la sussistenza, o meno, di interessi privati meritevoli di protezione ai sensi dell'art. 5-bis, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013. Nella stessa prospettiva, particolare considerazione è stata prestata all'effetto pregiudizievole che si sarebbe potuto determinare in conseguenza della diffusione di dati, afferenti a ditte individuali, "recanti il nome e cognome del titolare unitamente all'indirizzo della sede della società, coincidente per alcuni con l'abitazione privata del titolare";

iv) rileva, infine, possibili effetti anticoncorrenziali derivanti dall'ostensione dei dati ed una possibile conseguente lesione degli interessi e dei segreti economici e commerciali delle ditte coinvolte. Ciò in quanto le informazioni per cui è causa, avendo ad oggetto direttamente le fonti di approvvigionamento, potrebbero consentire di desumere le capacità produttive e di programmazione del singolo operatore.

7. La causa è stata discussa e posta in decisione all'udienza camerale del 3 ottobre 2019.

DIRITTO

1. Va preliminarmente ricordato che è passibile di sindacato in sede di ottemperanza l'azione dell'amministrazione, o la sua parte, che risulti vincolata ad un parametro di conformità, di tipo procedurale o sostanziale, sufficientemente rigido da non ammettere svolgimenti discrezionali od opzioni divergenti da quelle prefigurate nel titolo esecutivo.

2. Per determinare quale sia l'effetto conformativo della pronuncia n. 1546/2019 utilmente deducibile con il mezzo del ricorso per ottemperanza, occorre richiamarne alcuni essenziali passaggi motivazionali, nei quali trovano soluzione molte delle problematiche esecutive proposte in questa sede.

2.1. Innanzitutto, la pronuncia affronta l'obiezione sollevata dal Ministero, secondo la quale l'accesso richiesto avrebbe potuto compromettere i diritti degli operatori economici importatori ed, a tal proposito, chiarisce che l'art. 5 del d.lgs. 33 del 2013 "... disciplina dettagliatamente il procedimento in contraddittorio che l'Amministrazione deve obbligatoriamente avviare al ricevimento della domanda al fine di tutelare i possibili controinteressati, non potendo certamente l'Amministrazione limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, e dovendo invece motivare, in modo puntuale, la effettiva sussistenza di un reale e concreto pregiudizio agli interessi considerati dai commi 1 e 2 del soprariportato art. 5-bis".

2.2. Nel richiamare i principi indicati nelle Linee Guida ANAC del 2016 recanti "indicazioni operative ai fini della definizione della esclusione e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5, comma 2, del d.lgs. 33/2013", la pronuncia ulteriormente ribadisce come il pregiudizio paventato ai controinteressati sia "... solo ipotetico e comunque agevolmente rimovibile mediante la richiesta iniziale di segnalare specifiche ed ipotetiche circostanze ostative, purché riferite a profili diversi rispetto alle informazioni già obbligatoriamente riportate in etichetta, alla stregua del comma 5 del citato art. 5, che disciplina la comunicazione ai soggetti controinteressati "fatti salvi i casi di pubblicazione obbligatoria".

2.3. Il conclusivo accoglimento del ricorso si traduce, infine, nella affermazione dell'"obbligo dell'Amministrazione intimata di dare corso, senza alcun indugio, alla seconda domanda di "accesso civico" dell'Associazione appellante, previa attivazione e conclusione, nei termini di legge, della procedura di confronto con i potenziali controinteressati, i quali, in relazione alla specificità del caso, potranno essere interpellati preliminarmente in via generale secondo modalità telematiche. L'Amministrazione potrà, se del caso, tenere conto (mediante il parziale oscuramento dei dati) solo di eventuali specifiche ragioni di riservatezza dei controinteressati, puntualmente motivate e circostanziate, eventualmente ritenute meritevoli di protezione, ma con riferimento a profili diversi ed ulteriori rispetto a quelli già implicitamente superati dai vigenti obblighi di informazione dei consumatori".

3. La nota prot. 10549 del 15 aprile 2019 si pone in insanabile contrasto con la decisione in esecuzione della quale è stata adottata, sia per quanto concerne le modalità procedurali dell'azione amministrativa che conclude; sia per quanto riguarda talune valutazioni di rilevanza sostanziale insite nella stessa.

3.1. Il primo vulnus al giudicato attiene alla consistenza della motivazione ostativa, svolta per formule generali, elencative di astratte tipologie di pregiudizio riferite ad altrettanto generiche categorie di interesse protetto (dati personali, interessi economici e commerciali di persone fisiche o giuridiche), ma senza alcuna menzione puntuale di fattispecie concrete singolarmente individuate e di specifiche ragioni di volta in volta ritenute confliggenti con l'ostensione dei dati.

La pronuncia n. 1546/2019 sottolinea in modo insistito e reiterato i parametri della puntualità, specificità e concretezza che devono fare da filtro selettivo al vaglio delle singole posizioni di controinteresse: ed, in particolare, contrappone la prefigurazione di profili di pregiudizio "in via generica e astratta" all'obbligo di "motivare, in modo puntuale, la effettiva sussistenza di un reale e concreto pregiudizio agli interessi considerati" (v. supra 2.1); fa riferimento alla necessità di "segnalare specifiche ed ipotetiche circostanze ostative" (v. supra 2.2); esige che dette "specifiche ragioni di riservatezza dei controinteressati" risultino "puntualmente motivate e circostanziate" (v. supra 2.3).

La piana lettura della nota impugnata rende evidenza di come tali precetti siano rimasti disattesi nella esplicazione delle ragioni del provvedimento, sia sotto il profilo della mancata individuazione di posizioni soggettive singolarmente considerate; sia sotto il profilo, conseguente al primo, della mancata deduzione di ragioni puntuali e circostanziate, a ciascuna di dette situazioni singolarmente riferibili.

3.2. In secondo luogo, ma sempre sul piano procedimentale, è significativo il fatto che il provvedimento ministeriale abbia negato in radice il diritto ad accedere a qualsiasi dato relativo all'importazione di tutti i soggetti controinteressati che non avevano prestato il proprio consenso all'accesso, senza tuttavia distinguere tra quanti avessero presentato opposizione e quanti si fossero astenuti dal farlo: il mancato accesso ai dati riferiti a quest'ultima categoria si pone in ancora più frontale contrasto con il giudicato perché, trattandosi di controinteressati che non hanno nemmeno avuto cura di indicare ragioni di riservatezza, risulta oltremodo vanificato il vincolo conformativo che obbligava il Ministero a tenere conto "solo di eventuali specifiche ragioni di riservatezza ... puntualmente motivate e circostanziate", come tali dovendosi intendere le ragioni ostative allegate e illustrate dai soggetti direttamente interessati.

Quanto alle imprese che hanno formalizzato opposizione, non constano dalla motivazione dell'atto quali posizioni siano state considerate, quali specifici argomenti siano stati addotti dai soggetti interessati per sostenere la riservatezza dei dati richiesti da Coldiretti, né quali, tra queste ragioni "specifiche e concrete", l'amministrazione abbia ritenuto idonee a precludere l'accesso.

E ciò, è utile ribadire, nonostante la sentenza avesse avuto cura di precisare che "l'Amministrazione ... non può limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, ma dovrà:

a) indicare chiaramente quale - tra gli interessi elencati all'art. 5-bis, commi 1 e 2 - viene pregiudicato;

b) valutare se il pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell'informazione richiesta;

c) valutare se il pregiudizio conseguente alla disclosure è un evento altamente probabile, e non soltanto possibile" (par. 19.7).

3.3. Sotto un terzo e ultimo profilo procedimentale, la sentenza n. 1546/2019 ha riconosciuto all'amministrazione la possibilità di tenere conto di specifiche ragioni di riservatezza "mediante parziale oscuramento dei dati".

Il Ministero, al contrario, ha scelto di negare l'accesso ai dati relativi alle imprese importatrici a ciò non dichiaratesi favorevoli, senza, tuttavia, dedicare alcuna considerazione ai possibili accorgimenti tecnici che avrebbero potuto precludere solo in modo parziale l'ostensione dei dati pregiudizievoli e comporre in diverso equilibrio gli interessi in gioco.

3.4. Per acquisire più chiara contezza dell'effetto elusivo qui censurato, è utile confrontare il tenore della nota da ultimo gravata con quello, del tutto simile, ricorrente nelle risposte formulate in replica alle prime due istanze di accesso civico di Coldiretti - poi censurate dalla pronuncia n. 1546/2019 - ove si affermava che "la richiesta di accesso formulata dalla Confederazione Nazionale Coldiretti pone un problema di protezione e tutela dei dati personali e di interessi economici e commerciali delle ditte interessate" (prot. 29802 del 17 luglio 2017 e prot. 25577 del 9 novembre 2017).

In termini del tutto analoghi si esprime la nota del 15 aprile 2019, per la quale "... la suindicata seconda istanza di accesso civico pone evidenti problemi di tutela della riservatezza e di valutazione della sussistenza di eventuali pregiudizi concreti alla protezione degli 'interessi economici e commerciali' delle ditte coinvolte...".

3.5. Il provvedimento gravato va quindi sin d'ora dichiarato nullo perché direttamente contrastante con tutti i vincoli sin qui richiamati, deputati ad indirizzare in modo puntuale l'istruttoria procedimentale e la sua esplicazione in un provvedimento congruamente motivato.

3.6. Specularmente, va respinta l'eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per ottemperanza, in quanto asseritamente riferito a questioni relative al merito del provvedimento e non alla violazione/elusione del giudicato.

3.7. Infine, il fatto che i controinteressati siano rimasti innominati e indeterminati rende impraticabile l'estensione del contraddittorio processuale nei loro confronti, pure richiesta dall'amministrazione resistente, posto che, ai fini e per gli effetti delle regole sul contraddittorio processuale, per controinteressato (in senso formale) deve intendersi il soggetto al quale l'atto direttamente si riferisce in quanto ivi esplicitamente menzionato ovvero agevolmente individuabile in ragione delle indicazioni contenute nel contesto del medesimo provvedimento impugnato.

La nota prot. 10549 del 15 aprile 2019, viceversa, non contiene alcuna indicazione della identità dei soggetti controinteressati, né fornisce elementi che ne rendano possibile l'individuazione. Può dunque dirsi che la platea dei possibili contraddittori risulta, nel presente giudizio di ottemperanza, indeterminata al pari di quanto appariva nel contesto dei due gradi del giudizio di merito.

4. Venendo al contenuto delle ragioni addotte dall'Amministrazione, questa riferisce di aver considerato impeditivo il fatto che alcuni dati richiesti afferissero a ditte individuali "che recavano il nome e il cognome del titolare unitamente all'indirizzo della sede della società coincidente per alcuni con l'abitazione privata del titolare".

4.1. Anche in parte qua, la motivazione collide con i vincoli conformativi della pronuncia, nella parte in cui essa: i) non individua le posizioni alle quali tale situazione si riferisce; ii) immotivatamente associa sotto un comune vincolo di riservatezza la "ditta" sotto la quale il soggetto privato opera come imprenditore e la "sede" operativa o sociale ad esso riferibile, e ciò nonostante che la richiesta di accesso (avallata in sentenza) facesse riferimento solo al primo dei due dati (ovvero al nominativo dell'importatore); iii) non considera, in ultima analisi, la possibilità di ovviare alla coincidenza tra sede della ditta e abitazione privata mediante accorgimenti di oscuramento parziale.

Sotto tutti i profili considerati, la motivazione decampa nuovamente dall'obbligo esplicativo imposto dal giudicato, nelle richieste forme di specificità, concretezza e puntualità innanzi evidenziate.

4.2. Nel prendere in esame i "pregiudizi concreti alla protezione degli 'interessi economici e commerciali' delle ditte coinvolte..." che potrebbero derivare dalla ostensione dei dati - la difesa erariale afferma, poi, che "... le informazioni per cui è causa, avendo ad oggetto direttamente le fonti di approvvigionamento degli operatori del settore coinvolti, possono consentire di desumere le capacità produttive e di programmazione del singolo operatore" (pagina 5 memoria del Ministero della Salute).

Tale conclusione - secondo il Ministero - sarebbe confortata dal parere reso dall'AGCM in data 13 giugno 2019, secondo il quale "... il loro contenuto [quello dei dati richiesti] attiene, tra l'altro, a fonti di approvvigionamento e relative dipendenze operative, attività produttive e loro programmazione, con la possibilità di desumerne anche le stesse capacità installate di un determinato operatore".

4.3. Si tratta di interpretazione del titolo esecutivo e del relativo vincolo conformativo affetta da evidente erroneità e, come tale, anch'essa censurabile in questa sede.

Il dispositivo di accesso contenuto in sentenza e, prima ancora, le informazioni richieste da Coldiretti, non riguardano l'organizzazione aziendale, il modo di effettuare la commercializzazione di beni o servizi, il tipo di procedimento di fabbricazione ovvero i nominativi dei fornitori esteri.

Quindi, l'obiezione sollevata dalla parte resistente e il parere richiamato a suo supporto paiono significativamente disallineati dalla reale portata del caso affrontato e dalle indicazioni tracciate in sentenza, in quanto sollevano rilievi su dati informativi eccedenti ed ulteriori rispetto a quelli oggetto della richiesta di ostensione.

4.4. A ciò aggiungasi che i limiti all'accesso civico sono quelli indicati nelle previsioni del d.lgs. n. 33 del 2013 (il quale ammette il diniego solo in relazione a una delle eccezioni da esso previste, frutto di un bilanciamento di interessi già operato dal legislatore) e ribaditi nella sentenza n. 1546/2019, sicché è improprio il tentativo di introdurne di ulteriori e surrettizi.

4.5. Infine, la tematica della legittimazione ad agire della Coldiretti e del potenziale conflitto d'interessi nel quale essa si porrebbe rispetto ai suoi iscritti (sulla quale pure interviene il parere dell'Antitrust) sono già state affrontate dalla sentenza n. 1546/2019 (vedi par. 19.1) e risolte nel senso della affermazione della prima e dell'insussistenza del secondo.

5. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, il ricorso appare fondato e meritevole di accoglimento.

6. Devono pertanto essere dichiarati: i) la nullità della nota impugnata, in quanto confliggente sotto tutti i profili sin qui evidenziati con i puntuali obblighi conformativi discendenti dal giudicato: ii) l'obbligo dell'amministrazione di dare esecuzione alla pronuncia in epigrafe, nei termini già indicati nella relativa parte motiva e dispositiva, così come ulteriormente precisati nei precedenti paragrafi nn. 3.1, 3.2, 3.3, 4.1, 4.3, 4.4 e 4.5.

7. L'amministrazione darà esecuzione alla predetta pronuncia entro giorni sessanta dalla notificazione ad istanza di parte o dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.

8. In caso di inutile decorso del termine di cui sopra, si nomina sin d'ora Commissario ad acta il Prefetto pro tempore della Provincia di Roma (con facoltà di delegare gli adempimenti esecutivi ad un funzionario dello stesso Ufficio) che, entro sessanta giorni dalla scadenza del termine precedente, darà corso alla esecuzione della sentenza, compiendo tutti gli atti a ciò necessari.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso per ottemperanza come in epigrafe proposto lo accoglie e, per l'effetto:

- dichiara la nullità dell'atto impugnato, ai sensi di cui in motivazione;

- dichiara l'obbligo della parte resistente di dare esecuzione alla sentenza di questa Sezione n. 1546/2019 indicata in epigrafe, seguendo le modalità precisate al paragrafo 6, assegnando per l'adempimento il termine di sessanta giorni dalla comunicazione, o, se anteriore, dalla notificazione della presente pronuncia;

- per il caso di ulteriore inottemperanza, nomina Commissario ad acta il Prefetto pro tempore della Provincia di Roma (con facoltà di delegare gli adempimenti esecutivi ad un funzionario dello stesso Ufficio);

- condanna la parte resistente a rifondere in favore della parte ricorrente le spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro 4.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

F. Tundo (cur.)

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