Corte di giustizia dell'Unione Europea
Nona Sezione
Sentenza 7 novembre 2019

«Rinvio pregiudiziale - Direttiva 94/22/CE - Energia - Condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi - Canoni - Metodi di calcolo - Indici QE e Pfor - Carattere discriminatorio».

Nelle cause riunite C-364/18 e C-365/18, aventi ad oggetto due domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell'articolo 267 TFUE, dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italia), con ordinanze del 14 febbraio 2018, pervenute in cancelleria il 4 giugno 2018, nei procedimenti Eni SpA (C-364/18) contro Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Economia e delle Finanze, nei confronti di Autorità di Regolazione per l'Energia, Reti e Ambiente, già Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico Regione Basilicata, Comune di Viggiano, Regione Calabria, Comune di Ravenna, con l'intervento di Assomineraria, e Shell Italia E & P SpA (C-365/18) contro Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Autorità di Regolazione per l'Energia, Reti e Ambiente, già Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico nei confronti di Regione Basilicata, Comune di Viggiano, con l'intervento di Assomineraria.

[...]

1. Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull'interpretazione dell'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 94/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 1994, relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi (GU 1994, L 164, pag. 3), letto in combinato con il sesto considerando della stessa direttiva.

2. Dette domande sono state proposte nell'ambito di controversie che oppongono, da un lato, la Eni SpA al Ministero dello Sviluppo Economico e al Ministero dell'Economia e delle Finanze e, dall'altro, la Shell Italia E & P SpA (in prosieguo: la «Shell») a tali due ministeri nonché all'Autorità di Regolazione per l'Energia, Reti e Ambiente, già Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico (in prosieguo: l'«Autorità»), in merito al metodo di calcolo dell'importo dei canoni (royalties) dovuti da dette società per lo sfruttamento del sottosuolo minerario.

Contesto normativo

Diritto dell'Unione

3. Il quarto, il sesto, il settimo e l'ottavo considerando della direttiva 94/22 così recitano:

«considerando che gli Stati membri hanno sovranità e diritti sovrani sulle risorse di idrocarburi che si trovano nel loro territorio;

(...)

considerando che occorre garantire l'accesso non discriminatorio alle attività di prospezione, di ricerca e di coltivazione degli idrocarburi e al loro esercizio, secondo modalità che favoriscono una maggiore concorrenza nel settore, onde contribuire ad una prospezione, ricerca e coltivazione ottimali delle risorse negli Stati membri e rafforzare l'integrazione del mercato interno dell'energia;

considerando che a tal fine occorre introdurre norme comuni affinché ai procedimenti di concessione delle autorizzazioni per la prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi possano partecipare tutti gli enti provvisti dei necessari requisiti; che il rilascio delle autorizzazioni deve basarsi su criteri obiettivi, resi noti mediante pubblicazione; che anche le condizioni cui esso è subordinato devono essere rese note in anticipo a tutti gli enti che partecipano al procedimento;

considerando che gli Stati membri devono mantenere la facoltà di subordinare l'accesso e l'esercizio di tali attività a limitazioni giustificate da motivi di interesse pubblico e al versamento di un corrispettivo pecuniario o in idrocarburi, stabilendo le modalità del versamento in modo da non interferire nella gestione degli enti; che questa facoltà deve esercitarsi in maniera non discriminatoria; che, ad eccezione degli obblighi legati all'esercizio di tale facoltà, non si devono imporre agli enti condizioni e obblighi non giustificati dalla necessità di gestire correttamente l'attività; che il controllo sulle attività degli enti deve limitarsi a quanto necessario per l'osservanza di tali obblighi e condizioni».

4. L'articolo 2, paragrafo 2, di tale direttiva dispone quanto segue:

«Se un'area è resa disponibile per le attività di cui al paragrafo 1, gli Stati membri garantiscono che non vi siano discriminazioni tra gli enti per quanto riguarda l'accesso a tali attività ed il loro esercizio da parte degli enti».

5. L'articolo 6, paragrafi 1 e 3, della direttiva in parola così prevede:

«1. Gli Stati membri provvedono affinché le condizioni e i requisiti di cui all'articolo 5, punto 2), nonché gli obblighi particolareggiati relativi all'esercizio di un'autorizzazione specifica siano giustificati esclusivamente dalla necessità di assicurare il corretto esercizio delle attività nell'area geografica per la quale è richiesta l'autorizzazione, mediante applicazione del paragrafo 2 oppure versamento di un corrispettivo pecuniario o in idrocarburi.

(...)

3. Le disposizioni per il pagamento dei corrispettivi di cui al paragrafo 1, comprese le condizioni per la partecipazione dello Stato, sono fissate dagli Stati membri in modo da garantire il mantenimento dell'indipendenza di gestione degli enti.

(...)».

Diritto italiano

6. La direttiva 94/22 è stata trasposta in diritto italiano mediante il decreto legislativo del 25 novembre 1996, n. 625 (GURI n. 293 del 14 dicembre 1996). Tale decreto legislativo, come modificato dalla legge del 23 agosto 2004, n. 239 (GURI n. 215 del 13 settembre 2004) (in prosieguo: il «decreto legislativo n. 625/96), all'articolo 19, commi 1 e 5 bis, dispone quanto segue:

«1. Per le produzioni ottenute a decorrere dal 1° gennaio 1997, il titolare di ciascuna concessione di coltivazione è tenuto a corrispondere annualmente allo Stato il valore di un'aliquota del prodotto della coltivazione pari al 7% della quantità di idrocarburi liquidi e gassosi estratti in terraferma, e al 7% della quantità di idrocarburi gassosi e al 4% della quantità di idrocarburi liquidi estratti in mare.

(...)

5 bis. Per le produzioni ottenute a decorrere dal 1° gennaio 2002 i valori unitari dell'aliquota di coltivazione sono determinati: (...) b) per il gas, per tutte le concessioni e per tutti i titolari, in base alla media aritmetica relativa all'anno di riferimento dell'indice QE, quota energetica del costo della materia prima gas, espresso in euro per MJ [megajoule], determinato dall'[Autorità] ai sensi della deliberazione 22 aprile 1999, n. 52/99 (...)».

7. L'articolo 45, comma 1, della legge del 23 luglio 2009, n. 99 (GURI n. 176 del 31 luglio 2009), ha elevato al 10% l'aliquota del prodotto della coltivazione prevista dall'articolo 19, comma 1, del decreto legislativo n. 625/96, dovuta allo Stato dai titolari delle concessioni di coltivazione del gas naturale.

8. Il decreto-legge del 31 gennaio 2007, n. 7, nella versione risultante dalla legge di conversione del 2 aprile 2007, n. 40 (GURI n. 77 del 2 aprile 2007), prevede, all'articolo 11, comma 1, la cessione, da parte dei titolari delle concessioni di coltivazione, delle aliquote del prodotto dovute allo Stato presso il mercato regolamentato delle capacità, secondo le modalità determinate con decreto del Ministro dello Sviluppo Economico.

9. In applicazione dell'articolo 11 di detto decreto-legge, il decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 6 agosto 2010 (GURI n. 200 del 27 agosto 2010) dispone, all'articolo 4, che i titolari delle concessioni offrano le aliquote di gas naturale, corrispondente ai canoni dovuti allo Stato, presso il mercato regolamentato delle capacità, denominato mercato PSV. Secondo le informazioni fornite alla Corte, il PSV è una piattaforma virtuale, gestita dalla Snam Rete Gas, ovvero il principale operatore della rete di gas naturale in Italia, nella quale è possibile effettuare scambi e cessioni di gas immesso nella rete nazionale di gasdotti. L'obiettivo primario del PSV è quello di fornire agli utenti un punto d'incontro tra domanda e offerta ove effettuare transazioni bilaterali over-the-counter (OTC), di gas naturale, su base giornaliera.

10. Come risulta dall'articolo 4, commi 1, 3 e 4, del suddetto decreto ministeriale, nel mercato PSV il funzionamento del meccanismo di cessione delle aliquote di gas naturale, corrispondente ai canoni dovuti allo Stato, si basa sulla negoziazione ad asta. Le offerte in acquisto inferiori all'indice QE non sono accettate. In caso di mancata vendita, il lotto di gas offerto su tale mercato rimane nella disponibilità del titolare della concessione, il quale è tenuto a corrispondere allo Stato italiano l'equivalente in contanti, valorizzato in misura pari all'indice QE.

11. L'articolo 13 del decreto-legge del 24 gennaio 2012, n. 1 - Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività, nella versione risultante dalla legge di conversione del 24 marzo 2012, n. 27 (GURI n. 71 del 24 marzo 2012), così dispone:

«A decorrere dal primo trimestre successivo all'entrata in vigore del presente decreto, l'[Autorità], al fine di adeguare i prezzi di riferimento del gas naturale per i clienti vulnerabili di cui all'articolo 22 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, e successive modificazioni, ai valori europei, nella determinazione dei corrispettivi variabili a copertura dei costi di approvvigionamento di gas naturale, introduce progressivamente tra i parametri in base ai quali è disposto l'aggiornamento anche il riferimento per una quota gradualmente crescente ai prezzi del gas rilevati sul mercato. In attesa dell'avvio del mercato del gas naturale di cui all'articolo 30, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99, i mercati di riferimento da considerare sono i mercati europei individuati ai sensi dell'articolo 9, comma 6, del decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 130».

12. Conformemente a tale disposizione, con la delibera 196/2013/R/gas, l'Autorità ha abbandonato - con effetto dal 1° ottobre 2013 - l'indice QE quale parametro di determinazione del costo del gas ai fini della fissazione delle condizioni di fornitura del gas a favore dei clienti vulnerabili. Ai sensi di tale decisione, l'indice da adottare è l'indice Cmem, dato dalla somma di diversi elementi, fra i quali l'indice Pfor. L'indice Pfor copre i costi di approvvigionamento del gas naturale ed è determinato esclusivamente in base alle quotazioni forward trimestrali OTC di tale prodotto presso la borsa del gas olandese.

Procedimenti principali e questioni pregiudiziali

13. La Eni e la Shell sono titolari di concessioni di coltivazione del gas naturale sia nella terraferma che nel sottofondo marino. Nella loro qualità di concessionarie sono tenute al pagamento di canoni per lo sfruttamento del sottosuolo minerario, di importo consistente nel valore di un'aliquota del gas estratto stabilita dalla legge.

14. Con i loro ricorsi nei procedimenti principali la Eni e la Shell contestano diversi atti adottati dai resistenti nei procedimenti principali, tra i quali in particolare la decisione del 24 marzo 2016 del Ministero dello Sviluppo Economico - Direzione generale per la sicurezza dell'approvvigionamento e le infrastrutture energetiche, con la quale questi ultimi hanno mantenuto, per quanto riguarda l'anno 2015, l'indice QE - basato sulle quotazioni del petrolio e di altri combustibili nel medio e lungo periodo - quale parametro di riferimento per il calcolo dei suddetti canoni. Secondo tali società, la determinazione del valore delle aliquote e, di conseguenza, dell'importo di detti canoni dovrebbe essere basata su un altro indice, ovvero l'indice Pfor, ancorato al prezzo del gas naturale sul mercato di breve periodo.

15. In tale contesto il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Italia) domanda se la normativa italiana di cui trattasi sia conforme alla direttiva 94/22, e in particolare al suo articolo 6, paragrafo 1, letto alla luce del sesto considerando della stessa, che prevede l'obbligo, per gli Stati membri, «di garantire l'accesso non discriminatorio» alle attività di coltivazione degli idrocarburi «secondo modalità che favoriscono una maggiore concorrenza nel settore».

16. In primo luogo, detto giudice indica che il legislatore italiano, come emerge dall'articolo 13, comma 1, della legge del 24 marzo 2012, n. 27, ha deciso di abbandonare progressivamente l'indice QE quale parametro di determinazione del prezzo di riferimento del gas naturale per i clienti vulnerabili, al fine di adeguare tale prezzo ai valori europei. Esso precisa, altresì, che l'Autorità, con la delibera 196/2013/R/gas, ha definitivamente abbandonato l'indice QE in favore dell'indice Pfor quale parametro di calcolo del costo del gas naturale nel mercato tutelato.

17. In secondo luogo, il giudice del rinvio rileva che il prezzo calcolato in funzione del valore dell'indice QE, sul quale i concessionari rimangono tenuti a valorizzare le aliquote del gas corrispondente ai canoni da essi dovuti, è «sensibilmente più elevato» di quello calcolato utilizzando l'indice Pfor. In ragione del prezzo più elevato, tali aliquote rimarrebbero invendute in seguito alla loro offerta sul mercato PSV.

18. In tali circostanze le modalità di calcolo del valore delle aliquote di prodotto estratto, corrispondente ai canoni dovuti allo Stato italiano, potrebbero mettere i concessionari in una situazione di svantaggio rispetto agli altri enti operanti nel mercato del gas naturale, che non sono assoggettati all'obbligo di applicare l'indice QE.

19. Peraltro, il giudice del rinvio rileva che il Consiglio di Stato (Italia), con la sentenza del 18 gennaio 2018, n. 290, ha convalidato il metodo di calcolo del valore delle royalties dovute allo Stato fondato su tale parametro. Con detta sentenza il Consiglio di Stato ha dichiarato che, tra le alternative offerte dall'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 94/22, il legislatore italiano ha potuto optare per il versamento del corrispettivo pecuniario da parte dei concessionari. La citata disposizione non imporrebbe di prevedere alcuna equivalenza tra tale corrispettivo e il valore di mercato della quota di gas estratto. Secondo il Consiglio di Stato, il metodo fondato sull'indice QE consente di rendere sufficientemente stabile e prevedibile l'entrata finanziaria derivante dalle concessioni di estrazione. Inoltre l'abbandono del metodo basato sull'indice QE avrebbe la conseguenza di ridurre il gettito finanziario ottenuto dallo Stato italiano in applicazione dell'articolo 19, comma 5 bis, del decreto legislativo n. 625/96.

20. Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha pertanto deciso di sospendere i procedimenti e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale, formulata in termini identici nelle due cause:

«Se le previsioni contenute nella direttiva [94/22], all'art. 6, par. 1 e al sesto considerando, ostano ad una normativa interna, in particolare l'art. 19, comma 5-bis, del decreto legislativo [n. 625/96], che, in ragione dell'interpretazione fornita dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 290/2018, consente di imporre, in sede di corresponsione delle royalties, il parametro QE, basato sulle quotazioni del petrolio e di altri combustibili, piuttosto che (...) l'indice Pfor, ancorato al prezzo del gas sul mercato di breve periodo».

Sulla questione pregiudiziale

21. Con la questione il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 94/22, letto alla luce del sesto considerando della stessa, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in conformità della quale l'importo dei canoni dovuti dai titolari di concessioni di coltivazione del gas naturale è calcolato in funzione di un indice parametrato sulle quotazioni del petrolio e di altri combustibili a medio e a lungo termine e non di un indice che riflette il prezzo di mercato del gas naturale nel breve periodo.

22. Va ricordato, in primo luogo, che dal sesto considerando della direttiva 94/22 risulta che gli Stati membri devono garantire l'accesso non discriminatorio alle attività di prospezione, di ricerca e di coltivazione degli idrocarburi, al fine di favorire una maggiore concorrenza nel settore.

23. Parimenti, l'articolo 2, paragrafo 2, della stessa direttiva impone agli Stati membri di garantire che non vi siano discriminazioni tra gli enti economici interessati per quanto riguarda l'accesso a tali attività ed il loro esercizio (sentenza del 27 giugno 2013, Commissione/Polonia, C-569/10, EU:C:2013:425, punto 50).

24. In secondo luogo, occorre ricordare che dall'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 94/22, letto alla luce dell'ottavo considerando della stessa, risulta che gli Stati membri possono esigere il pagamento di un canone in denaro o in natura quale corrispettivo dell'esercizio, da parte degli enti economici interessati, dell'attività di coltivazione degli idrocarburi situati nel loro territorio, risorsa sulla quale, come enuncia il quarto considerando della medesima direttiva, tali Stati «hanno sovranità e diritti sovrani».

25. In terzo luogo, come rileva l'avvocato generale al paragrafo 43 delle sue conclusioni, la direttiva 94/22 lascia un margine di discrezionalità molto ampio agli Stati membri relativamente alle modalità di calcolo e di applicazione di un tale canone.

26. Nei procedimenti principali, la Eni e la Shell, che esercitano l'attività di coltivazione del gas naturale in qualità di concessionarie, sostengono che, per effetto dell'adozione dell'indice QE quale metodo di calcolo del canone, il prezzo delle aliquote del prodotto di estrazione che ne costituiscono la base è più elevato del prezzo del gas naturale scambiato sul mercato PSV. Pertanto, da un lato, tali aliquote rimarrebbero invendute quando i concessionari tentano di cederle nelle aste che disciplinano il funzionamento del mercato PSV. Dall'altro lato, gli stessi concessionari sarebbero costretti, in sostanza, ad acquistare il gas naturale invenduto corrispondente a tali aliquote e a pagare, a titolo di canone, allo Stato italiano, le aliquote del gas ad un prezzo superiore a quello di mercato.

27. Gli altri enti che operano nel mercato PSV non sono invece tenuti a pagare un tale canone allo Stato italiano, sicché potrebbero acquistare e scambiare il gas naturale a un prezzo meno elevato, determinato dal gioco dell'offerta e della domanda in tale mercato.

28. Una situazione del genere sarebbe, secondo la Eni e la Shell, costitutiva di una discriminazione tra, da una parte, le imprese titolari di concessioni di coltivazione del gas naturale e, dall'altra, le imprese che intervengono nel mercato PSV ai fini della vendita, della distribuzione e della commercializzazione di detto prodotto.

29. A tale proposito occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il principio della parità di trattamento, quale principio generale del diritto dell'Unione, impone che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che un tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (sentenza del 28 novembre 2018, Solvay Chimica Italia e a., C-262/17, C-263/17 e C-273/17, EU:C:2018:961, punto 66 e giurisprudenza ivi citata).

30. Orbene, si deve rilevare che i concessionari, come la Eni e la Shell nei procedimenti principali, non si trovano, riguardo all'imposizione di un canone come quello in questione, in una situazione paragonabile a quella degli altri operatori del mercato PSV, la cui attività consiste unicamente nel vendere, distribuire e commercializzare aliquote di gas in tale mercato.

31. Infatti, dagli elementi del fascicolo di cui dispone la Corte, e che spetta al giudice del rinvio verificare, si evince che il pagamento di tale canone è imposto unicamente ai titolari di una concessione di coltivazione quale corrispettivo del diritto di procedere, in modo esclusivo, all'attività di coltivazione di idrocarburi in un'area geografica predefinita.

32. Alla luce di ciò, una normativa nazionale che prevede che l'importo dei canoni dovuti dai titolari di concessioni di coltivazione del gas naturale sia determinato in base a un indice diverso da quello utilizzato per determinare il valore di mercato del gas naturale estratto, come quella di cui trattasi nei procedimenti principali, non costituisce una discriminazione nei confronti di tali titolari.

33. Ne consegue che il fatto che l'indice QE non sia ancorato al prezzo di mercato del gas naturale non è rilevante ai fini della valutazione del carattere discriminatorio della normativa suddetta. Tale constatazione è corroborata dalla circostanza che la direttiva 94/22 non contiene alcuna disposizione che imponga agli Stati membri di adottare un metodo determinato per fissare il canone di cui trattasi o di prevedere che il valore di quest'ultimo sia ancorato ai prezzi del gas naturale scambiato sul mercato PSV.

34. A tale proposito, come ha rilevato l'avvocato generale al paragrafo 58 delle sue conclusioni, non è irragionevole che uno Stato membro, al fine di assicurare una maggiore stabilità e prevedibilità delle entrate pubbliche provenienti dall'estrazione di idrocarburi, scelga un metodo di calcolo dei canoni dovuti per l'esercizio di tale attività ancorato a un parametro meno volatile, che si basi sulle quotazioni del petrolio e di altri idrocarburi a medio e lungo termine, come l'indice QE, invece che su un indice che riflette il prezzo di mercato del gas naturale nel breve periodo, come l'indice Pfor.

35. Si deve altresì sottolineare che la direttiva 94/22, in particolare il suo articolo 6, stabilisce una serie di requisiti che gli Stati membri sono tenuti a considerare quando esercitano il loro potere di valutazione al fine di stabilire le modalità di calcolo dei canoni, come quelli di cui trattasi nei procedimenti principali.

36. Come rileva l'avvocato generale ai paragrafi 60 e 67 delle sue conclusioni, deriva dall'articolo 6, paragrafi 1 e 3, della direttiva 94/22 che gli Stati membri non possono imporre canoni il cui importo renderebbe praticamente impossibili le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di gas naturale o non consentirebbe di garantire l'indipendenza di gestione degli enti.

37. Spetta al giudice del rinvio valutare, tenuto conto di tutte le circostanze rilevanti, se i limiti stabiliti dalla direttiva 94/22 siano stati superati nell'ambito dei procedimenti pendenti dinanzi a sé.

38. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 94/22, letto alla luce del sesto considerando della stessa, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale in conformità della quale l'importo dei canoni dovuti dai titolari di concessioni di coltivazione del gas naturale è calcolato in funzione di un indice basato sulle quotazioni del petrolio e di altri combustibili a medio e a lungo termine e non, invece, di un indice che riflette il prezzo di mercato del gas naturale nel breve periodo.

Sulle spese

39. Nei confronti delle parti nei procedimenti principali le presenti cause costituiscono un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

P.Q.M.
la Corte (Nona Sezione) dichiara:

L'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 94/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 1994, relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, letto alla luce del sesto considerando della stessa, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale in conformità della quale l'importo dei canoni dovuti dai titolari di concessioni di coltivazione del gas naturale è calcolato in funzione di un indice basato sulle quotazioni del petrolio e di altri combustibili a medio e a lungo termine e non, invece, di un indice che riflette il prezzo di mercato del gas naturale nel breve periodo.

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