Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Ordinanza 19 dicembre 2019, n. 34020

Presidente: Spirito - Relatore: Cirillo

FATTI DI CAUSA

1. La Simet s.p.a. - sulla premessa di aver svolto, in qualità di concessionaria di pubblico servizio, l'attività di trasporto interregionale di persone e di aver ricevuto, per un certo periodo di tempo, le compensazioni previste dal d.P.R. n. 1227 del 1969, dal regolamento CEE n. 1191 del 1969 e dalla l. 13 dicembre 1986, n. 877 - convenne il Ministero dei trasporti, davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, per vedere riconoscere il suo diritto ad ottenere gli importi a titolo di sovvenzione annua per il periodo dal 1° dicembre 1993 al 31 dicembre 2003; ovvero, in via subordinata, per sentirlo condannare al risarcimento dei danni oppure, in via ancora subordinata, per l'accertamento dell'esistenza di un indebito arricchimento.

La domanda, rigettata dal TAR, fu accolta dal Consiglio di Stato, adito in sede di appello, con la sentenza 3 marzo 2010, n. 1405, con la quale quel giudice riconobbe la spettanza del diritto alle compensazioni di cui al citato regolamento CEE, rimandò l'esatta determinazione delle somme dovute al Ministero dei trasporti, concedendo termine di novanta giorni, rigettò la domanda di risarcimento del danno e quella subordinata di indebito arricchimento.

A seguito di detta sentenza si svolse un lungo e complesso contenzioso che terminò con un'ulteriore pronuncia del Consiglio di Stato che dichiarò l'estinzione del giudizio per rinuncia al ricorso.

2. Con successivo ricorso la Simet s.p.a. ha chiesto al Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza, di determinare il risarcimento del danno in suo favore.

A supporto della domanda la ricorrente ha fatto presente che il Ministero dei trasporti aveva comunicato alla Commissione europea, in data 18 maggio 2011, di avere riconosciuto alla società stessa, in ossequio alla sentenza n. 1405 del 2010 cit., il diritto alle compensazioni di cui al menzionato regolamento CEE, ma che la Commissione aveva dichiarato che quella misura costituiva un aiuto di Stato incompatibile con il diritto dell'Unione; decisione, questa, avverso la quale la società Simet aveva proposto ricorso al Tribunale di primo grado e poi, in appello, alla Corte di giustizia dell'Unione europea, ottenendo però due pronunce conformi di rigetto.

In base a tale premessa, la società Simet ha chiesto, in sede di ottemperanza, di procedere alla liquidazione del risarcimento del danno.

Il Consiglio di Stato, con sentenza 4 maggio 2018, ha dichiarato il ricorso inammissibile, con compensazione delle spese di giudizio.

Ha osservato il giudice amministrativo che nel giudizio conclusosi con la sentenza n. 1405 del 2010 la società Simet aveva proposto tre domande in via gradata: la prima, di riconoscimento del diritto alla corresponsione delle compensazioni di cui al regolamento CEE n. 1191 del 1969; la seconda, di risarcimento del danno; la terza, infine, di indebito arricchimento. Soltanto la prima delle tre domande era stata poi accolta, con la precisazione che ogni pretesa risarcitoria della parte non poteva essere accolta in quella sede, posto che solo dopo la determinazione della somma spettante a titolo di compensazioni si sarebbe potuto porre, eventualmente, un problema di determinazione del danno residuo. Una volta concluso il giudizio di ottemperanza con la suindicata pronuncia di estinzione, la società Simet non aveva mai «instaurato un nuovo giudizio volto all'accertamento ed alla condanna al risarcimento del danno asseritamente patito».

Sulla base di questa ricostruzione, il Consiglio di Stato ha rilevato che l'unica statuizione che poteva ritenersi passata in giudicato era quella relativa all'obbligo di corrispondere le menzionate compensazioni, decisione rispetto alla quale il Ministero non era rimasto inadempiente; solo a seguito della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea si era posto, infatti, il problema della rivalutazione della posizione della società ricorrente.

Richiamati, quindi, i principi dell'Adunanza plenaria in ordine al possibile contrasto tra le decisioni del giudice dell'ottemperanza e quelle assunte dal giudice europeo, nonché in ordine all'impossibilità sopravvenuta dell'esecuzione in forma specifica dell'obbligazione nascente dal giudicato, il Consiglio di Stato ha sostenuto che la sentenza n. 1405 del 2010 non poteva essere posta in esecuzione quanto alla spettanza delle compensazioni di cui al citato regolamento CEE e che con l'odierno giudizio di ottemperanza, in realtà, la Simet aveva formulato «un petitum diverso, volto ad ottenere la condanna del Ministero al risarcimento dei danni». La sentenza n. 1405 aveva «rimesso ad un diverso e separato giudizio l'accertamento di un eventuale profilo di danno residuo all'esito della corresponsione della compensazione, tutto da allegare e provare»; danno che non poteva essere determinato in sede di ottemperanza, posto che quest'ultimo non consente all'avente diritto di ottenere un'utilità maggiore rispetto a quella riconosciuta nella sentenza da eseguire.

Il Consiglio di Stato ha anche aggiunto che la reinterpretazione del giudicato è vietata dal diritto interno, che non consente la sostituzione di un bene della vita (le compensazioni) con un bene del tutto diverso (il risarcimento del danno); per cui non si trattava di completare il giudicato con una statuizione integrativa, perché non esisteva alcun giudicato in ordine al risarcimento del danno.

3. Contro la sentenza del Consiglio di Stato propone ricorso la Simet s.p.a. con atto affidato a tre motivi.

Resiste il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con controricorso.

La società ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Col primo motivo di ricorso si lamenta violazione degli artt. 24 e 111 Cost., degli artt. 360 e 362 c.p.c. e dell'art. 110 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104.

Osserva la società ricorrente che la sentenza n. 1405 del 2010 aveva condannato il Ministero alla corresponsione delle compensazioni da determinare ai sensi dell'art. 35 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80. Tale dispositivo doveva essere letto alla luce della sentenza della Corte di giustizia che si era pronunciata sulla contrarietà di tali compensazioni rispetto al diritto dell'Unione europea. La parte ricorrente ricorda che la giurisprudenza di questa Corte ha stabilito che sussiste l'eccesso di potere giurisdizionale quando l'interpretazione della norma interna resa dal giudice amministrativo sia in contrasto col diritto dell'Unione risultante da una pronuncia della Corte di giustizia. Nel caso di specie, la pronuncia della Corte europea avrebbe conformato il giudicato, ricordando che il giudizio sulla domanda di risarcimento dei danni era stato sospeso dal Consiglio di Stato in attesa del calcolo, da parte del Ministero, delle somme dovute. In altri termini, secondo la società ricorrente, la Corte di giustizia dell'Unione europea, nel respingere il ricorso della società Simet, avrebbe «in via pregiudiziale accertato con efficacia di giudicato che la sentenza di condanna al risarcimento del danno doveva intendersi sospesa per dare modo di verificare se la misura compensativa copriva o meno l'intero danno risarcibile»; la domanda risarcitoria, quindi, era da ritenere già accolta, anche se la liquidazione era stata rinviata ad un secondo momento. La pretesa risarcitoria che, secondo la sentenza oggi impugnata, non era stata accolta era solo, ad avviso della ricorrente, relativa alla determinazione del quantum, dovendosi ritenere già accertata l'ingiusta lesione del diritto all'iniziativa economica subita dalla ricorrente; sicché, in definitiva, il Consiglio di Stato avrebbe compiuto «un'artificiosa separazione logico giuridica» del contenuto della sentenza da ottemperare, in tal modo integrando il vizio di eccesso di potere giurisdizionale.

2. Col secondo motivo di ricorso si lamenta violazione dell'art. 111 Cost., degli artt. 360 e 362 c.p.c. e dell'art. 112, comma 3, del d.lgs. n. 104 del 2010.

Osserva la società ricorrente che sussisterebbe un eccesso di potere per omessa tutela giurisdizionale. L'art. 112, comma 3, cit., infatti, dispone che l'azione di risarcimento dei danni connessi alla impossibilità o alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato può essere proposta anche in unico grado davanti al giudice dell'ottemperanza. L'azione di risarcimento dei danni troverebbe il proprio fondamento, secondo la ricorrente, nella giurisprudenza comunitaria; essendo divenuto impossibile il riconoscimento dei rimborsi compensativi, il diritto al risarcimento ne deriverebbe di conseguenza, per cui l'inammissibilità si tradurrebbe in un'omessa tutela giurisdizionale.

3. Col terzo motivo di ricorso si lamenta violazione dell'art. 111, ottavo comma, Cost., degli artt. 6 e 13 della CEDU, degli artt. 360 e 362 c.p.c., dell'art. 73, comma 3, c.p.a., degli artt. 99 e 112 c.p.c., con eccesso di potere giurisdizionale conseguente a diniego di giustizia.

La società ricorrente ricorda che lo stravolgimento delle norme del processo amministrativo ridonda in denegata giustizia e che il diritto alla effettività della tutela giurisdizionale è sancito dalla CEDU. Anche le norme del diritto interno richiamate vietano che la decisione di merito possa avvenire «a sorpresa». Nel caso in esame il Ministero non aveva mai eccepito nel corso del processo che la domanda risarcitoria era stata respinta; ne consegue che il Consiglio di Stato, prima di chiudere il processo con una sentenza fondata su questione rilevata d'ufficio, avrebbe dovuto sollecitare il contraddittorio sul punto, indicando detta questione alle parti e consentendo il contraddittorio. Ne deriva che l'error in procedendo si sarebbe tradotto «in una decisione anomala o abnorme, tale da condurre a un radicale stravolgimento delle norme europee e nazionali di riferimento».

4. Ritiene il Collegio che i motivi di ricorso, benché tra loro differenti, siano supportati da una serie di argomentazioni in parte coincidenti ed in parte comunque connesse, per cui la trattazione può avvenire in modo unitario.

4.1. Giova premettere che queste Sezioni unite hanno in più occasioni stabilito, in relazione all'impugnazione delle sentenze pronunciate dal Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza, che esse sono soggette al sindacato della Corte regolatrice sul rispetto dei limiti esterni della propria potestà giurisdizionale, con esclusione quindi degli errores in procedendo e in iudicando, che restano interni alla giurisdizione (sentenza 31 ottobre 2008, n. 26302).

È stato perciò affermato, con un insegnamento al quale l'odierna pronuncia intende dare ulteriore continuità, che, al fine di distinguere i casi nei quali il ricorso nei confronti della pronuncia emessa in sede di ottemperanza è ammissibile da quelli nei quali il ricorso è inammissibile, è decisivo stabilire se oggetto del ricorso sia il modo con cui il potere di ottemperanza è stato esercitato (limiti interni della giurisdizione) oppure se sia in discussione la possibilità stessa, in una determinata situazione, di fare ricorso al giudizio di ottemperanza (limiti esterni della giurisdizione). Per cui, ove le censure mosse alla decisione del Consiglio di Stato riguardino l'interpretazione del giudicato e delle norme oggetto di quel giudizio, gli errori nei quali il giudice amministrativo sia eventualmente incorso, essendo inerenti al giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa e non sono sindacabili dalla Corte di cassazione (così la sentenza 26 aprile 2013, n. 10060, confermata dalle successive sentenze 20 dicembre 2016, n. 26274, 30 maggio 2018, n. 13699, e 18 giugno 2018, n. 16016).

4.2. Facendo applicazione di questi principi al caso in esame, si perviene alla conclusione per cui i tre motivi di ricorso - pur rivestendo la concreta vicenda un profilo di particolare delicatezza, stante le difficoltà interpretative della sentenza n. 1405 del 2010 del Consiglio di Stato, il cui contenuto è stato in sostanza vanificato dalla decisione della Commissione europea e dalle successive pronunce del Tribunale di primo grado e della Corte di giustizia dell'Unione europea - non superano la soglia dell'inammissibilità.

Le censure mosse alla sentenza del Consiglio di Stato, infatti, sono tutte volte a contestare la concreta interpretazione del giudicato che il giudice amministrativo ha dato in relazione alla propria precedente sentenza. Non si pone in discussione, cioè, mutuando le parole delle precedenti sentenze di queste Sezioni unite, la possibilità stessa di fare ricorso al giudizio di ottemperanza.

Le censure della parte ricorrente, che sono ampiamente argomentate soprattutto nel primo motivo, rilevano che la sentenza n. 1405 del 2010 oggetto dell'ottemperanza conteneva, in realtà, anche la statuizione di condanna al risarcimento dei danni, dato che tale diritto era stato riconosciuto in riferimento all'eventuale pregiudizio non coperto dalla misura compensativa. Ragione per cui, una volta venuta meno la sentenza di condanna nella parte in cui prevedeva la corresponsione delle compensazioni in precedenza previste, si sarebbe dovuta automaticamente espandere la forza del giudicato nel senso di riconoscere il diritto al risarcimento del danno, da liquidare direttamente in fase di ottemperanza. Secondo l'impostazione della società ricorrente, come si è detto, la sentenza di rigetto pronunciata dalla Corte di giustizia dell'Unione europea avrebbe conformato il giudicato amministrativo, accertando che la sentenza di condanna al risarcimento del danno era da ritenere sospesa allo scopo di consentire all'amministrazione di verificare «se la misura compensativa copriva o meno l'intero danno risarcibile».

Tuttavia, anche trascurando la difficoltà di una simile ricostruzione, resta il fatto che la doglianza del primo motivo rimane pur sempre nell'ambito dei limiti interni della giurisdizione del giudice amministrativo, posto che la contestazione attiene all'interpretazione del giudicato.

4.3. Simile ricostruzione non può essere superata neppure dalle censure del secondo e terzo motivo.

Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato si è anche richiamato a due pronunce rese dall'Adunanza plenaria, e cioè la sentenza 9 giugno 2016, n. 11, e la sentenza 12 maggio 2017, n. 2, entrambe di grande interesse ai fini del caso in questione; la prima decisione si è occupata del rapporto tra il giudicato da ottemperare ed il contenuto di una sentenza successiva della Corte di giustizia dell'Unione europea che abbia reso impossibile l'esecuzione di quel giudicato; la seconda, invece, ha affrontato la delicata questione dell'impossibilità sopravvenuta di esecuzione in forma specifica dell'obbligazione nascente dal giudicato, alla luce dell'art. 112 c.p.a., richiamato anche nel ricorso in esame.

Rilevano queste Sezioni unite che, a prescindere dall'effettiva rispondenza della sentenza qui impugnata rispetto ai principi stabiliti dall'Adunanza plenaria, la decisione sul se la sentenza da ottemperare contenesse o meno anche la statuizione sul risarcimento dei danni attiene pur sempre, alla luce delle precedenti osservazioni, al modo con cui il potere di ottemperanza è stato esercitato. Ragione per cui ogni censura rimane nell'ambito dei limiti interni della giurisdizione amministrativa e non è sindacabile in questa sede.

5. Il ricorso, pertanto, è dichiarato inammissibile.

Ritiene il Collegio, peraltro, che, in considerazione dell'assoluta particolarità della vicenda, della sua complessità, del contenuto della sentenza da ottemperare e dell'intervento successivo di pronunce del Tribunale di primo grado e della Corte di giustizia dell'Unione europea, debba farsi luogo all'integrale compensazione delle spese del giudizio di cassazione.

Sussistono tuttavia i presupposti processuali di cui all'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento, da parte della società ricorrente, dell'ulteriore importo a norma del comma 1-bis dell'art. 13 cit., se dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e compensa integralmente le spese del giudizio di cassazione.

Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della società ricorrente, dell'ulteriore importo a norma del comma 1-bis dell'art. 13 cit., se dovuto.

A. Cimellaro, A. Ferruti

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G. Rossi

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