Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 27 gennaio 2020, n. 624

Presidente: Cirillo - Estensore: Guarracino

FATTO

Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione staccata di Brescia), i signori Alessandro e Paolo B., già proprietari dell'area, e la signora Enrica M., già usufruttuaria della stessa, chiedevano la retrocessione totale dei terreni ceduti al Comune di Brescia, con rogito notarile del 1° settembre 1975, per la realizzazione di un parco pubblico previsto dal P.R.G., in quanto vi sarebbe stato l'inutilizzo di tali fondi da parte dell'amministrazione P.A. intimata.

Resisteva al ricorso il Comune di Brescia, che in via preliminare contestava la proponibilità della domanda, siccome i terreni sarebbero stati oggetto di un ordinario contratto di compravendita e non già di una cessione volontaria inserita nell'ambito di una procedura espropriativa, e sollevava eccezione di prescrizione; nel merito, contestava la sussistenza dei presupposti per la retrocessione, giacché il bene avrebbe sempre avuto una destinazione pubblica.

Il Tribunale adito affermava la propria giurisdizione sulla controversia e respingeva il ricorso, prescindendo dall'esame dell'eccezione di prescrizione, osservando che "[d]alla documentazione acquisita agli atti del giudizio (deposito in data 24.8.2005), a seguito di ordinanza presidenziale n. 69/2005, emerge che il compendio in questione ha sempre avuto la destinazione a parco pubblico sin dalla data della intervenuta cessione al Comune da parte degli odierni ricorrenti, di guisa che non sussiste l'indispensabile presupposto per addivenirsi alla retrocessione del bene" e ciò in quanto, come rappresentato dall'amministrazione, le aree in questione, rese disponibili alla cittadinanza, avrebbero soddisfatto già nella loro condizione originaria le finalità sottese alla costituzione del Parco, senza necessità di necessari interventi diversi ed ulteriori rispetto a quelli "per conservare ed indirizzare il bosco verso una maggiore naturalità" e, più in particolare, senza che occorresse l'installazione di attrezzature, poiché l'area, definita "parco pubblico" negli strumenti urbanistici di Brescia, non sarebbe stata qualificabile alla stregua di un giardino pubblico cittadino.

Il sig. Alessandro B., anche in qualità di erede della sig.ra Enrica M., ha appellato la sentenza di primo grado, chiedendone l'integrale riforma.

Il Comune di Brescia ha resistito all'appello.

Le parti hanno prodotto memorie in vista dell'udienza di discussione e l'appellante anche memoria di replica.

Alla pubblica udienza del 19 novembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con un unico motivo di appello, il sig. B. critica la sentenza di primo grado affermando che il Comune aveva acquisito i terreni nell'ambito di un procedimento espropriativo per la "costruzione" del Parco della Collina di S. Anna, per la cui realizzazione il piano regolatore dell'epoca avrebbe espressamente previsto una serie di opere e di interventi che, però, non sono mai stati eseguiti.

L'area, infatti, sarebbe stata classificabile, alla stregua della strumentazione urbanistica all'epoca vigente, nell'ambito dei "parchi attrezzati", come da certificato di destinazione urbanistica del 2 ottobre 1974, per i quali sia il PRG del 1973 che il successivo PRG del 1980 prevedevano interventi per il rimodellamento del terreno, la creazione di bacini d'acqua, di percorsi pedonali e ciclabili zone di sosta, sistemazioni per il gioco libero non recintati, teatro all'aperto.

Contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice di primo grado, il piano regolatore non avrebbe previsto, oltre alle "attrezzature sportive di interesse urbano" ed ai "parchi attrezzati", un terzo genere di parco pubblico (il "giardino pubblico cittadino").

Nulla avendo realizzato l'amministrazione, la quale avrebbe lasciato i terreni nell'esatto stato di fatto in cui si trovavano all'atto della cessione, il Giudice adito avrebbe dovuto riconoscere il diritto dell'appellante alla loro retrocessione.

2. Il Comune di Brescia ha contrastato il motivo di appello sostenendo di aver dimostrato di aver impresso ai terreni la destinazione a zona d'interesse paesistico/naturale sin dal momento del loro acquisto, fino alla formale istituzione del Parco delle Colline Bresciane avvenuta con deliberazione provinciale n. 547/2002, e ha richiamato giurisprudenza nel senso che la mancata realizzazione di vialetti o aiuole o altro non è idonea ad incidere sulla fruibilità del bene come parco pubblico.

Ha, inoltre, inteso espressamente riproporre le eccezioni sollevate in primo grado, non esaminate dal T.A.R., con le quali aveva eccepito l'improponibilità della domanda di retrocessione, poiché l'acquisto da parte del Comune non sarebbe avvenuto in forza di cessione volontaria sostitutiva del decreto di esproprio, bensì in forza di ordinario contratto di compravendita immobiliare sottratto all'applicabilità dell'art. 63 l. 2359/1865, e, in via, subordinata, la prescrizione del diritto alla retrocessione per decorso del termine decennale.

3. Secondo l'appellante la prima eccezione sarebbe stata già esaminata e disattesa dal T.A.R. nel ritenere la propria giurisdizione qualificando la cessione come inserita nell'ambito di un procedimento espropriativo, sicché il Comune non si sarebbe potuto limitare a riproporla, ma avrebbe dovuto impugnare la sentenza sul punto.

4. In realtà, il Comune non ha proposto un'eccezione in senso tecnico, ma una mera difesa sull'altrui motivo di ricorso, svolgendo un'argomentazione difensiva consistente nella semplice richiesta di applicazione della norma riguardante la specifica fattispecie e della quale, a suo avviso, difetterebbe uno dei presupposti di applicazione.

Conseguentemente, non gravava sul Comune alcun onere di impugnazione sul punto.

5. Il contratto di compravendita immobiliare stipulato tra i sigg.ri Alessandro e Paolo B. di San Pietro e la sig.ra Enrica M., da un lato, ed il Comune di Brescia, dall'altro, era stato stipulato il 1° settembre 1975, vigente l'art. 12 della l. 22 ottobre 1971, n. 865, il quale, all'epoca, prevedeva che "[i]l proprietario espropriando, entro trenta giorni dalla notificazione dell'avviso di cui al quarto comma dell'art. 11 [cioè della comunicazione, a cura del presidente della giunta regionale, dell'ammontare dell'indennità provvisoria], ha diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria degli immobili per un prezzo non superiore del 30% dell'indennità provvisoria, determinata ai sensi dei successivi articoli 16 e 17".

Sulla base di quella previsione, la costante giurisprudenza ha annoverato, tra i presupposti indefettibili per la configurabilità dell'accordo di cessione volontaria tra l'espropriante e l'espropriato, sostitutivo del decreto di esproprio, la preesistenza della dichiarazione di pubblica utilità, ancora efficace, e del subprocedimento di determinazione dell'indennità di espropriazione, parametro essenziale di riferimento per il prezzo di cessione (ex aliis, Cass., sez. II, ord., 22 gennaio 2018, n. 1534; id., 22 maggio 2009, n. 11955; sez. I, 11 marzo 2006, n. 5390; id., 12 ottobre 1999, n. 11435; id., 16 marzo 1994, n. 2513).

6. Nel caso di specie, non consta che il Comune avesse provveduto alla dichiarazione di pubblica utilità, né tantomeno alla determinazione dell'indennità provvisoria di espropriazione ed alla sua conseguente offerta.

Al contrario, è documentato che il prezzo di cessione (pari ad ottanta milioni di lire) era stato quantificato autonomamente e direttamente dai futuri cedenti in un loro atto unilaterale ("atto d'impegno preliminare per la cessione di aree in località S. Anna") del 3 settembre 1974, prodotto in primo grado in esecuzione dell'ordinanza istruttoria del T.A.R., cui fa riferimento espresso la deliberazione della Giunta municipale del 2 ottobre 1974, là dove afferma che "i Signori B. e M. si sono dichiarati disposti a cedere la proprietà del terreno etc." (pag. 1 s.).

7. Ne resta escluso che il contratto stipulato tra le parti il 1° settembre 1975 fosse una cessione volontaria dei terreni con lo scopo e l'effetto di porre termine ad una procedura espropriativa in corso, costituendo lo stesso, di conseguenza, una vendita alternativa al procedimento di esproprio e non omologabile allo schema della cessione ex art. 12 l. 865/1971.

8. Alla stregua di quanto detto, stante la dimostrata assenza dei presupposti del diritto di retrocessione, va respinto l'appello e confermata, con diversa motivazione, la sentenza appellata.

9. La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del presente grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando, con diversa motivazione, la sentenza appellata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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