Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 16 marzo 2020, n. 1878

Presidente: Poli - Estensore: Conforti

FATTO

1. Il presente appello ha ad oggetto l'ordinanza pronunciata dal T.A.R. indicato in epigrafe, che ha respinto l'istanza incidentale di accesso, proposta dall'odierno appellante, ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a., nell'ambito di un giudizio di annullamento di alcuni atti del Comune di Latina.

1.1. L'interessato aveva dapprima richiesto la documentazione di suo interesse per via amministrativa, con un'istanza depositata in data 27 giugno 2016, non ricevendola dall'ente locale.

1.2. Instauratosi il processo, cui quella documentazione si riferiva, egli aveva dunque notificato istanza di accesso incidentale, ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a.

1.3. Con la stessa, egli aveva domandato al Tribunale amministrativo regionale:

1) di "ordinarsi in via istruttoria all'Amministrazione comunale di depositare in giudizio un'accurata relazione...;" che "la producenda relazione... rappresenti le ragioni per le quali tale atto [scilicet, la deliberazione commissariale n. 209 del 24 maggio 2016] non sia stato immediatamente trasmesso in Regione unitamente agli allegati"; che "la producenda relazione illustri le ragioni per le quali la relazione di fine mandato del 13 giugno 2016 abbia testualmente precisato che l'atto era stato oggetto di "invio... alla Regione Lazio per gli adempimenti di competenza";

2) la "declaratoria di illegittimità del silenzio serbato sull'istanza ed accertamento del diritto di accesso" e, per l'effetto, la condanna del Comune all'ostensione dei documenti domandati in via amministrativa, consistenti: nella "1) ... non specificata nota di trasmissione alla Regione Lazio della deliberazione commissariale n. 209 del 24 maggio 2016, unitamente a tutti gli atti alla stessa allegati";

3) "... tutti gli atti - nessuno escluso - precedentemente rimessi alla Regione Lazio in specifico riferimento al medesimo Piano particolareggiato R/3 del Quartiere Prampolini".

1.4. Con ordinanza n. [omissis], il Tribunale amministrativo regionale ha rigettato l'istanza, poiché:

- "per quanto riguarda i documenti di cui al punto a) essi non esistono dato che la delibera di annullamento... è stata oggetto di un unico invio alla regione il 22 giugno 2016 e le relativa documentazione è stata depositata dal comune all'atto della costituzione in giudizio...

- idem dicasi per i documenti di cui al punto b), ove l'istanza si intenda come riferita a documenti collegati a un precedente invio della delibera di annullamento alla regione Lazio; ... ove poi l'istanza - sempre relativamente al punto b) - non debba riferirsi a documenti collegati al precedente invio ma abbia un carattere (per così dire) generale, essa risulta del tutto generica non permettendo di comprendere a quali atti si riferisca".

2. L'interessato ha dunque proposto appello avverso la pronuncia del primo Giudice, insistendo per l'accoglimento della suddetta istanza.

2.1. Nel presente giudizio di appello, provvedeva a costituirsi l'amministrazione comunale di Latina, la quale resisteva al gravame, domandandone il rigetto.

2.2. Le parti hanno illustrato le rispettive posizioni con ulteriori scritti difensivi.

2.3. All'udienza del 30 gennaio 2020:

a) il Collegio, in applicazione dell'art. 73, comma 3, c.p.a., avvisava le parti presenti di un possibile profilo di inammissibilità dell'appello, in quanto proposto avverso un'ordinanza di accesso istruttorio, nonché il superamento dei limiti dimensionali della memoria di replica depositata dall'appellante, in data 14 gennaio 2020 (limite di 15 pagine sancito dall'art. 3, commi 1 e 3, del decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 22 dicembre 2016);

b) l'avvocato delegato dal difensore di parte appellante, richiedeva un "... rinvio della camera di consiglio" in buona sostanza per la concessione di un termine a difesa, senza però che venisse rappresentata alcuna ulteriore ragione a sostegno della suddetta istanza;

c) il Collegio negava tale differimento "considerata la vetustà della causa, la sua natura nonché la completezza dell'istruttoria e del contraddittorio", trattenendo la causa in decisione.

2.4. Con istanza presentata fuori udienza (in data 11 febbraio 2020) e assumendosene la relativa responsabilità deontologica (non avendo allegato documentazione sanitaria di sorta), il difensore della parte appellante ha dichiarato di non aver potuto presenziare all'udienza di discussione per motivi di salute, insistendo per la concessione del suddetto termine a difesa.

2.5. Con ordinanza [omissis], per le ragioni del tutto eccezionali ivi compiutamente esposte, si è dunque assegnato alle parti un termine di 7 giorni, decorrente dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della ordinanza, per presentare una sintetica memoria vertente sulle questioni indicate quali possibili profili di inammissibilità.

2.7. Con la memoria depositata in data 28 febbraio 2020, parte appellante, in ossequio alla suddetta ordinanza, ha dedotto quanto segue:

a) alla luce del combinato disposto fra il primo comma dell'art. 73 c.p.a. e del secondo comma, lett. b), dell'art. 87, le parti, attesi i rilievi del Collegio, possono produrre documenti fino a venti giorni liberi prima dell'udienza, memorie fino a quindici giorni liberi e repliche ai nuovi documenti ed alle nuove memorie fino a dieci giorni liberi e che questa disciplina si adotta anche allorquando il giudice faccia applicazione del terzo comma dell'art. 73 c.p.a., sicché non sarebbe corretta l'assegnazione di un unico termine alle parti, ad opera di questo Collegio.

Si lamenta, altresì, che, altrimenti, il termine assegnato dal Collegio non consente l'effettivo espletamento delle previste attività defensionali appena indicate;

b) l'appello è certamente ammissibile in quanto non ha ad oggetto una mera ordinanza istruttoria; invero, in base al "principio della prevalenza della sostanza sulla forma", i provvedimenti che hanno contenuto decisorio sono appellabili ancorché resi in forma diversa dalla sentenza (a supporto si citano precedenti di questo Consiglio e della Corte di cassazione).

Si evidenzia, altresì, che l'istanza presentata ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a. non perde la sua valenza di actio ad exhibendum, per trasformarsi in richiesta di carattere meramente istruttorio, rivolta al Giudice del c.d. ricorso principale (si citano, a tale proposito, i precedenti di questo Consiglio nn. 3028 del 2018, 2100 del 2018, 3148 del 2016 e 5765 del 2011);

c) sull'ulteriore questione del superamento dei limiti dimensionali della memoria del 14 gennaio 2020, si evidenzia che l'art. 13-ter disp. att. c.p.a. non dispone l'inammissibilità dello scritto difensivo che superi i limiti fissati dal Decreto del Presidente del Consiglio di Stato, ma la mera facoltà del Giudice investito della controversia di non esaminare quelle argomentazioni difensive e quelle questioni che siano sviluppate al di fuori dei limiti, precludendo alla parte che non ha rispettato il suddetto limite l'impugnazione della sentenza per omesso esame di quei punti.

Viene altresì evidenziato che l'applicazione del limite dimensionale degli scritti difensivi non è stato inteso in maniera stringente, poiché ad esso può derogarsi ogniqualvolta la causa trattata sia di particolare rilievo, come sarebbe, secondo l'appellante, nel caso di specie.

Si è poi allegato che la memoria depositata in data 14 gennaio 2020, convertita secondo i parametri contenuti nell'art. 8 del D.P. n. 167 del 2016, si ridurrebbe a 21 pagine, del che si offrirebbe prova depositandosi in giudizio la memoria de qua riformattata secondo le specifiche tecniche imposte con il decreto in questione.

In subordine, si domanda al Collegio che, ai sensi dell'art. 7 del citato decreto presidenziale, si autorizzi il superamento dei limiti dimensionali, sussistendo il presupposto dei "gravi e giustificati motivi alla luce della oggettiva rilevanza dei temi oggetto di causa (annullamento in autotutela di delibera di approvazione del p.p.e.)".

In ulteriore subordine, si domanda l'espunzione di alcune pagine della memoria, selezionandosi le parti di cui questo Giudice non dovrà tenere conto (da pag. 1 a pagina 4, nonché la pagina 5 fino alle parole "... sembra potersi ravvisare vizio della sentenza tale da poter condurre al suo annullamento ai sensi dell'art. 105, comma 1, c.p.a.").

DIRITTO

3. Sintetizzato lo svolgimento del processo, può procedersi alla disamina delle varie doglianze.

4. Va preliminarmente divisata la questione processuale che parte appellante ha posto con la memoria del 28 febbraio 2020, riguardante la mancata assegnazione dei termini a difesa indicati nel primo comma dell'art. 73, comma 1, c.p.a., (anche) nell'ipotesi in cui, come nella vicenda in esame, il Collegio, rilevata d'ufficio, in camera di consiglio, una possibile questione di inammissibilità, assegni alle parti il termine di cui all'art. 73, comma 3, c.p.a.

4.1. La tesi di parte appellante è destituita di ogni fondamento (come già anticipato, per alcuni aspetti, dalla menzionata ordinanza di questa sezione n. 1342 del 2020) alla stregua delle seguenti considerazioni:

a) l'art. 73, comma 3, c.p.a. dispone che "Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d'ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie";

b) tale norma prescrive, dunque, la concessione del suddetto termine a difesa (ovvero la instaurazione del contraddittorio in udienza con facoltà delle parti di interloquire) soltanto nel caso in cui:

b1) la questione su cui deve essere sviluppato il contraddittorio abbia carattere dirimente ai fini della decisione;

b2) il rilievo officioso venga delibato, per la prima volta, in camera di consiglio, successivamente al passaggio in decisione della controversia, come del resto si arguisce dall'inequivoco tenore letterale della norma ("Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie");

c) la concessione del termine a difesa costituisce, invece, un'eventualità del tutto eccezionale e, soprattutto, discrezionalmente rimessa alla decisione del Collegio, quando la questione in relazione alla quale viene sollecitato il contraddittorio, sia invece rilevata in sede di discussione, limitandosi la norma a statuire che la quaestio iuris venga, in questo caso, soltanto indicata in udienza dandone atto a verbale;

d) al giudice che rileva, fuori udienza, la possibile questione di inammissibilità, è fatto obbligo di assegnare un solo termine per le deduzioni delle parti su questo singolo aspetto, sicché non si vede come possa proporsi l'applicazione dei tre termini di cui all'art. 73, comma 1, c.p.a., a fronte di un dato testuale così inequivoco;

e) la ricostruzione prospettata è però priva di fondamento anche sul piano sistematico, perché suscettibile di introdurre un'inconciliabile disparità di trattamento fra l'ipotesi in cui la questione da porre a fondamento della decisione venga rilevata in udienza e immediatamente sottoposta alle parti, con il caso in cui il rilievo avvenga in camera di consiglio: seguendo la prospettazione di parte appellante, nella seconda delle due ipotesi annoverate dalla norma in esame, la parte beneficerebbe di garanzie ulteriori e poteri maggiori rispetto a quelli assegnati nel caso in cui il rilievo venga sottoposto alle parti in udienza, come, ad es., la possibilità di depositare ulteriore documentazione;

f) la tesi dell'appellante confligge altresì con la ratio legis sottesa alla norma che non è quella di ampliare il thema decidendum o quello probandum, consentendo la produzione di nuove memorie e relative repliche oppure la produzione di nuovi mezzi istruttori, il che, ove si applicasse l'art. 73, comma 1, c.p.a., indicato dall'appellante, potrebbe, in tesi, avvenire su qualsiasi aspetto della controversia, non prefigurando la norma invocata limiti di sorta alla trattazione o ai profili istruttori (salvi quelli connaturati al giudizio di appello), bensì quella di garantire il contraddittorio delle parti anche e limitatamente alla questione rilevata d'ufficio dal Giudice, affinché si evitino sentenze c.d. "a sorpresa", fondate su aspetti che non siano stati oggetti di un'interlocuzione con le parti. A questo fine, è sufficiente l'assegnazione di un solo termine per memorie scritte, circoscritto, peraltro, dal comma divisato, in un lasso temporale alquanto contenuto, per non protrarre, oltre il necessario, i tempi del processo;

g) anche il termine assegnato è rimesso alla discrezionalità del giudice, essendo prevista soltanto una misura massima di esso, e dovendosi invece fissare quella minima in modo congruo, parametrato alla complessità e al numero delle questioni trattate;

h) nella specie, un termine di sette giorni decorrenti dalla comunicazione dell'ordinanza a cura della Segreteria, è congruo rispetto agli aspetti rilevati dal Collegio con l'ordinanza del 21 febbraio 2020, consentendo alla parte di contro dedurre adeguatamente, come del resto avvenuto;

i) in ragione di quanto appena osservato, il Collegio non terrà conto della documentazione allegata alla memoria depositata dall'interessato, in data 28 febbraio 2020.

5. Può poi procedersi, per comodità espositiva, alla disamina della questione attinente al superamento dei limiti redazionali della memoria del 14 gennaio 2020, poiché relativa ad un profilo prettamente processuale, prioritario rispetto ai profili di merito sottesi al secondo ordine di considerazioni sviluppate nella memoria depositata in data 28 febbraio 2020, che saranno oggetto di specifica trattazione nel prosieguo.

Si evidenzia, in proposito, che l'obbligo di attivare il contraddittorio ex art. 73 cit. (come dianzi precisato) presuppone che il collegio debba pronunciare sopra una questione che assume valore dirimente ai fini della decisione della causa; tale non è, per definizione, quella inerente l'eccessiva lunghezza di una memoria difensiva attesa la natura meramente illustrativa delle stesse (cfr. ex plurimis C.d.S., sez. IV, n. 5277 del 2018); è solo per spirito di leale collaborazione processuale che tale questione è stata segnalata durante la camera di Consiglio del 30 gennaio u.s.

Tale considerazione rende irrilevante ogni censura articolata in proposito dalla difesa del [omissis].

5.1. Ad ogni buon conto, sul punto, si osserva quanto segue:

a) l'imposizione di una redazione sintetica degli scritti difensivi delle parti costituisce espressione del principio del giusto processo, sancito dall'art. 111 Cost., in particolare, nella sua declinazione di "ragionevole durata" (art. 111, comma 2, Cost.), essendo immediatamente lampante che scritti ridondanti, ripetitivi o parossisticamente estesi non consentono un'efficiente e rapida definizione delle controversie, andando a detrimento del sistema giustizia e, in definitiva, della parti stesse (cfr. ex plurimis Cass. civ., sez. un., 964 del 2017; C.d.S., sez. I, parere 30 aprile 2019, n. 1326; sez. IV, n. 1355 del 2020; sez. IV, n. 4413 del 2018 cui si rinvia a mente dell'art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.);

b) le memorie (al pari di tutti gli scritti di parte) devono essere redatte secondo le specifiche tecniche indicate nel decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 167 del 2016 (art. 8) e nel rispetto dei limiti dimensionali ivi previsti (art. 3) il che equivale, nel rito sull'accesso ed in quello camerale ex art. 87 c.p.a., ad uno scritto di 15 pagine al massimo;

c) ogni autorizzazione al superamento dei limiti imposti deve essere richiesta, di regola (art. 6), in via preventiva e non successiva, salvo ricorrano "gravi e giustificati motivi" (art. 7) comprovati dal richiedente; ove ciò non accada, il giudice limita l'esame degli scritti difensivi alle parti non eccedenti (C.d.S., sez. IV, n. 1686 del 2020; n. 803 del 2020);

d) nella specie vi è un esubero di almeno 5 pagine rispetto ai limiti massimi e non è stata fornita alcuna effettiva dimostrazione della necessità dello sforamento, anche in considerazione del fatto che: I) il ricorso in appello è stato contenuto nei limiti sopra descritti; II) l'eccessiva lunghezza della memoria non trova fondamento causale nelle difese di controparte; III) l'oggetto del giudizio è limitato all'accesso istruttorio e non al merito della controversia; ne consegue che il Collegio espunge dal proprio sindacato le parti indicate dalla difesa ricorrente (a mente dell'art. 7 cit.).

6. Con la memoria del 14 gennaio 2020, l'interessato ha riepilogato i passaggi salienti del contenzioso che lo hanno opposto alle amministrazioni intimate, per poi lamentare che il T.A.R. avrebbe equivocato su causa petendi e petitum della controversia definita con l'ordinanza oggetto del presente gravame, poiché a pag. 1 dell'ordinanza, nell'indicare l'oggetto del giudizio, lo avrebbe individuato non già nella questione relativa all'accesso, bensì nell'"annullamento, quanto al ricorso principale, della delibera del commissario straordinario n. 63 del 26 febbraio 2016;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 29 luglio 2016, della delibera 24 maggio 2016, n. 209 del commissario straordinario e di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o conseguente", mentre esso, "come chiaramente risulta dal ricorso introduttivo", aveva ad oggetto "l'accertamento del diritto di accesso di cui all'istanza avanzata dal ricorrente al Comune di Latina il 27 giugno 2016 ai sensi dell'art. 25 della legge n. 241/90 e relativo Regolamento, nonché l'accertamento dell'illegittimità del rifiuto silenziosamente formatosi sulla stessa...".

Ricorrerebbero secondo parte appellante, la nullità dell'impugnata ordinanza e i presupposti per l'applicazione dell'art. 105, comma 1, c.p.a, dovendosi rimandare al primo Giudice la decisione della controversia, in caso di accoglimento dell'appello, per manifesta lesione del diritto di difesa, lesione della regola di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, motivazione apparente.

A tale proposito, viene richiamato l'orientamento espresso da questo Consiglio, con le note sentenze dell'Adunanza plenaria del 2018 (nn. 10, 11, 14 e 15), tra le quali viene indicata, specificamente, quella n. 15 del 2018.

In via gradata e condizionata al mancato accoglimento della difesa poc'anzi esposta, l'interessato ha ulteriormente ribadito e illustrato le ragioni poste a base del suo appello, correlate all'ostensione della documentazione richiesta con istanza diretta al Comune di Latina.

7. Esposte queste ulteriori questioni preliminari, il Collegio può ora procedere all'esame dell'appello proposto dall'interessato, nonché dei profili evidenziati nella memoria depositata in data 14 gennaio 2020 (nei limiti dimensionali sopra descritti).

L'appello è sia inammissibile che infondato e deve essere respinto nella sua globalità.

7.1. Giova partire proprio dalla inammissibilità del gravame e, in particolare, dalle deduzioni sintetizzate al punto 6. della presente sentenza, che vanno dichiarate palesemente inammissibili.

7.1.1. Con le deduzioni articolate, infatti, parte appellante prospetta una quaestio nullitatis del provvedimento gravato che non è stata però dedotta con l'appello, ampliando dunque, in maniera inammissibile, con una mera memoria difensiva, quello che è il thema decidendum della presente controversia come delimitato ai sensi dell'art. 101, comma 1, c.p.c. (cfr. ex plurimis C.d.S., sez. IV, 12 febbraio 2018, n. 866 e 7 settembre 2018, n. 5277).

Costituisce regola generale, quella secondo cui eventuali profili di nullità della sentenza o di altro provvedimento giudiziario che si ritiene illegittimo si convertono in motivi di impugnazione e devono dunque essere fatti valere, ritualmente, nelle forme, nei modi e nei tempi prescritti per lo strumento di impugnazione predisposto dall'ordinamento (art. 161, comma 1, c.p.c., da ultimo C.d.S., Ad. plen., 30 luglio 2018, n. 10).

7.1.2. Non può sottacersi, peraltro, che quanto lamentato è palesemente infondato, considerato che, malgrado l'oggetto dell'ordinanza rechi le indicazioni evidenziate dall'appellante, la decisione verte sui profili che questi ha indicato come corretto oggetto della lite, sicché le deduzioni articolate in memoria si profilano attinenti ad un mera irregolarità formale del provvedimento gravato, la quale viziatur sed non vitiat.

7.2. La doglianza contenuta nella prima parte della memoria del 14 gennaio 2020, può dunque essere dichiarata inammissibile, mentre, per quanto riguarda le ulteriori deduzioni, esse possono essere esaminate unitamente all'appello, sviluppando temi articolati nell'atto di proposizione del gravame.

8. L'appello, tuttavia, va dichiarato inammissibile nella parte in cui ha ad oggetto una ordinanza di c.d. accesso istruttorio.

Non ignora il Collegio quell'orientamento di questo Consiglio che opina per l'ammissibilità dell'appello avverso le ordinanze che decidono della sorte delle istanze istruttorie proposte ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a.

Si tratta di un orientamento ribadito anche di recente, che giustifica l'ammissibilità dell'impugnazione, affermando la natura autonoma della suddetta istanza, il cui accoglimento prescinderebbe dalla pertinenza della documentazione con l'oggetto della causa pendente fra le parti e sarebbe condizionato, per converso, dalla sola sussistenza dei requisiti che gli artt. 22 e ss. l. n. 241 del 1990 pongono come requisiti per l'accoglimento dell'istanza di accesso agli atti.

8.1. In verità, l'orientamento di cui è fatta menzione non accoglie il principio dell'impugnabilità tout court delle ordinanze istruttorie.

Esso distingue, infatti, in seno alle ordinanze emesse ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a., fra quelle a carattere meramente istruttorio - che si pronunciano sulla domanda, dando rilievo soltanto alla rilevanza degli atti dei quali si chiede l'ostensione con il thema decidendum del giudizio in corso, rispetto alle quali ordinanze l'appello non sarebbe ammissibile - e quelle, invece, di natura autonoma e decisoria, volte a valutare se sussistano o meno i presupposti inerenti all'accesso in quanto tale, ai sensi della richiamata normativa della l. n. 241 del 1990, a prescindere da ogni rilievo che la documentazione richiesta assume nell'ambito del giudizio nel quale l'istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a. si incardina, per le quali invece l'appello risulterebbe ammissibile (cfr. C.d.S., sez. V, 14 ottobre 2019, n. 6950; sez. V, 12 giugno 2019, n. 3936; sez. IV, 20 marzo 2018, n. 1759; sez. IV, 22 febbraio 2016, n. 725; sez. III, 21 ottobre 2015, n. 4806; sez. VI, 20 dicembre 2013, n. 6159; sez. IV, 27 ottobre 2011, n. 5764; sez. VI, 25 marzo 2004, n. 1629; sez. VI, 10 ottobre 2002; sez. VI, 22 gennaio 2002, n. 397).

7.2. Ritiene, tuttavia, il Collegio che vada ribadito il principio di diritto già enunciato da questo Consiglio con la sentenza n. 3759 del 2013 (sez. IV, 12 luglio 2013, n. 3759), secondo cui "L'ordinanza istruttoria prevista dall'art. 1, 1º comma, ultima parte della l. n. 205 del 2000, ed ora dall'art. 116, 2º comma, c.p.a., mediante la quale è decisa in camera di consiglio l'impugnativa di cui all'art. 25, 5º comma, l. n. 241 del 1990 proposta, come nel caso di specie, per l'accesso ai documenti amministrativi in pendenza di ricorso, presuppone non soltanto la riscontrata sussistenza delle condizioni per l'esercizio del diritto di accesso, ma anche l'acclarata utilità dei documenti ai fini della decisione di merito, trattandosi di atto strettamente inerente ai poteri istruttori del giudice, non autonomamente appellabile, ferma la possibilità di contestarne la legittimità in sede di impugnazione della sentenza di merito; l'istanza di accesso proposta in pendenza di ricorso ha carattere strumentale rispetto alle domande ed eccezioni proposte nel giudizio nel quale l'istanza stessa si inserisce e ciò in omaggio al carattere istruttorio dell'ordinanza, risultante dalla previsione legislativa; l'ordinanza collegiale che si pronuncia sull'istanza, avendo natura istruttoria, presuppone comunque il vaglio della pertinenza dei documenti in relazione al giudizio in corso".

7.3. La continuità con tale dictum, si impone, ad avviso del Collegio, per un molteplice ordine di rilievi.

7.3.1. In primo luogo, il riferimento testuale contenuto nell'art. 116, comma 2, alla "connessione" che deve intercorrere fra il giudizio pendente e l'istanza proposta, affinché quest'ultima possa ammissibilmente proporsi nel medesimo giudizio, realizzando quell'economia di mezzi, insita nel simultaneus processus, evidenzia che non si è, propriamente, al cospetto di un'actio ad exhibendum qualificabile come "autonoma", così come postulato dal sopra richiamato orientamento favorevole all'impugnabilità dell'ordinanza, ma ad uno strumento di tutela che si inserisce in una lite già incardinata ed è ad essa intimamente intrecciata.

Il dato letterale contenuto nella norma di cui all'art. 116, comma 2, c.p.a., rimarca, dunque, la strumentalità della richiesta, e, perciò, logicamente, anche della decisione su di essa, rispetto a quello che è il thema decidendum del giudizio principale.

Ne consegue che, in ragione della dedotta strumentalità, l'ordinanza collegiale che decide sull'istanza di accesso dovrà fondarsi su questi elementi di effettiva connessione fra gli aspetti del giudizio principale e dell'istanza incidentale, valorizzando l'incidenza della documentazione alla quale si chiede di accedere con la res litigiosa di cui si dibatte.

La connessione sottolineata impone, quindi, che la contestazione di parte circa la decisione sull'istanza prodotta dall'interessato avvenga mediante la proposizione di un unico mezzo di impugnazione, che avrà ad oggetto, ovviamente, la sola sentenza che definisce il giudizio cui l'istanza accede, dovendosi così opinare per l'ammissibilità del solo appello relativo alla sentenza definitiva che conclude il giudizio o della sentenza parziale che, pur non definendo l'intero giudizio, decide però anche dell'istanza istruttoria.

L'elemento della "connessione" con il ricorso principale, sottolineata dal dato normativo, induce ad escludere che l'ordinanza in questione presenti il carattere della definitiva decisorietà, che costituisce un requisito indispensabile affinché possa ammettersene l'autonoma impugnazione.

Emblematico è il caso di specie, caratterizzato dalla circostanza che il giudizio di merito all'interno del quale è stata introdotta la questione incidentale dell'accesso, è stato definito dalla sentenza del T.a.r. Latina n. [omissis] oggetto di appello allibrato al n.r.g. [omissis] trattenuto in decisione all'udienza del 20 febbraio 2020.

7.3.2. Va considerato, a tale riguardo, il cospicuo e recente orientamento giurisprudenziale, di tenore generale, che esclude l'impugnazione di quei provvedimenti di cui non sia predicabile la natura decisoria definitiva (cfr. Cass. civ., sez. un., 30 ottobre 2019, n. 27842; 1° febbraio 2017, n. 2610; C.d.S., sez. IV, 9 aprile 2018, n. 2141).

In particolare, come rilevato dalla più recente delle sentenze poc'anzi enumerate (Cass. civ., sez. un., n. 27842 del 2019), per definire la nozione di decisorietà "Utili indicazioni provengono anche dall'art. 360 c.p.c., comma 3, che, nel sistema processualcivilistico, esclude l'immediata proponibilità del ricorso per cassazione avverso le sentenze (e i provvedimenti diversi dalla sentenza) "che decidono di questioni insorte (di rito o di merito) senza definire, neppure parzialmente, il giudizio", quali sono le sentenze non definitive che non chiudono il processo dinanzi al giudice che le ha pronunciate o emesse a norma dell'art. 279 c.p.c., comma 2, n. 4, cui seguano i provvedimenti per l'ulteriore corso del giudizio medesimo (Cass., sez. un., 22 dicembre 2015, n. 25774).

La citata norma fa riferimento alla nozione di "giudizio" come procedimento devoluto al giudice di appello (Cass., sez. un., 10 febbraio 2017, n. 3556), il quale non può dirsi definito (neppure parzialmente) fino a quando il giudice non abbia rigettato o accolto l'impugnazione (anche se in parte), pronunciando sentenza definitiva o non definitiva su domanda o parziale".

Relativamente alla fattispecie tratteggiata dall'art. 116, comma 2, c.p.a e concernente la vicenda in esame, sulla scorta delle chiare indicazioni enunciate dalla Suprema corte, per "giudizio" deve intendersi quello introdotto con il ricorso principale, cui accede, incidentalmente, la "connessa" istanza di accesso, la cui decisione è inidonea ad incidere, nel senso sopra indicato, sulla definizione, finanche parziale, del giudizio principale.

Così ragionando, non può qualificarsi come definitivamente decisoria l'ordinanza che risolve, separatamente dal giudizio principale, la questione dell'accesso e, conseguentemente, non può ammettersene l'impugnabilità.

7.3.3. Una considerazione di carattere pratico induce poi a ritenere che, in ragione della "connessione" presupposta dalla norma, inserendosi l'istanza di ostensione nell'ambito di un processo già in fieri fra i contendenti, la parte che ha formulato la richiesta nel corso di quel processo, laddove dovesse uscire vittoriosa dallo stesso, verosimilmente non impugnerà le determinazioni negative sulla suddetta istanza. Ammettere, dunque, l'impugnazione autonoma dell'ordinanza che pronuncia sulla richiesta istruttoria significa, consentire che si intraprenda un'attività decisoria che potrebbe poi rivelarsi superflua, in caso di esito favorevole all'istante del processo principale.

7.3.4. La tesi dell'inammissibilità del gravame è, peraltro, preferibile per un'ulteriore ragione.

L'orientamento che ammette l'impugnabilità dell'ordinanza pronunciata ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a., infatti, comporta che, a fronte di istanze aventi un oggetto molteplice (e ne è un esempio quella gravata che affianca l'istanza di accesso a documenti amministrativi all'istanza di ammissione di altri mezzi istruttori) e di decisioni che si fondino in parte su ragioni direttamente collegate alla disciplina sull'accesso e motivazioni invece imperniate sull'inammissibilità o sull'irrilevanza ai fini del giudizio della documentazione richiesta, l'appello avverso l'ordinanza istruttoria pronunciata dovrebbe profilarsi ammissibile soltanto in parte qua, ossia soltanto per quelle censure dirette avverso i capi dell'ordinanza motivati con riferimento alla disciplina dell'accesso agli atti, e inammissibile per quella parte della motivazione che ha rigettato l'istanza, adducendo ragioni non collegate alla disciplina dell'accesso, di cui alla l. n. 241 del 1990, e invece attinenti a profili istruttori, relativi all'inammissibilità della richiesta formulata oppure all'irrilevanza della detta richiesta ai fini della decisione del giudizio in corso.

7.3.5. Parimenti, se avverso la richiesta di ostensione di un determinato documento, il Giudice motivasse, argomentando con ragioni attinenti ad entrambi i profili, ci si troverebbe di fronte ad un'ordinanza avente natura anfibologica, poiché, in detta ipotesi, essa presenterebbe, al contempo, natura decisoria, quanto alle motivazioni poggianti sulla l. n. 241 del 1990, e natura meramente istruttoria, quanto ai profili relativi alla pertinenza al processo della documentazione della quale si domanda l'esibizione.

In quest'ultimo caso, sarebbe necessario postulare la prevalenza di uno dei due aspetti motivazionali rispetto all'altro, per potersi poi qualificare il provvedimento emesso ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a., come decisorio o meno, e potersi, conseguentemente, decidere il suo regime impugnatorio.

Tutto ciò, ovviamente, con detrimento della certezza del diritto.

7.3.6. Non va, infine, sottaciuto che la tesi che qui si accoglie non lascia senza tutele chi ha proposto la suddetta istanza.

La parte, infatti, potrà, già nel corso del giudizio a quo, sollecitare un ripensamento del primo giudice, che ben potrà essere espresso o nel corso del giudizio, con altra ordinanza, oppure all'esito dello stesso, con sentenza, non avendo l'ordinanza pronunciata sull'istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., carattere decisorio.

Ove poi la parte istante dovesse risultare soccombente, potrà riproporre l'istanza nell'ambito del gravame, censurando con un unico atto di appello l'ordinanza che ha precluso l'ostensione della documentazione domandata.

La soluzione proposta onererebbe la parte di minori incombenze e di minori costi, dovendo essa proporre un solo giudizio, e comporterebbe, allo stesso tempo, un minor aggravio dei ruoli di questo Consiglio, chiamato a pronunciarsi nell'ambito di un solo processo e non già nell'ambito di più controversie (sul processo quale risorsa scarsa v. C.d.S., Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5; Cass. civ., sez. un., 12 dicembre 2014, nn. 26242 e 26243).

7.4. L'appello va dunque dichiarato inammissibile.

8. Il Collegio ritiene, tuttavia, di pronunciarsi anche nel merito dell'impugnazione proposta, poiché essa risulta manifestamente infondata.

8.1. Con il primo motivo di appello, l'interessato ha censurato l'impugnata ordinanza, evidenziandone l'erroneità, perché, a suo dire, sarebbe oscuro il ragionamento seguito dal T.A.R. per addivenire ad una statuizione di inesistenza della documentazione di cui si è chiesta l'ostensione e individuata al punto 1) dell'istanza prodotta in via amministrativa (la documentazione consisterebbe nella "non specificata nota di trasmissione alla Regione Lazio della deliberazione commissariale n. 209 del 24 maggio 2016, unitamente a tutti gli allegati alla stessa...").

La ricostruzione accolta dal T.A.R. sarebbe contrastata e smentita, secondo l'appellante, dalla relazione di fine mandato, nella quale è chiaramente indicato l'invio alla Regione degli atti, e di tale documento d'invio l'interessato domanda l'ostensione. La relazione, infatti, conterrebbe la seguente locuzione, che manifesterebbe l'esistenza della documentazione richiesta: "... con invio dei provvedimenti alla Regione Lazio per gli adempimenti di competenza".

Questo motivo di appello è stato ulteriormente corroborato con le argomentazioni esposte nella memoria del 14 gennaio 2020.

La censura è infondata.

8.1.1. Successivamente alla redazione della relazione cui fa riferimento l'appellante, il Comune di Latina ha chiaramente ed espressamente affermato l'inesistenza del documento di cui si è domandata l'ostensione.

Tenuto conto della dichiarazione del Comune di Latina, contenuta nella nota prot. 142127 del 17 ottobre 2016, che inequivocabilmente chiarisce che non vi sarebbe stato alcun invio di atti alla Regione, antecedentemente alla data del 22 giugno 2016, va confermata la decisione del Tribunale amministrativo di prime cure che ha rigettato la domanda formulata con l'istanza incidentale, non potendosi certamente statuire l'accesso a documenti che l'amministrazione - sotto sua responsabilità - dichiara inesistenti.

Quanto alla pretesa "illogicità" dell'argomentazione del primo Giudice, che secondo l'appellante emergerebbe a fronte del "chiaro tenore letterale" della dichiarazione contenuta nella relazione di fine mandato, l'interessato omette di considerare o non vuole considerare la spiegazione più ovvia, quella, cioè, che l'affermazione contenuta nel suddetto documento costituisca un errore, un mero refuso oppure un'asserzione sgrammaticata che, andando al di là delle intenzione del dichiarante, ha finito per enunciare una circostanza inesatta, successivamente smentita, ingenerando l'equivoco che ha poi dato vita al presente giudizio.

8.1.2. Va ribadito, insomma, che, a mente dell'art. 25, comma 2, l. n. 241 del 1990, l'istanza di accesso deve essere rivolta all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente, sicché, ove l'amministrazione dichiari di non detenere il documento, non sarà possibile l'esercizio dell'accesso. Al cospetto di una dichiarazione espressa dell'amministrazione di inesistenza di un determinato atto, non vi sono margini per ordinare l'accesso, rischiandosi altrimenti una statuizione impossibile da eseguire per mancanza del suo oggetto, che si profilerebbe, dunque, come inutiliter data.

8.1.3. Il primo motivo di appello va dunque rigettato.

8.2. Con il secondo motivo, parte appellante lamenta la violazione del principio di trasparenza e, soprattutto, di leale collaborazione, da parte dell'amministrazione, che avrebbe ingenerato confusione circa l'avvenuto invio alla Regione dei provvedimenti di annullamento relativi al P.P.E. per cui era causa.

Si lamenta, in particolare, la mancata decisione sull'istanza istruttoria rivolta al T.A.R., per ordinare al Comune il deposito di una relazione sulla vicenda relativa all'invio alla Regione della deliberazione commissariale n. 209 del 2016 e la circostanza che "l'Amministrazione avrebbe dovuto essere condannata nelle spese".

Il motivo è infondato.

8.2.1. Circa l'ordine di depositare una relazione, sollecitato dall'interessato, va osservato che, su tale adempimento, il T.A.R. conserva la più ampia discrezionalità, trattandosi di un mezzo istruttorio che può essere disposto dall'organo giudicante ai sensi dell'art. 64, comma 3, c.p.a., allorché il Collegio necessiti di chiarimenti necessari ai fini della decisione della controversia.

Il Tribunale amministrativo, evidentemente, ha ritenuto di poter decidere la lite, prescindendo dalla suddetta relazione e adoperando il materiale probatorio già a sua disposizione.

Quest'ultima supposizione risulta, del resto, corroborata dall'elemento valorizzato in chiave decisoria dal primo Giudice, il quale ha rigettato la domanda di accesso, in ragione dell'atto con il quale il Comune dichiarava l'inesistenza di note di trasmissioni antecedenti alla data del 22 giugno 2016, escludendo così l'esistenza della nota di trasmissione di cui si postulava l'ostensione.

8.2.2. Circa poi l'ulteriore profilo di doglianza, rilevato dall'appellante, con il motivo di appello divisato, è sufficiente evidenziare che, di regola, le spese seguono la soccombenza e in quest'ultima è incorsa l'odierno appellante, sicché, nell'ambito della sua discrezionalità, il Tribunale amministrativo ha ritenuto di applicare la regola generale suesposta, piuttosto che operare una compensazione delle spese di lite che assume connotati di eccezionalità (cfr. da ultimo C.d.S., sez. IV, n. 803 del 2020; n. 381 del 2020; n. 7224 del 2018, tutte nel senso della inammissibilità della contestazione della mancata compensazione delle spese di lite anche dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 77 del 2018).

Va considerato che quello sull'accesso agli atti - a voler ritenere come autonoma l'istanza proposta ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a. - è un giudizio sul rapporto, nel quale va dunque accertato se l'interessato abbia o meno la facoltà di ottenere l'ostensione della documentazione domandata e la sua copia (C.d.S., sez. VI, 29 aprile 2019, n. 2737; sez. V, 19 febbraio 2018, n. 1033).

Nel giudizio deciso dal T.A.R. per il Lazio, sezione di Latina, si è affermata l'infondatezza della pretesa del ricorrente, per le ragioni già esposte in precedenza, sicché la sua domanda giudiziale non poteva che essere respinta, con ogni conseguenziale statuizione in ordine alle spese di lite.

Non è ultroneo evidenziare, infine, che nel corso del procedimento instauratosi dopo la presentazione dell'istanza di accesso del 27 giugno 2016, da parte dell'interessato, questi ha ricevuto una risposta da parte del Comune di Latina, con nota del 21 luglio 2016, nella quale si invitava quest'ultimo a formulare la sua istanza al competente Servizio "Politiche di Gestione e assetto del Territorio, Patrimonio e Demanio".

Non è dato sapere se, presentata l'istanza all'ufficio competente, l'interessato avrebbe ricevuto sin da subito, senza dover attendere il giudizio, il chiarimento poi reso nel processo dal comune di Latina, con la nota prot. 142127 del 17 ottobre 2016, circa l'inesistenza di atti di trasmissione alla Regione della nota n. 209 del 24 maggio 2016, prima del 22 giugno 2016.

8.2.3. Il secondo motivo di appello va dunque rigettato.

8.3. Con il terzo motivo, si grava l'ordinanza con riferimento alla statuizione relativa alla seconda parte della richiesta di accesso.

L'appellante chiarisce che l'istanza aveva ad oggetto "tutti gli atti, antecedenti alla nota dirigenziale prot. n. 86534 del 22 giugno 2016, con i quali il Comune abbia trasmesso alla Regione la documentazione afferente il P.P.E.", i quali non erano stati indicati con maggiore precisione (numero di protocollo e data relativa), a causa della mancata incolpevole conoscenza dei relativi dati da parte dell'interessato.

Secondo l'appellante, la richiesta presentata al Comune non poteva, pertanto, dirsi generica, così come invece statuito dal Tribunale amministrativo.

Il motivo è infondato.

8.3.1. Occorre infatti considerare che la parte dell'istanza di cui si discorre è stata interpretata e considerata dal T.A.R. in una duplice accezione: o come domanda di ostensione di una congerie indefinita di atti (e rispetto a questa accezione il Tribunale amministrativo ha ritenuto dovesse essere adottata una declaratoria che ne stigmatizzasse la genericità) oppure nel senso che l'odierno appellante ha prospettato con il gravame, ossia riferita a qualsivoglia atto di trasmissione, adottato dal Comune e avente come destinataria la Regione, emesso prima del 22 giugno 2016.

Ebbene anche rispetto a quest'ultima possibile interpretazione dell'istanza presentata dall'interessato, il T.A.R. ha avuto cura di prendere posizione in motivazione, chiarendo come, in ragione della più volte richiamata nota dirigenziale del 17 ottobre 2016, l'ente locale abbia dichiarato, expressis verbis, che non ve ne fosse alcuno.

8.3.2. Il motivo di doglianza, per come articolato è dunque infondato, poiché il Tribunale amministrativo ha deciso tenendo in considerazione anche la prospettazione che l'interessato ha posto a base dell'esaminato terzo motivo di appello, ritenendo tuttavia infondata la censura articolata con l'istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., in ragione di quanto rappresentato dall'ente con la nota prot. 142127 del 17 ottobre 2016, cui più volte si è fatto riferimento.

9. In conclusione, l'appello deve essere respinto.

10. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l'ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dell'art. 26, comma 1, c.p.a., ricorrendone i presupposti applicativi, anche in relazione ai profili di sinteticità e chiarezza, secondo l'interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio, sostanzialmente recepita, sul punto in esame, dalla novella recata dal d.l. n. 90 del 2014 all'art. 26 c.p.a. (cfr. sez. IV, 18 febbraio 2020, n. 1234; sez. V, 9 luglio 2015, n. 3462; 21 novembre 2014, n. 5757; 11 giugno 2013, n. 3210; 26 marzo 2012, n. 1733 e 31 maggio 2011, n. 3252, cui si rinvia ai sensi degli artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a., anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della misura indennitaria conformemente, peraltro, ai principi elaborati dalla Corte di cassazione per tutte, sez. VI, 12 maggio 2017, n. 11939 e 2 novembre 2016, n. 22150).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma l'ordinanza gravata.

Condanna l'appellante, anche ai sensi dell'art. 26, comma 1, c.p.a., al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Latina, che liquida in euro 5.000,00 oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell'art. 9, par. 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l'appellante.

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