Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo
Pescara
Sentenza 12 marzo 2020, n. 95

Presidente: Passoni - Estensore: De Berardinis

FATTO E DIRITTO

1. La ricorrente, dr.ssa Rosalia Anna F. espone di essere medico titolare di incarico di pediatria convenzionata con l'A.S.L. n. 2 - Lanciano-Vasto-Chieti dal 30 settembre 2019.

1.1. L'esponente, dolendosi di alcune irregolarità nell'assegnazione dei pazienti da parte della A.S.L., notificava all'Azienda due diffide ad adempiere (in data 7 ottobre e poi 30 ottobre 2019) per vedersi assegnati pazienti nuovi nati, a fronte del raggiungimento del massimale di n. 800 pazienti da parte degli altri pediatri convenzionati.

1.2. Non avendo l'Azienda risposto alle diffide, la dr.ssa F. presentava il 30 novembre 2019 formale istanza di accesso agli atti, avente ad oggetto le seguenti informazioni, necessarie - precisa l'esponente - al fine di promuovere una controversia di lavoro:

a) il numero di pazienti assegnati a ciascun pediatra dell'A.S.L. n. 2;

b) la specificazione, tra i pazienti assegnati, di quelli attribuiti ab origine destinati a concorrere al massimale;

c) il numero dei pazienti, assegnati a ciascun pediatra, costituente deroga al massimale di cui all'art. 38, comma 8, A.C.N.;

d) il numero dei pazienti, assegnati a ciascun pediatra, costituente deroga al massimale di cui all'art. 38, comma 9, A.C.N. (ricongiungimento familiare), con specificazione dello stato di famiglia;

e) il numero dei pazienti, assegnati a ciascun pediatra, costituente deroga al massimale di cui all'art. 38, comma 11, A.C.N. (ricusazione), con attestazione delle ragioni della revoca;

f) il numero dei pazienti, assegnati a ciascun pediatra, costituente deroga al massimale di cui all'art. 38, comma 13, A.C.N. (ultraquattordicenni).

1.3. La A.S.L. avviava il procedimento, nel corso del quale i pediatri controinteressati accordavano il proprio nulla osta alla visione, da parte della richiedente, di tutti gli atti e documenti necessari per la promozione, da parte sua, di azioni giudiziarie.

1.4. Peraltro, stante l'inerzia dell'Azienda, il 30 dicembre 2019 sull'istanza ostensiva si formava il "silenzio rigetto" ex art. 25 della l. n. 241/1990.

1.5. In data 7 gennaio 2020 l'Azienda Sanitaria ha trasmesso via "P.E.C." alla richiedente una nota con cui, dopo aver premesso che i dati richiesti sarebbero elaborati e forniti solo da IASI (fornitore del software per la gestione del sistema informativo dell'A.S.L. attraverso l'applicativo informatico "SISWeb"), ha sospeso il procedimento di accesso, subordinandolo alla fornitura, da parte di IASI, dei predetti dati.

2. Avverso l'ora indicato "silenzio rigetto" sull'istanza ostensiva, nonché la nota della A.S.L. recante la sospensione del procedimento di accesso, è insorta la dr.ssa F., impugnando tali atti con il ricorso in epigrafe, proposto ai sensi dell'art. 116 c.p.a., e chiedendone l'annullamento.

2.1. A supporto del gravame, la ricorrente ha dedotto i vizi di violazione e falsa applicazione dell'art. 2, commi 2, 3 e 7, della l. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione dell'art. 25 della l. n. 241 cit., violazione e falsa applicazione degli artt. 16 e 17 del regolamento per l'esercizio del diritto di accesso agli atti approvato dall'A.S.L. n. 2 - Lanciano-Vasto-Chieti, nonché eccesso di potere per ingiustizia manifesta.

2.2. In sintesi, la deducente lamenta come con la nota del 7 gennaio 2020 l'Azienda abbia disposto la sospensione a tempo indeterminato del procedimento, in contrasto con la disciplina generale in tema di procedimenti amministrativi, che non consentirebbe sospensioni sine die e non considererebbe le difficoltà o i ritardi interni alla P.A. quali giustificazioni plausibili dell'inerzia serbata dalla P.A. nella conclusione del procedimento.

2.3. La ricorrente ha domandato, altresì, l'accertamento del diritto di accedere agli atti richiesti, con condanna dell'Azienda Sanitaria a depositare tutti i documenti oggetto dell'istanza ostensiva. Ha poi chiesto la condanna della A.S.L. al risarcimento del danno da ritardo ex art. 2-bis della l. n. 241/1990, in quanto l'illegittima dilazione nel rilascio della documentazione richiesta le arrecherebbe un grave pregiudizio, non consentendole di tutelare la propria posizione lavorativa.

3. L'A.S.L. n. 2 - Lanciano-Vasto-Chieti, pur evocata, non si è costituita in giudizio, così come non si sono costituiti i controinteressati evocati in giudizio.

3.1. In vista della discussione della causa parte ricorrente ha depositato dapprima documentazione comprovante il parziale riscontro ad opera della A.S.L. all'istanza ostensiva, quindi una memoria con cui ha specificato le parti in cui detta istanza non sarebbe stata ancora soddisfatta, insistendo inoltre per il risarcimento del danno da ritardo.

3.2. Nella camera di consiglio del 6 marzo 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. In via preliminare, va precisato che il ricorso è ammissibile nella misura in cui esso ha ad oggetto documenti formati da un soggetto privato (IASI) e da questo trasmessi all'Azienda Sanitaria intimata, che viene, così, a possederli.

4.1. Si richiama, sul punto, l'indirizzo giurisprudenziale secondo cui il diritto di accesso si estende agli atti privati posseduti dalla P.A., a condizione che questa li abbia acquisiti e li custodisca per fini strettamente connessi allo svolgimento dell'attività amministrativa ed all'assunzione delle relative decisioni (cfr. T.A.R. Marche, Sez. I, 6 agosto 2003, n. 957).

4.2. Invero, l'art. 22, comma 1, lett. d), della l. n. 241/1990 prevede espressamente che il documento di cui si chiede l'ostensione deve riguardare l'attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della sua disciplina sostanziale, e la successiva lett. e) ricomprende tra quanti sono tenuti all'ostensione anche i soggetti di diritto privato, pur se limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o da quello comunitario (C.G.A.R.S., Sez. giurisd., 13 dicembre 2016, n. 457). Pertanto, è comune insegnamento che l'accesso ai documenti amministrativi può essere esercitato anche rispetto a documenti di natura privatistica, purché questi riguardino attività di pubblico interesse (cfr. C.d.S., Sez. V, 22 agosto 2019, n. 5781; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 19 maggio 2017, n. 402).

4.3. Ulteriormente, occorre precisare che l'accesso ex artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990 ha ad oggetto non già dati e informazioni, ma, semmai, i documenti che li contengono: in particolare, l'accesso agli atti non può consistere nella pretesa di un facere specifico a carico della P.A. (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 12 giugno 2017, n. 629). Per quanto qui rileva, esula dall'accesso ex l. n. 241 cit. la richiesta di un facere consistente nella redazione, ad opera della P.A., di appositi elenchi analitici di dati, i quali, seppure ricavabili dagli atti e dai documenti di cui la P.A. è in possesso, tuttavia non siano stati già redatti dalle strutture a ciò deputate nell'esercizio della loro ordinaria attività amministrativa, ma implichino l'effettuazione di nuove e ulteriori attività rispetto a quelle cui sono normalmente chiamate le strutture stesse: l'accesso agli elenchi di dati è, perciò, ammissibile solo se la P.A. li abbia redatti autonomamente in epoca anteriore alla presentazione dell'istanza ostensiva, non potendosi imporre alla P.A. la formazione di atti e documenti nuovi (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. V, 27 settembre 2004, n. 6326; T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 20 dicembre 2012, n. 1002; T.A.R. Sardegna, Sez. II, 7 agosto 2006, n. 1605; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 31 gennaio 2006, n. 54).

4.4. Dunque, non sussiste alcun obbligo della A.S.L. di formare essa stessa documenti nuovi, recanti gli elenchi di dati e le informazioni cui si riferisce la ricorrente nella propria istanza, un obbligo di tal natura fuoriuscendo, per quanto detto, dall'ambito applicativo dell'istituto disciplinato dagli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990: solo qualora la A.S.L. avesse formato in precedenza documenti, contenenti le informazioni di cui si discute - circostanza che, però, l'Azienda ha negato nella nota trasmessa il 7 gennaio 2020 - essa sarebbe tenuta ad ostenderli alla richiedente.

4.5. Sussiste però indubbiamente, come già accennato, l'obbligo della A.S.L. n. 2 - Lanciano-Vasto-Chieti di consentire alla dr.ssa F. l'accesso ai documenti trasmessi all'Azienda dall'operatore privato IASI, i quali contengano i dati e le informazioni oggetto dell'istanza ostensiva presentata il 30 novembre 2019. Non può dubitarsi, infatti, dell'interesse giuridicamente tutelato della richiedente all'ostensione di detti documenti, al fine di ottenere la conoscenza dei dati in essi contenuti, peraltro in larga parte già a costei trasmessi dall'Azienda.

5. Così delimitato il perimetro di ammissibilità del ricorso, osserva il Collegio che nel merito lo stesso è parzialmente fondato, nei termini di seguito esposti.

5.1. In dettaglio, va dichiarata la cessazione della materia del contendere in relazione a quella parte dell'istanza di accesso che l'A.S.L. ha riscontrato con nota prot. n. 5433/CH del 28 gennaio 2020 (v. la documentazione prodotta dalla ricorrente il 20 febbraio 2020): tale nota, infatti, reca in allegato le schede elaborate da IASI che contengono gran parte dei dati richiesti dalla ricorrente, in riferimento al periodo fino al 30 novembre 2019 (data dell'istanza ostensiva) e poi aggiornati fino al 21 gennaio 2020.

5.2. Nello specifico, la pretesa della richiedente è stata pienamente soddisfatta quanto ai punti a) e b) sopra indicati, parzialmente soddisfatta quanto ai punti c), d), e), f): di qui la declaratoria di parziale cessazione della materia del contendere ex art. 34, comma 5, c.p.a.

6. La dr.ssa F., tuttavia, nella memoria finale lamenta che le schede di IASI che le sono state trasmesse non contengono i seguenti dati:

g) per quanto riguarda i pazienti assegnati come ricongiungimenti familiari, la specificazione dello stato di famiglia (al fine di conoscere l'esatta appartenenza dei bambini);

h) con riferimento ai pazienti assegnati in deroga al massimale di cui all'art. 38, comma 11, A.C.N. (ricusazione), le ragioni della revoca;

i) quanto ai pazienti assegnati a ciascun pediatra in deroga al massimale di cui all'art. 38, comma 8, A.C.N. (nuovi nati), nonché agli ultraquattordicenni iscritti in deroga al massimale di cui al comma 13 del ridetto art. 38, la data di nascita del minore (essenziale per la verifica del corretto inserimento del giovane paziente in una deroga al massimale, piuttosto che nell'altra).

6.1. Orbene, entro questi limiti il ricorso risulta fondato e da accogliere, con condanna dell'A.S.L. n. 2 - Lanciano-Vasto-Chieti a consentire l'accesso della richiedente ai documenti (schede) di IASI che contengano anche le ulteriori informazioni ora elencate ai punti g), h) ed i).

6.2. Per conseguenza, in accoglimento del ricorso, previo annullamento (in parte qua) del "silenzio rigetto" serbato dalla A.S.L. n. 2, ai sensi dell'art. 116, comma 4, c.p.a. va ordinata all'Azienda stessa l'esibizione dei documenti (schede) di IASI recanti i dati di cui ai suvvisti punti g), h) ed i), mediante la duplice modalità della presa di visione ed estrazione di copia, entro il termine di n. 30 (trenta giorni) dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte della presente decisione.

6.3. Da ultimo occorre avvisare le parti che, nell'ipotesi di persistente inerzia della A.S.L. n. 2, sarà possibile per la richiedente domandare la nomina di un Commissario ad acta, incaricato di provvedere in sostituzione ed a spese della predetta Azienda.

7. Non può essere accolta, invece, la domanda di risarcimento del danno da ritardo, presentata dalla parte ricorrente ai sensi dell'art. 2-bis della l. n. 241/1990.

7.1. La suddetta domanda si rivela, infatti, manifestamente infondata - il che esonera il Collegio dal doverla trattare con il rito ordinario (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 26 luglio 2016, n. 8579) - in quanto la stessa risulta formulata in termini generici e senza dimostrazione delle conseguenze dannose patite dalla ricorrente per effetto del mancato tempestivo riscontro della sua istanza ostensiva: anche in questa ipotesi, infatti, il diritto al risarcimento del danno da ritardo presuppone la dimostrazione di un danno concreto che il ritardo abbia cagionato a un bene della vita dell'interessato (cfr., in tema di accesso, T.A.R. Sardegna, Sez. II, 23 aprile 2015, n. 719, che richiama C.d.S., Sez. V, 9 marzo 2015, n. 1182).

7.2. Orbene, sul punto è dirimente la considerazione che, a comprova del pregiudizio patito, la dr.ssa F. adduce la mancata assegnazione in suo favore di nuovi nati, tranne due recentemente nati nel 2020: ma è evidente che si tratta di un pregiudizio che, laddove esistente, deriverebbe dalla pretesa inerzia della A.S.L. nell'assegnarle i pazienti e non già - come pretende parte ricorrente - dall'inerzia della medesima A.S.L. nel riscontrare la sua istanza di accesso.

7.3. In altre parole, manca ogni prova che il ritardo dell'Azienda Sanitaria nel soddisfare le esigenze conoscitive della richiedente abbia cagionato un pregiudizio a quest'ultima, il pregiudizio da costei lamentato dipendendo - semmai - da altra e distinta condotta dell'Azienda.

8. In definitiva, il ricorso è parzialmente fondato quanto alla domanda di accesso agli atti, nei termini sopra indicati, con declaratoria di cessazione della materia del contendere per la parte residua di detta domanda. La domanda di risarcimento del danno da ritardo ex art. 2-bis della l. n. 241/1990 è, invece, infondata e da respingere.

9. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a carico dell'A.S.L. n. 2, tenuto conto della prevalenza dei profili di fondatezza del ricorso, a cui vanno assimilati, ai fini delle spese, quelli di cessata materia del contendere (essendo la pronuncia ex art. 34, comma 6, c.p.a. una decisione di merito alla quale segue l'accollo delle spese di lite a carico della P.A.: T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 4 ottobre 2019, n. 2099). Si fa luogo a compensazione delle spese nei confronti dei controinteressati evocati in giudizio, ma non costituitisi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo - Sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- in relazione alle domande di annullamento del "silenzio rigetto", di accertamento del diritto della ricorrente all'accesso agli atti e di condanna della P.A. all'esibizione dei documenti richiesti, dichiara parzialmente cessata la materia del contendere e per il resto accoglie il ricorso, nei termini specificati in motivazione;

- respinge la domanda di risarcimento del danno.

Condanna l'A.S.L. resistente al pagamento in favore della ricorrente di spese ed onorari di causa, che liquida in via forfettaria in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge, compensando le spese nei confronti dei controinteressati non costituitisi in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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