Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
Sezione VI
Sentenza 17 marzo 2020, n. 1167

Presidente: Passoni - Estensore: Fontana

FATTO E DIRITTO

1. Le ricorrenti hanno impugnato gli atti con i quali è stato disciplinato il servizio di refezione scolastica presso l'Istituto [omissis], in particolare, con riguardo alle disposizioni con le quali è stato previsto che presso i locali scolastici non possa essere consumato il pasto domestico e che, coloro che non intendono servirsi della refezione scolastica, si devono allontanare dalla scuola e poi farvi rientro per continuare le attività didattiche pomeridiane.

Avverso i predetti atti, le ricorrenti hanno formulato articolate censure di eccesso di potere e violazione di legge.

Esse, in particolare, hanno dedotto la irragionevolezza dei provvedimenti impugnati e la loro portata discriminatoria.

Hanno, altresì, evidenziato che il nuovo regolamento è stato introdotto, nel corso dell'anno scolastico, in sostituzione di uno previgente che consentiva la libera scelta sulla tipologia di pasto da consumare a scuola, senza che alcuna motivazione venisse espressa sulle ragioni di tale cambiamento.

Si sono costituite le amministrazioni intimate chiedendo che il ricorso sia respinto.

Alla udienza camerale fissata per l'esame della proposta domanda cautelare, le parti, che nulla hanno opposto, sono state informate della possibilità che la controversia sia definita con sentenza immediata, ai sensi dell'art. 60 c.p.a.

In tali termini la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Ritiene la Sezione che risultano fondate e vanno accolte le censure formulate dalle ricorrenti, sulla sussistenza dei dedotti profili di eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione.

3. Va premesso che l'obbligo motivazionale contenuto nell'art. 3 della l. n. 241 del 1990 costituisce un principio di portata generale, al quale sono poste limitatissime eccezioni espressamente rese esplicite dal legislatore ovvero individuate in sede giurisprudenziale.

Al di fuori di tali eccezioni, si applica il principio generale per cui il provvedimento lesivo deve rendere note le ragioni poste a sua base, nonché l'iter logico seguito dall'Amministrazione, e ciò per evidenti ragioni di trasparenza dell'esercizio del pubblico potere.

Nel caso di specie, l'atto impugnato è riconducibile nella categoria degli atti a contenuto generale (non importa in questa sede se esso vada anche qualificato come regolamento), in quanto indirizzata ad una pluralità indeterminata di destinatari.

Tale natura giuridica non comporta tuttavia di per sé una eccezione all'obbligo di motivazione, perché - in ordine all'ambito di applicazione dell'art. 3 della l. n. 241 del 1990 - la giurisprudenza ha più volte chiarito che si applica in materia il principio di esigibilità, per cui comunque occorre una motivazione, quando ciò sia compatibile con le caratteristiche del provvedimento in questione: ad esempio, mentre per le varianti generali agli strumenti urbanistici non occorre una specifica motivazione sulle singole determinazioni incidenti sui vari interessati, non v'è dubbio che una motivazione occorra quando si tratti di varianti urbanistiche aventi un ambito limitato di applicazione, ovvero di atti generali emanati da Autorità indipendenti, incidenti su posizioni di una pluralità indeterminata di destinatari.

In sostanza, negli atti che rientrano nella categoria in esame la disciplina dell'obbligo di motivazione attiene alla dimostrabilità della ragionevolezza delle scelte operate dalla P.A.

4. Nella specie, il "regolamento" approvato dal Consiglio di istituto - pur indicando le proprie "Finalità" e dunque in qualche modo esplicitando le ragioni poste a sua base - ha inciso su una precedente "disciplina" riguardante lo stesso servizio mensa, senza evidenziare se e come le precedenti modalità di svolgimento del servizio avessero dato luogo a disservizi o a problemi di qualsiasi altra natura (ad es., di natura igienico-sanitaria o attinenti ad aspetti organizzativi).

Non possono, peraltro, essere positivamente valutate le deduzioni difensive esposte dalla difesa erariale nel corso della discussione della causa.

Secondo tale prospettazione difensiva, andrebbero limitate le forme di socializzazione che possono favorire il diffondersi di malattie, il che sarebbe inevitabile nel caso in cui si consentisse l'introduzione nella scuola di pasti la cui preparazione non sia certificata dal controllo sulla catena produttiva.

In primo luogo, devono essere ribaditi i consolidati principi secondo i quali non è ammissibile una integrazione postuma della motivazione, tanto meno quando essa viene formulata nelle difese della amministrazione resistente.

In secondo luogo, deve essere considerato che i provvedimenti impugnati sono stati adottati antecedentemente al diffondersi della epidemia di Covid-19 e, pertanto, la finalità, oltre che la legittimità, degli atti impugnati deve essere scrutinata tenendo conto del momento della loro adozione ed in prospettiva della normalizzazione del contesto.

In particolare, va sottolineato che:

- con la precedente delibera in vigore fino al 20 dicembre 2019, l'istituto scolastico aveva organizzato il servizio mensa lasciando libertà di scelta agli utenti circa la tipologia di pasto da consumare durante il tempo di refezione;

- con il provvedimento impugnato in questa sede di data 20 dicembre 2019, l'amministrazione ha introdotto nuove e diverse regole, che hanno imposto la consumazione all'interno dei locali scolastici dei soli pasti forniti dalla ditta appaltatrice del servizio mensa, prevedendo l'allontanamento degli studenti che abbiano scelto il "pasto domestico" ed il loro successivo rientro per partecipare alle attività didattiche pomeridiane;

- tra le finalità cui tende tale "regolamento", è precisato che "l'ambiente scolastico è il luogo educativo in cui ciascun alunno fruisce di opportunità di crescita e di sviluppo personale, imparando ad interagire con gli altri in un rapporto positivo e nel rispetto delle regole del vivere civile. La mensa scolastica costituisce un tassello del più generale percorso educativo ed una opportunità per educare il gusto, accostarsi a cibi diversi, ma soprattutto una formidabile occasione di socializzazione";

- gli stessi principi sono ribaditi nell'art. 3 del medesimo regolamento, in cui è precisato che "il tempo mensa è a tutti gli effetti tempo educativo".

Da quanto precede emerge che il Consiglio di istituto - con una motivazione che poteva anche essere posta a base del mantenimento della disciplina precedente - ha modificato per l'anno scolastico 2019-2020 la disciplina riguardante il servizio mensa, senza tener conto di quella precedente e senza neppure tenere conto, evidentemente, delle aspettative e degli affidamenti ingenerati nelle famiglie interessate, che ragionevolmente avevano chiesto l'iscrizione dei minori nelle classi dell'Istituto scolastico, confidando sulla continuità delle regole (e degli orari) già fissati per il servizio mensa.

5. Il provvedimento impugnato non si può ritenere supportato neanche dalle ragioni esposte dalla Dirigente scolastica, nella relazione trasmessa alla Avvocatura distrettuale dello Stato e poi depositata in giudizio.

Da tale relazione, emerge che la Dirigente scolastica ha rappresentato i dubbi già emersi nel corso del procedimento, circa il rilievo da attribuire alla giurisprudenza che si è espressa sulla questione, e in particolare alla sentenza delle Sezioni unite della Corte di cassazione n. 20504 del 30 luglio 2019 (secondo la quale gli interessati non sono titolari di un diritto, ma di un interesse legittimo, a fronte dei poteri di natura organizzativa, di cui è titolare il Consiglio di istituto), nonché alle sentenze dei giudici amministrativi (per le quali dalla normativa vigente emerge la fondatezza della pretesa degli interessati di consumare i pasti ai minori all'interno degli istituti scolastici).

Osserva al riguardo la Sezione che risulta condivisibile il principio di diritto enunciato dalla citata sentenza delle Sezioni unite: tenuto anche conto dei principi sulla autonomia scolastica, il Consiglio di istituto è titolare del potere di organizzare il servizio di mensa, sicché - per le controversie aventi per oggetto gli atti del Consiglio di istituto - è sì configurabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (trattandosi di questioni attinenti al servizio "pubblico" scolastico), ma si tratta di controversia che "attiene comunque al legittimo esercizio di un potere autoritativo che si è tradotto, attraverso le norme regolamentari impugnate, nell'imposizione agli alunni a tempo pieno del divieto di consumare (nei locali in cui si svolge il servizio di refezione scolastica) i cibi portati da casa (o comunque acquistati autonomamente)" (C.d.S., sent. 3 settembre 2018, n. 5156).

Non si può dunque affermare che vi siano regole cogenti - di rilievo nazionale od europeo - che impongano agli Istituti scolastici di seguire senz'altro le indicazioni degli interessati.

Per converso, proprio la sussistenza di tali poteri autoritativi implica che l'Amministrazione debba dare conto delle proprie determinazioni, esponendo le relative ragioni in sede di motivazione.

Il Consiglio d'istituto, dunque, non può apoditticamente fissare le regole dello svolgimento del servizio mensa, tanto meno limitandosi a richiamare precedenti giurisprudenziali concernenti la natura delle posizioni soggettive dei soggetti coinvolti, ma deve tenere conto delle specifiche esigenze da soddisfare e anche degli eventuali affidamenti ingenerati.

Anche sotto tale profilo, pertanto, risulta viziata - per difetto di istruttoria e per difetto di motivazione - la delibera impugnata, che non ha tenuto conto del contenuto della precedente delibera e non ha indicato quali aspetti dello svolgimento dell'attività già svolta si possano considerare inadeguati e meritevoli, dunque, di innovazioni.

4. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla la deliberazione del Consiglio di Istituto n. 35 del 20 dicembre 2019 e del regolamento scolastico trasmesso alle ricorrenti in data 15 gennaio 2020.

Compensa tra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1, 2 e 5, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell'art. 6, par. 1, lett. f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in caso di riproduzione in qualsiasi forma, all'oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la potestà genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare il medesimo interessato riportato nella sentenza o nel provvedimento.

G. Di Rosa

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