Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa per il Trentino-Alto Adige
Trento
Sentenza 21 aprile 2020, n. 52

Presidente: Rocco - Estensore: Polidori

FATTO

1. Il Signor [omissis] con il presente ricorso riferisce di essere stato citato in giudizio, innanzi alla Corte dei conti di Trento, con l'accusa di indebita percezione di contributi per la realizzazione di eventi, mediante sovrafatturazione relativa a forniture riguardanti attività svolte negli anni 2012, 2013, 2014 e 2015 dalle società [omissis] (nelle quali egli rivestiva, rispettivamente, il ruolo di vicepresidente ed amministratore unico). Riferisce altresì che tali attività sono sottoposte ai controlli dei competenti organi della Provincia e che egli - ritenendo che controlli della specie non siano stati eseguiti su altri soggetti che hanno svolto analoghe attività, ivi compreso il [omissis] - per poter smentire le accuse mosse nei suoi confronti ha ritenuto necessario acquisire documentazione utile a stabilire, mediante una valutazione comparativa, «quali fossero i prezzi di mercato, per servizi analoghi o affini, praticati da medesimi fornitori e/o concorrenti» e, quindi, dimostrare «la rispondenza e congruità dei prezzi praticati da [omissis] a quelli di mercato».

Per tali ragioni egli in data 18 ottobre 2019 ha presentato un'istanza di accesso (prot. n. 644254), successivamente integrata con nota in data 4 novembre 2019 (prot. n. 680979), avente ad oggetto la documentazione contabile relativa agli altri Consorzi che hanno svolto analoghe attività, relativamente alle annualità 2012, 2013, 2014, 2015 e 2016. Tuttavia la Provincia, dopo aver acquisito le osservazioni dei controinteressati, ha adottato l'impugnato provvedimento in data 6 dicembre 2019, con il quale l'istanza è stata accolta solo in parte, ritenendo l'amministrazione di non poter ostendere alcuni dati e, in particolare, quelli identificativi dei fornitori dei Consorzi e quelli relativi al [omissis] riguardanti le annualità 2014 e 2015.

2. Il provvedimento impugnato è motivato come segue: «la documentazione che si produce è coperta da "omissis" con riferimento ai dati identificativi dei fornitori e di eventuali altri dati riferibili agli stessi al fine di tutelare la riservatezza dei soggetti coinvolti, oltre che l'interesse commerciale dei medesimi, che potrebbe essere pregiudicato dalla divulgazione dei costi fatturati e delle condizioni commerciali praticate in relazione ai diversi servizi forniti»; inoltre, stante l'opposizione del [omissis], l'accesso ai richiesti prospetti riassuntivi presentati dal medesimo Consorzio per gli anni 2014-2015 è stato negato con la seguente motivazione: «l'istanza di accesso non reca un unico specifico oggetto, ma richiede una pluralità di prospetti» e che «la mole di prospetti prodotta può comunque soddisfare l'interesse ("individuare gli estremi ed i riferimenti di alcune fatture analoghe") dell'istante, ritenendosi i prospetti la cui ostensione viene quivi negata, non indispensabili a fini difensivi, potendo tale esigenza essere altrimenti soddisfatta ... attraverso la (comunque cospicua) documentazione quivi prodotta».

3. Dei provvedimenti impugnati il ricorrente chiede l'annullamento per i seguenti motivi.

I) Violazione dell'art. 24 della l. n. 241/1990.

La domanda di accesso era volta a tutelare un interesse di primaria rilevanza, qual è il diritto alla difesa in giudizio, riconosciuto sia a livello nazionale, dagli artt. 24, 111 e 113 Cost., sia a livello sovranazionale, dall'art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali. Inoltre in relazione ad un caso analogo (relativo ad una sanzione irrogata dall'Autorità Antitrust per un asserito cartello dei produttori di calcestruzzo) il Consiglio di Stato, sentenza 28 luglio 2016, n. 3409, ha affermato che - essendo la richiesta di accesso finalizzata ad ottenere documenti utili ai fini dell'esercizio del diritto di difesa nell'ambito di un procedimento applicativo di sanzioni amministrative - «per la natura sostanzialmente penale delle sanzioni inflitte ... deve essere assicurata all'impresa la conoscenza di tutti quegli elementi che possono essere utili per difendersi nel procedimento e nel processo». Dunque l'impugnato diniego parziale è illegittimo in quanto la documentazione richiesta è palesemente necessaria ai fini della difesa in un procedimento avente natura sostanzialmente penale, stante la natura e la gravità delle sanzioni previste.

II) Eccesso di potere per carenza e incongruità della motivazione.

Quanto ai dati identificativi dei fornitori e agli altri dati agli stessi riferibili osterebbero all'accesso ragioni di riservatezza. Tuttavia non si comprende il motivo per cui rendere noti i nominativi dei soggetti che hanno svolto attività di pubblico interesse, finanziate con soldi pubblici, lederebbe la riservatezza di costoro. A ben vedere la richiesta di accesso concerne solo i nominativi, gli importi e le attività svolte da soggetti pagati con soldi pubblici e tali dati non possono avere un carattere riservato al punto da prevalere sul diritto alla difesa di un soggetto che, in mancanza dei dati richiesti, non potrebbe difendersi adeguatamente, rischiando una pesante condanna in sede contabile.

Quanto invece, ai documenti relativi all'attività svolta dal [omissis], l'Amministrazione ha ritenuto che, avendo consegnato altra documentazione relativa a diversi Consorzi, tale documentazione sarebbe comunque sufficiente per la difesa del ricorrente. Tuttavia così ragionando l'Amministrazione si arroga il diritto di sostituirsi alla difesa tecnica del ricorrente. Inoltre non si comprende il motivo per cui i dati relativi agli altri Consorzi possono essere conosciuti dal conosciuti, mentre i medesimi dati, relativi ad uno dei tanti Consorzi che ha svolto le medesime attività nel medesimo lasso di tempo, non sarebbero ostensibili. Dunque le ragioni del diniego inducono a ritenere che i documenti richiesti possano essere di particolare interesse per la difesa in giudizio del ricorrente e, pertanto si insiste per l'accoglimento della presente richiesta.

Del resto le ragioni dei dinieghi risultano infondate se si considera la natura dei documenti richiesti - costituiti da documenti fiscali (principalmente fatture e rendiconti) attinenti ad attività che hanno beneficiato di finanziamenti pubblici - e che il d.lgs. n. 33/2013 prevede specifici obblighi di pubblicazione per gli incarichi di collaborazione o consulenza (art. 15), per gli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici erogati in favore di soggetti pubblici o privati (artt. 26 e 27), nonché per i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (art. 37).

3. La Provincia autonoma di Trento si è costituita in giudizio per resistere al ricorso e con memoria depositata in data 17 marzo 2020 ha eccepito, in via preliminare, la tardività del deposito del ricorso, osservando che il ricorso in esame - relativo ad un diniego di accesso agli atti - risulta notificato alle controparti (amministrazione e controinteressato) in data 7 gennaio 2020 e che il deposito avrebbe dovuto essere effettuato il 22 gennaio 2020, ossia entro il termine dimidiato di 15 giorni, ma risulta effettuato il 4 febbraio 2020. Inoltre la Provincia ha diffusamente replicato alle suesposte censure, evidenziando che l'accoglimento parziale dell'istanza di accesso è dipeso dall'opposizione dei controinteressati e dal fatto che nella domanda di accesso non è stata esplicitata l'indispensabilità della documentazione richiesta.

4. Alla camera di consiglio del 16 aprile 2020 il ricorso, ai sensi dell'art. 84, comma 6, del d.l. n. 18/2020, è passato in decisione senza discussione orale, sulla base degli atti depositati.

DIRITTO

1. In via preliminare - in accoglimento dell'eccezione di tardività del deposito del ricorso, sollevata dalla Provincia con la memoria depositata in data 17 marzo 2020 - il ricorso deve essere dichiarato irricevibile ai sensi del combinato disposto degli artt. 35, comma 1, lett. a), 45, comma 1, 87, comma 3, e 117 c.p.a.

Si deve infatti rammentare che, ai sensi dell'art. 87, comma 3, nei giudizi in materia di accesso ai documenti amministrativi "tutti i termini processuali sono dimezzati rispetto a quelli del processo ordinario, tranne, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti". Inoltre, secondo una consolidata giurisprudenza (ex multis, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 27 gennaio 2016, n. 170; C.d.S., Sez. III, 2 dicembre 2014, n. 5966), nel rito speciale in materia di accesso, disciplinato dall'art. 116 c.p.a., la dimidiazione di tutti i termini processuali - prevista per la generalità dei riti camerali (con la sola eccezione, che in questa sede non rileva, del termine per la notificazione del ricorso di primo grado) - concerne anche il termine per il deposito del ricorso, che resta fissato, nell'ottica acceleratoria del processo, in 15 giorni dall'avvenuta notifica, ossia nella metà del termine di 30 giorni previsto dall'art. 45 (che espressamente qualifica il termine stesso come perentorio).

Ciò posto - trattandosi inequivocabilmente nel caso in esame di un ricorso proposto ai sensi dell'art. 116 c.p.a. - lo stesso risulta palesemente tardivo. Difatti, come ben rilevato dalla difesa della Provincia, la notifica alle controparti è stata effettuata dal difensore del ricorrente il 7 gennaio 2020 e, quindi, il deposito avrebbe dovuto essere effettuato entro il termine perentorio 22 gennaio 2020, mentre risulta effettuato il 4 febbraio 2020.

2. La dichiarazione di irricevibilità del ricorso automaticamente comporta, in applicazione dell'art. 130-bis del Testo unico delle disposizioni in materia di spese di giustizia (d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115), la revoca dell'ammissione del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato (ex multis, T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. III, 5 febbraio 2019, n. 182), disposta in via provvisoria con il decreto n. 1 del 15 gennaio 2020.

A tal riguardo il Collegio osserva che, secondo il predetto art. 130-bis, "Quando l'impugnazione, anche incidentale, è dichiarata inammissibile, al difensore non è liquidato alcun compenso", e che tale disposizione deve trovare applicazione nel caso in esame. Difatti la ratio della disposizione stessa - desumibile dalle considerazioni svolte dalla Corte costituzionale nella sentenza 30 gennaio 2018, n. 16, con riferimento all'analoga disposizione dell'art. 106, comma 1, del Testo unico delle disposizioni in materia di spese di giustizia - induce a ritenere che nella nozione di impugnazione "dichiarata inammissibile" vada ricompreso anche il ricorso dichiarato irricevibile per tardività del deposito, alla luce delle seguenti considerazioni.

In particolare la Consulta ha precisato che - in tema di patrocinio a spese dello Stato - «è cruciale l'individuazione di un punto di equilibrio tra garanzia del diritto di difesa per i non abbienti e necessità di contenimento della spesa pubblica in materia di giustizia. Del resto, nella giurisprudenza di questa Corte al riguardo (da ultimo, sentenza n. 178 del 2017) è frequente il riferimento al generale obbiettivo di limitare le spese giudiziali, ed è sottolineato il particolare scopo di contenere tali spese soprattutto nei confronti delle parti private».

In questa stessa prospettiva la Corte ha precisato che «il comma 1 dell'art. 106 del d.P.R. n. 115 del 2002 ha inteso scoraggiare la proposizione, a spese dello Stato, di impugnazioni del tutto superflue, meramente dilatorie o improduttive di effetti a favore della parte, il cui esito di inammissibilità sia largamente prevedibile o addirittura previsto prima della presentazione del ricorso. Così, la disposizione censurata non limita irragionevolmente il diritto di difesa, ma sollecita una particolare attenzione in capo al difensore di persona ammessa al patrocinio a spese dello Stato. E la mancata liquidazione del compenso, se le impugnazioni coltivate dalla parte siano dichiarate inammissibili, si giustifica, per le ipotesi in cui la declaratoria di inammissibilità dell'impugnazione risulti ex ante prevedibile, proprio perché, altrimenti, i costi di attività difensive superflue sarebbero a carico della collettività».

Muovendo da tali presupposti la Corte ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale relativa all'art. 106, comma 1, del Testo unico delle disposizioni in materia di spese di giustizia evidenziando che la questione stessa era stata sollevata in base ad un'interpretazione che non consentiva di distinguere tra le diverse cause che determinano l'inammissibilità dell'impugnazione, mentre «il tenore letterale dell'art. 106, comma 1, del d.P.R. n. 115 del 2002 non preclude affatto un'interpretazione che consenta di distinguere tra le cause che determinano l'inammissibilità dell'impugnazione, tenendo conto della ricordata ratio legis. Del resto, l'interpretazione letterale è solo il primo momento dell'attività interpretativa, che si completa con la ricerca e la verifica delle ragioni e dello scopo per cui la disposizione è stata posta (art. 12, primo comma, delle disposizioni preliminari al codice civile). E l'interpretazione basata sulla ratio legis conduce alla conclusione che l'art. 106, comma 1, del d.P.R. n. 115 del 2002 non ricomprende i casi in cui, come accade nel giudizio a quo, la ragione dell'inammissibilità risiede in una carenza d'interesse a ricorrere, sopravvenuta per ragioni del tutto imprevedibili al momento della proposizione del ricorso. In definitiva, il risultato che il rimettente chiede a questa Corte di raggiungere attraverso una sentenza di accoglimento, è già consentito dalla disposizione censurata, se interpretata attraverso il ricorso agli ordinari criteri ermeneutici, e in particolare alla ratio legis, che permette di dare della disposizione una lettura non in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost., sotto i profili evocati».

In definitiva, applicando al processo amministrativo le coordinate ermeneutiche indicate dalla Corte costituzionale nella sentenza 30 gennaio 2018, n. 16, il Collegio ritiene che nella nozione di impugnazione "dichiarata inammissibile": A) da un lato, non possa essere ricompreso il ricorso dichiarato improcedibile per carenza di interesse, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.; B) dall'altro vadano ricompresi tanto il ricorso dichiarato inammissibile per carenza di interesse, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a., quanto il ricorso dichiarato irricevibile per carenza di interesse, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a.

Difatti, essendo la disposizione dell'art. 130-bis del Testo unico delle disposizioni in materia di spese di giustizia palesemente volta ad impedire che vengano posti a carico della collettività i costi dei compensi per attività difensive superflue, non vi è ragione per distinguere - ai fini del patrocinio a spese dello Stato - il ricorso irricevibile da quello inammissibile perché in entrambi i casi il difensore, nell'esercizio della normale diligenza allo stesso richiesta, è senz'altro in grado di prevedere l'esito del ricorso.

3. In applicazione della regola della soccombenza, le spese del giudizio, quantificate nella misura indicata nel dispositivo, devono essere poste a carico del ricorrente. Nulla si deve disporre con riferimento al controinteressato, non costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa per la Regione autonoma del Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 16/2020, lo dichiara irricevibile.

Revoca il decreto n. 1 in data 15 gennaio 2020, con il quale il ricorrente è stato ammesso al patrocinio a spese dello Stato.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore della Provincia Autonoma di Trento, delle spese di lite, che si quantificano in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell'art. 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

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