Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
Sezione I
Sentenza 4 maggio 2020, n. 398

Presidente: Filippi - Estensore: Mielli

FATTO

La ricorrente Venezia Terminal Passeggeri s.p.a. (di seguito VTP) è la concessionaria dei servizi di assistenza ai passeggeri per navi da crociera per il Porto di Venezia.

Espone di essere interessata all'individuazione di soluzioni di accesso alternative all'utilizzo del Canale della Giudecca, percorso dalla navi da crociera per accedere alla Stazione Marittima, rispetto al quale sono emerse diverse criticità.

Con nota del 6 agosto 2018, VTP ha chiesto all'Autorità di sistema portuale del mare Adriatico settentrionale, di poter svolgere alcune indagini preliminari per verificare la fattibilità sul piano tecnico di una proposta di project financing ai sensi dell'art. 183 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, e di essere autorizzata a procedere, a propria cura e spese, alla caratterizzazione del Canale Vittorio Emanuele III, del Canale Nord e del Canale Brentelle presso Marghera, nonché dei diversi siti di conferimento indicati dal Provveditorato interregionale alle opere pubbliche, individuando una soluzione alle problematiche connesse alla gestione dei sedimenti oggetto dei dragaggi che sia compatibile con la normativa vigente in materia.

L'Autorità di sistema portuale del mare Adriatico settentrionale con nota prot. n. 11171 del 3 settembre 2018, ha comunicato che era intenzione della stessa provvedere nell'ambito delle proprie competenze istituzionali a svolgere le attività necessarie all'affidamento delle indagini di caratterizzazione.

L'Autorità con decreto n. 2018.0000313 del 16 maggio 2018, ha effettivamente autorizzato la spesa di euro 215.690,00 per l'esecuzione di un piano di caratterizzazione lungo il Canale Vittorio Emanuele III, che tuttavia non ha avuto seguito per la mancata approvazione della versione aggiornata del Piano morfologico della laguna di Venezia da parte del Ministero dell'Ambiente.

Successivamente, a fronte della mancanza di effettivi riscontri alle sollecitazioni formulate, VTP in data 4 giugno 2019, facendo presente di avere avviato la fase di progettazione del ripristino del Canale Vittorio Emanuele III ai valori del piano regolatore portuale del 1965, ha inoltrato una nuova istanza per ottenere, ai sensi dell'art. 23, comma 19, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, le autorizzazioni necessarie alla predisposizione di un piano preliminare di accertamenti ambientali per redigere un progetto di fattibilità di una proposta di partnership pubblico privata ai sensi dell'art. 183, comma 15, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.

Anche in questo caso la richiesta era volta ad ottener la possibilità di procedere alle analisi ambientali preparatorie, e in particolare alla caratterizzazione del fondo del Canale Vittorio Emanuele III e delle aree specificatamente individuate per il conferimento del materiale dragato, utilizzando le regole tecniche indicate nel documento denominato "bozza del nuovo documento di gestione dei sedimenti nella laguna di Venezia".

A fronte dell'inerzia dell'Amministrazione, VTP con nota del 30 ottobre 2019, ha diffidato l'Autorità di sistema portuale del mare Adriatico settentrionale a rilasciare le autorizzazioni richieste con la nota del 4 giugno 2019.

VTP, a fronte della persistente inerzia, con il ricorso in epigrafe agisce contro il silenzio dell'Amministrazione chiedendo di accertare l'obbligo di provvedere con un atto espresso rispetto all'istanza presentata.

Si sono costituite in giudizio l'Autorità di sistema portuale del mare Adriatico settentrionale e il Provveditorato interregionale alle opere pubbliche.

La prima ha eccepito l'inammissibilità del ricorso sotto diversi profili.

In primo luogo perché non sussiste un obbligo giuridico di provvedere sulla richiesta di autorizzazione in quanto il fine ultimo della ricorrente è quello di ottenere l'esecuzione degli interventi di scavo e di studio dei sedimenti del Canale Vittorio Emanuele III da parte di un soggetto privato. Tuttavia si tratta di attività di competenza dell'Autorità che la stessa non riesce a compiere a causa dei vincoli che derivano dalla normativa statale.

Sotto un secondo profilo l'Autorità eccepisce l'inammissibilità del ricorso perché la ricorrente aveva già proposto un'analoga istanza il 6 agosto 2018, a cui l'Amministrazione ha risposto con una nota del 3 settembre 2019. Pertanto o questa nota deve essere qualificata come un diniego espresso che avrebbe dovuto essere impugnato tempestivamente, oppure costituisce un atto di natura interlocutoria. In questo secondo caso l'azione avverso il silenzio avrebbe dovuto essere proposta ai sensi dell'art. 31, comma 2, c.p.a., entro un anno dalla scadenza del procedimento azionato con l'istanza del 6 agosto 2018, con la conseguenza che il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Infine secondo l'Autorità il ricorso è inammissibile perché non è stato notificato alla Capitaneria di Porto di Venezia che è l'Autorità marittima che condivide con l'Autorità di sistema portuale del mare Adriatico settentrionale la competenza sul Canale Vittorio Emanuele III.

Il Provveditorato interregionale alle opere pubbliche ha eccepito che l'istanza presentata non è idonea a far sorgere l'obbligo per l'Amministrazione di provvedere, dato che la competenza in merito spetta all'Autorità portuale.

Entrambe le Amministrazioni resistenti hanno infine chiesto la reiezione del ricorso.

Alla Camera di consiglio dell'8 aprile 2020, su istanza congiunta presentata dalle parti costituite ai sensi dell'art. 84, comma 2, del d.l. 27 marzo 20202, n. 18, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni in rito.

L'eccezione con la quale l'Autorità interregionale alle opere pubbliche e il Provveditorato interregionale alle opere pubbliche sostengono che il ricorso è inammissibile perché non sussiste nel caso di specie un obbligo di provvedere è infondata.

L'istanza presentata dalla ricorrente è volta ad ottenere le autorizzazioni necessarie a svolgere le indagini e gli studi necessari a redigere uno studio di fattibilità ed un progetto preliminare rispetto ad una proposta di partnership pubblico privata ai sensi dell'art. 183, comma 15, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.

La ricorrente deve ritenersi soggetto legittimato a richiedere alle Amministrazioni l'autorizzazione all'esperimento di tali accertamenti preliminari perché è la concessionaria dei servizi di assistenza ai passeggeri per navi da crociera per il Porto di Venezia ed è interessata all'individuazione di soluzioni di accesso alternative all'utilizzo del Canale della Giudecca, unico passaggio per la Stazione Marittima in cui vi è il complesso di beni demaniali strumentali al servizio di interesse generale di cui è concessionaria.

L'art. 183, comma 15, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, ammette infatti che gli operatori economici possano presentare alle amministrazioni proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità non presenti negli strumenti di programmazione approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente.

L'art. 23, comma 10, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, prevede che "l'accesso ad aree interessate ad indagini e delle ricerche necessarie all'attività di progettazione è soggetto all'autorizzazione di cui all'articolo 15 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. La medesima autorizzazione si estende alle ricerche archeologiche, alla bonifica di ordigni bellici e alla bonifica dei siti inquinati. Le ricerche archeologiche sono compiute sotto la vigilanza delle competenti soprintendenze".

A sua volta l'art. 15 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, prevede che "per le operazioni planimetriche e le altre operazioni preparatorie necessarie per la redazione dello strumento urbanistico generale, di una sua variante o di un atto avente efficacia equivalente nonché per l'attuazione delle previsioni urbanistiche e per la progettazione di opere pubbliche e di pubblica utilità, i tecnici incaricati, anche privati, possono essere autorizzati ad introdursi nell'area interessata", specificando nei successivi commi le modalità necessarie per introdursi a tali scopi nella proprietà altrui.

Deve pertanto concludersi che la ricorrente ha presentato un'istanza idonea ad avviare un procedimento tipico espressamente contemplato dalla legge, e che le Amministrazioni, competenti sui canali e sui siti interessati dalle indagini, hanno l'obbligo concludere tale procedimento con un provvedimento espresso ai sensi della norma generale di cui all'art. 2 della l. 7 agosto 1990, n. 241.

L'eccezione di inammissibilità motivata con riferimento all'inconfigurabilità di un obbligo di provvedere deve pertanto essere respinta.

Parimenti infondate sono le eccezioni di inammissibilità che poggiano sulla circostanza che la ricorrente aveva presentato un'analoga domanda in data 6 agosto 2018 a cui l'Amministrazione ha risposto con una nota del 3 settembre 2019, ed è decorso più di un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

L'art. 31, comma 2, c.p.a., dispone che l'azione avverso il silenzio "può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento" aggiungendo tuttavia che "è fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti".

La giurisprudenza (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 13 novembre 2019, n. 5348; T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, 19 settembre 2018, n. 26; C.d.S., Sez. III, 3 marzo 2015, n. 1050; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 5 marzo 2013, n. 505; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 23 maggio 2012, n. 1413) ha chiarito che tale norma deve essere intesa nel senso che l'anno entro il quale proporre l'azione avverso il silenzio dell'Amministrazione non costituisce un vero e proprio termine di decadenza, ma una mera presunzione legale assoluta, avente ad oggetto la persistenza dell'interesse ad agire in giudizio per il rilascio del provvedimento richiesto, nonostante il decorso di un notevole lasso di tempo dalla data di scadenza del termine previsto dalla legge per la conclusione del procedimento.

A favore di tale conclusione milita la considerazione che, mentre nei casi di decadenza l'inerzia del titolare della situazione giuridica soggettiva è sanzionata dal legislatore con la perdita della situazione giuridica soggettiva stessa, nella fattispecie del silenzio l'inerzia dell'interessato non preclude, per espressa previsione di legge, la possibilità di proporre nuovamente l'istanza laddove ne ricorrano i presupposti.

Ne deriva che una volta riproposta, come avvenuto nel caso di specie, una nuova domanda che si fonda su motivazioni parzialmente diverse rispetto alla precedente, deve ritenersi avviato un nuovo procedimento amministrativo, con la conseguenza che non può fondatamente essere eccepito alcun effetto preclusivo della precedente istanza.

L'eccezione di inammissibilità fondata sulla circostanza che in precedenza era stata presentata una diversa domanda deve pertanto essere respinta.

Anche l'eccezione di inammissibilità per la mancanza di integrità del contraddittorio in quanto il ricorso non è stato notificato alla Capitaneria di Porto deve essere respinta, in quanto la ricorrente ha presentato l'originaria istanza anche alla Capitaneria solo per conoscenza, ma questa non ha alcuna competenza rispetto allo specifico procedimento di cui all'art. 23, comma 1, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, e all'art. 15 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, in quanto svolge funzioni in materia di sicurezza della navigazione e di polizia marittima.

Nel merito il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Nella fattispecie in esame ricorrono tutti i presupposti per l'accoglimento della domanda sul silenzio in quanto VTP ha presentato un'apposita istanza alle Amministrazioni per ottenere un'autorizzazione a procedere, a propria cura e spese, alla caratterizzazione del fondo del Canale Vittorio Emanuele III e delle aree specificatamente individuate per il conferimento del materiale dragato, e in base all'art. 23, comma 1, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, e all'art. 15 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, le Amministrazioni devono ritenersi obbligate a concludere il relativo procedimento con un provvedimento espresso.

Esulano invece dalla controversia in esame gli elementi addotti dall'Amministrazione come ostativi all'accoglimento dell'istanza. Questa infatti ha ad oggetto esclusivamente la richiesta di poter svolgere delle indagini di caratterizzazione prodromiche all'elaborazione di una progetto di fattibilità volto a presentare una proposta di partnership, e non ha invece ad oggetto né tale proposta, che non è stata ancora elaborata, né la richiesta di rilascio di un'autorizzazione ad eseguire il dragaggio del canale Vittorio Emanuele III. È pertanto prematura ed inconferente ogni considerazione avente ad oggetto aspetti relativi a proposte o richieste di autorizzazione che allo stato attuale non sono ancora state formulate.

Conseguentemente la domanda di accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione e dell'obbligo della stessa di provvedere sull'istanza deve essere accolta.

In definitiva va ordinato all'Autorità di sistema portuale del mare Adriatico settentrionale e al Provveditorato interregionale alle opere pubbliche, per le parti di competenza di ciascuno, di riscontrare con un provvedimento espresso l'istanza presentata, entro il termine di novanta giorni dalla notificazione ovvero dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, eventualmente acquisendo anche da altre Amministrazioni tutti gli elementi necessari a rispondere in senso positivo o negativo all'istanza, con l'avvertimento che in difetto, ai sensi dell'art. 117, comma 3, c.p.a., sarà nominato un commissario ad acta che vi provvederà in luogo dell'Autorità di sistema portuale del mare Adriatico settentrionale e del Provveditorato interregionale alle opere pubbliche, con oneri a carico delle stesse amministrazioni.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l'effetto, ordina all'Autorità di sistema portuale del mare Adriatico settentrionale e al Provveditorato interregionale alle opere pubbliche, di riscontrare l'istanza presentata dalla ricorrente il 4 giugno 2019 con un provvedimento espresso, entro il termine di novanta giorni dalla notificazione ovvero dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.

Condanna l'Autorità di sistema portuale del mare Adriatico settentrionale e il Provveditorato interregionale alle opere pubbliche alla rifusione delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente liquidandole nella somma di euro 2.000,00, da dividere in parti uguali, a titolo di compensi e spese oltre i.v.a. e c.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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