Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Ordinanza 20 maggio 2020, n. 9281

Presidente: Mammone - Relatore: Lombardo

FATTI DI CAUSA

1. C. Gerardo convenne in giudizio, innanzi al Tribunale ordinario di Bari, la società INED s.r.l. e il Consorzio Amendola, chiedendo la tutela possessoria della servitù di passaggio, costituita a vantaggio del contiguo fondo di sua proprietà e gravante sulla strada privata denominata "Stradella Bonomo" di proprietà del Comune di Bari, sulla quale i convenuti, in esecuzione della convenzione di lottizzazione approvata dal detto comune, avevano intrapreso la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria previste dal piano urbanistico esecutivo comunale (P.U.E.) all'uopo approvato.

Costituitosi il contraddittorio, la società INED s.r.l. e il Consorzio Amendola, nel resistere alla domanda attorea, eccepirono il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

2. Successivamente, dopo infruttuose trattative di bonario componimento, la società INED s.r.l. e il Consorzio Amendola hanno proposto ricorso per regolamento di giurisdizione, ai sensi dell'art. 41 c.p.c., chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

C. Gerardo non ha svolto attività difensiva, limitandosi a depositare "atto di costituzione"; il Comune di Bari è rimasto intimato.

Il Procuratore Generale ha chiesto, con requisitoria scritta, che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

I ricorrenti hanno depositato memoria ex art. 380-ter c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Viene richiesto a questa Suprema Corte di stabilire a chi spetti la giurisdizione nel caso di domanda possessoria proposta in relazione ai lavori intrapresi in attuazione di un piano urbanistico esecutivo (PUE) approvato dall'autorità comunale.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte regolatrice, dalla quale non v'è ragione di discostarsi, la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi guardare, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, non già alla prospettazione compiuta dalle parti, bensì al "petitum sostanziale". Quest'ultimo deve essere identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuarsi con riguardo ai fatti allegati (Cass., Sez. un., n. 15323 del 25 giugno 2010; Sez. un., n. 20902 dell'11 ottobre 2011; Sez. un., n. 2360 del 9 febbraio 2015; Sez. un., n. 11229 del 21 maggio 2014).

Sulla base di tale principio, questa Corte Suprema ha affermato che le azioni possessorie nei confronti della pubblica amministrazione e di chi agisca per conto di essa sono esperibili davanti al giudice ordinario quando il preteso comportamento antigiuridico si concreti e si risolva in una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali; per contro, ove le azioni possessorie siano proposte in relazione a comportamenti posti in essere in esecuzione di un formale provvedimento amministrativo, emesso nell'ambito e nell'esercizio dei poteri autoritativi e discrezionali spettanti alla P.A. (di fronte ai quali le posizioni soggettive del privato hanno natura non di diritto soggettivo, ma di interesse legittimo), deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, spettando la giurisdizione al giudice amministrativo (Cass., Sez. un., n. 32364 del 13 dicembre 2018; Cass., Sez. un., n. 29087 dell'11 novembre 2019; Cass., Sez. un., n. 23561 del 12 settembre 2008; Cass., Sez. un., n. 10285 del 21 giugno 2012).

Nella specie, è pacifico che i lavori edili intrapresi dalla società INED s.r.l. e dal Consorzio Amendola sulla "stradella Bonomo" - che, secondo l'attore, turberebbero l'esercizio della servitù di passaggio gravante su di essa e costituita a vantaggio del contiguo fondo di sua proprietà - costituiscono attuazione ed esecuzione di quanto previsto nell'apposito piano urbanistico esecutivo (P.U.E.) approvato dal Comune di Bari.

Il piano urbanistico di esecuzione (P.U.E.) costituisce uno strumento di pianificazione di secondo livello, precisamente di attuazione delle previsioni del piano regolatore generale; esso appartiene alla categoria giuridica dei piani particolareggiati e, come tale, reca una disciplina urbanistica di dettaglio che, da una parte, deve osservare le superiori previsioni del piano regolatore e, dall'altra, concorre a definire la struttura presente e futura dell'agglomerato edilizio (cfr. C.d.S., sez. IV, 1° agosto 2012, n. 4403).

Con particolare riferimento alla regione Puglia, la legge reg. 27 luglio 2001, n. 20 ("Norme generali di governo e uso del territorio") stabilisce che la pianificazione urbanistica comunale si effettua mediante il Piano urbanistico generale (P.U.G.) e i Piani urbanistici esecutivi (P.U.E.) (art. 8), che al P.U.G. viene data esecuzione mediante P.U.E. di iniziativa pubblica o di iniziativa privata o di iniziativa mista (art. 15) e che la deliberazione di approvazione del P.U.E. ha efficacia di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza degli interventi ivi previsti, ai fini della acquisizione pubblica degli immobili mediante espropriazione (art. 17).

Da quanto detto si ricava chiaramente la natura pubblicistica del P.U.E., quale strumento di pianificazione urbanistica, adottato dall'autorità comunale nell'esercizio dei poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti.

Ne deriva che, poiché l'attività edilizia intrapresa dai convenuti (la società INED s.r.l. e il Consorzio Amendola) costituisce esecuzione del P.U.E., la tutela possessoria invocata dall'attore si risolve nella richiesta di controllo di legittimità del provvedimento amministrativo di approvazione del detto piano urbanistico e dell'esercizio del relativo potere amministrativo.

Pertanto, il "petitum sostanziale", quale emerge dalla dedotta causa petendi, depone chiaramente per la giurisdizione del giudice amministrativo.

2. Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla controversia per cui è causa, con rimessione delle parti dinanzi al medesimo.

La peculiarità della fattispecie concreta e della questione giuridica sottoposta giustifica la compensazione tra le parti delle spese dell'intero giudizio.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, pronunciando a Sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, rimette le parti dinanzi al medesimo e compensa tra le stesse le spese dell'intero giudizio.

A. Cimellaro, A. Ferruti

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G. Rossi

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