Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo
Sentenza 29 maggio 2020, n. 201

Presidente: Realfonzo - Estensore: Colagrande

FATTO

La ricorrente ha ricevuto in assegnazione dal Comune di Nereto, con delibere di Giunta n. 204 del 26 ottobre 2002 e n. 13 del 27 gennaio 2003, un lotto edificabile di mq. 30.654 nell'ambito dell'esecuzione della variante per la realizzazione di un insediamento industriale e ha versato, in esecuzione della relativa convenzione urbanistica del 5 marzo 2003, la somma di euro 118.017,90 per l'acquisizione della aree per urbanizzazione primaria, aderendo poi al Consorzio CONIN costituito il 21 giugno 2003 per la realizzazione di dette opere.

In seguito la ricorrente:

- ha chiesto e ottenuto la riduzione, previo frazionamento, della superficie del lotto assegnato da mq. 30.654 a mq. 17.200, con conseguente imputazione di euro 60.200,00 della maggior somma versata al prezzo di acquisizione delle aree necessarie alla realizzazione di opere di urbanizzazione e di euro 47.089,00 al prezzo di acquisto del lotto così ridimensionato;

- ha presentato istanza con la quale ha rinunciato all'assegnazione dell'area ridotta in favore della Lucci s.r.l. di mq. 17.200, istanza che il Comune ha accolto, con delibera di Giunta n. 155 del 2 agosto 2005, disponendone l'assegnazione alla Lucci s.r.l. che ne aveva fatto contestuale istanza e subordinando il rimborso delle somme già versate dalla Proel S.p.a, all'incasso di quanto dovuto dai nuovi assegnatari della parte residua (pari a mq. 13,054) del lotto originario;

- ha corrisposto al Consorzio CONIN le somme pari a euro 198.510,79, dovute per le opere di urbanizzazione in proporzione alla parte residua (mq. 13,054), non assegnata ad altra impresa;

- con nota del 1° marzo 2012, rimasta senza riscontro, ha invitato il Comune resistente a trasferirle la proprietà dell'area residua di mq. 13.054,00, non assegnata nella more ad altre imprese, per la quale aveva versato un acconto sul prezzo di euro 47.089,00.

Con il ricorso in decisione la Proel s.p.a. sostiene che il Comune sarebbe obbligato a stipulare la cessione dell'area residua, pari a mq. 13.054,00, e chiede emettersi conforme sentenza costitutiva, ai sensi dell'art. 2932 c.c., avendo versato un acconto sul prezzo di euro 47.489,00 e corrisposto integralmente al Consorzio CONIN la relativa quota per la realizzazione delle opere di urbanizzazione.

In via gradata la ricorrente chiede, nell'ordine:

- la risoluzione giudiziale ex art. 1453 c.c. della convenzione di lottizzazione e la restituzione delle somme detto titolo versate, per inadempimento del Comune che non le avrebbe, come d'obbligo, assegnato l'area residua, nonostante le reiterate richieste;

- risoluzione della convenzione di lottizzazione per impossibilità sopravvenuta ex art. 1463 c.c. nel caso in cui l'amministrazione comunale si trovi nell'impossibilità di procedere all'assegnazione dell'area residua, cui dovrebbe far seguito la restituzione delle somme corrisposte in acconto sul prezzo euro 47.089,00 maggiorate di interessi e rivalutazione monetaria, e la refusione dei contributi versati per le opere di urbanizzazione pari ad euro 198.510,79, maggiorate di interessi e rivalutazione monetaria dalla data del pagamento a quella della restituzione;

- accertamento ex art. 2041 c.c. dell'obbligo di restituzione di dette somme indebitamente percepite dal Comune;

- condanna del Comune al risarcimento dei danni in misura pari agli importi versati dalla ricorrente, oltre interessi e rivalutazione e maggior danno da stimarsi con CTU o in via equitativa.

Resiste il Comune di Nereto che eccepisce preliminarmente il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario e precisa di aver restituito alla ricorrente la somma di euro 60.200,00 versata, per l'acquisizione delle aree necessarie alla realizzazione di opere di urbanizzazione, dalla Lucci s.r.l., assegnataria a sua volta del minor lotto di mq. 17.200 (in precedenza assegnato alla ricorrente).

Alla camera di consiglio del 20 maggio 2020 svolta ai sensi dell'art. 84 del d.l. n. 18/2020 la causa è stata assegnata in decisione.

DIRITTO

1. La controversia all'esame del Collegio attiene alle vicende successive alla stipula di una convenzione urbanistica fra il Comune di Nereto e la ricorrente, assegnataria di un lotto di terreno edificabile in zona industriale, acquisito con procedura espropriativa dal Comune per la realizzazione di nuovi insediamenti produttivi.

La convenzione in esame ha subito una prima modificazione con la riduzione della superficie dell'area prenotata dalla ricorrente e delle corrispettive obbligazioni da questa assunte, e la definitiva risoluzione negoziale su proposta dell'assegnataria accettata dal Comune.

2. Sulla giurisdizione.

La ricorrente agisce in via principale per l'esecuzione e, in subordine, per la risoluzione di una convenzione urbanistica (in specie funzionale alla realizzazione di un programma di insediamento di attività produttive in una zona del PRG oggetto di specifica variante), che accede per giurisprudenza costante, alla categoria degli accordi di cui all'art. 11 della l. n. 241/1990 nella quale coesistono, quindi, posizioni di interesse pubblico allo sviluppo economico del territorio e interessi secondari delle imprese che hanno aderito al programma.

Le controversie che attengono alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi procedimentali sono, pertanto, attratte alla giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, lett. a), n. 2, c.p.a.

Nel caso, in decisione non solo la domanda principale, avente ad oggetto proprio l'esecuzione in forma specifica della convenzione come consensualmente modificata in riduzione dell'oggetto, ma anche le peculiari (subordinate) questioni inerenti alla retrocessione delle prestazioni già eseguite, in essa aventi titolo, restano attratte alla giurisdizione esclusiva per l'intima connessione con l'interesse pubblico che vi ha dato causa, come si evince dal fatto che la restituzione delle somme versate dalla ricorrente al Comune, è regolata con la delibera della Giunta comunale n. 155/2005.

Resta invece certamente esclusa dalla giurisdizione del TAR adito la domanda di arricchimento senza causa, introdotta in via di estremo subordine, sul presupposto che il Comune abbia ricevuto un vantaggio derivante da atti imputabili ad altri soggetti: la stessa ricorrente che ha versato al Consorzio il contributo pro quota per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e il Consorzio stesso che, realizzandole, avrebbe determinato un arricchimento del Comune in quanto titolare delle aree già assegnate alla ricorrente e gravate dal contributo che essa ha versato.

Se si considera infatti che al giudice amministrativo è riservata, ex art. 7 del codice del processo amministrativo, la cognizione delle controversie concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere (silenzio, attività materiale, esecuzione dei provvedimenti amministrativi, adempimenti doverosi che non richiedono l'adozione di provvedimenti), l'azione sussidiaria ex art. 2041 c.c. nei confronti di una pubblica amministrazione arricchitasi - come nel caso in decisione - in danno di un privato senza avervi dato causa con un atto d'imperio, si iscrive necessariamente nell'ambito di un rapporto paritetico che ha ad oggetto il diritto soggettivo alla corresponsione dell'indennizzo previsto dalla citata disposizione.

3. Nel merito.

Il ricorso è solo in parte fondato.

3.1. Non può essere accolta la domanda principale di esecuzione in forma specifica dell'assegnazione dell'area di superficie pari a 13.054,00 mq, quella parte che non è stata assegnata ad altra impresa (area residua) dopo la riduzione, su istanza della ricorrente, da 30.654,00 mq a 17.200,00 mq del lotto originariamente assegnatole.

Infatti sull'area residua la ricorrente non vanta alcun diritto al trasferimento perché essa è stata oggetto di rinuncia insita nella stessa istanza di riduzione del lotto originario, cui ha fatto seguito la novazione (oggettiva) della convenzione con assegnazione alla ricorrente della sola area ridotta pari a 17.200,00 mq, lotto poi assegnato alla Lucci s.r.l. per la definitiva rinuncia della Proel s.p.a. all'affare, accettata dal Comune con la deliberazione della Giunta n. 155/2005.

Manca quindi un accordo ad effetti obbligatori inter partes che obblighi il Comune ex art. 2932 c.c. a trasferire la proprietà dell'area residua.

3.2. Parimenti lo scioglimento per mutuo consenso (rinuncia o recesso della ricorrente e accettazione da parte del Comune) della convenzione, così come modificata nell'oggetto, preclude la pronuncia di risoluzione ex art. 1453 c.c. (come chiesto con la prima domanda subordinata) al fine di ottenere la restituzione delle somme versate al momento della stipula, restituzione che comunque la ricorrente ha ragione di pretendere essendo comunque venuto per via negoziale l'accordo in virtù del quale dette somme furono corrisposte.

Infatti il credito della ricorrente avente ad oggetto la restituzione dell'anticipo sul prezzo è venuto, incontestatamente, ad esistenza con lo scioglimento della convenzione che ha effetto retroattivo, ai sensi dell'art. 1372 c.c. sulle prestazioni eseguite (Cass. civ., sez. trib., 6 ottobre 2011, n. 20445, conf. Cass. civ., sez. I, 3 marzo 2020, n. 5937), mentre con patto aggiunto si è stabilito che la restituzione avvenisse dopo l'assegnazione dell'area residua ad un'altra impresa.

La stessa ricorrente, infatti, nel proporre, rinunciandovi, lo scioglimento della convenzione (nota del 4 maggio 2005), si era dichiarata, quanto agli effetti conseguenti, disponibile ad essere rimborsata delle somme ad essa dovute contestualmente all'introito, da parte dell'Amministrazione Comunale, delle somme dovute da nuovi assegnatari delle aree già assegnate alla "PROEL S.P.A.", proposta che il Comune ha accolto riportandola con gli stessi termini nella deliberazione di G.C. n. 155/2005.

Accertato quindi che, venuta meno la convenzione, le parti hanno concordato le modalità di restituzione dell'anticipo versato, occorre stabilire se il Comune sia inadempiente, come sostiene la Proel s.p.a., per non aver finora provveduto all'assegnazione dell'area residua ad altra impresa, omettendo così di porre le premesse per la restituzione della residua somma di euro. 47.089,00 essendo incontestato che il Comune ha restituito alla ricorrente euro 62.200,00 riscossi dalla Lucci s.r.l. subentrata nell'assegnazione dell'area ridotta.

Il Comune di Nereto ha preso specifica posizione sulla questione, affermando che l'assegnazione dell'area residua è oggetto di attività discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, opponendo quindi una questione di merito coperta da riserva di amministrazione e mostrando, in sostanza, di intendere il patto di restituzione convenuto inter partes subordinato alla valutazione dell'opportunità di assegnare o non assegnare l'area in questione e, in definitiva, di restituire le somme ricevute se e quando riterrà di farlo, a suo insindacabile giudizio.

Un tale patto, il cui generico tenore non consente un'interpretazione diversa da quella sostenuta dal Comune, rende di fatto incoercibile il credito della ricorrente (pactum de non petendo in perpetuum), da ritenersi, per questo, inefficace ai sensi dell'art. 1355 c.c., che sancisce la nullità dell'assunzione di un'obbligazione subordinata ad una condizione sospensiva meramente potestativa.

Pertanto il credito della ricorrente, esclusa la validità del patto sopra descritto, è subito esigibile ex art. 1183 c.c. e produce, in quanto liquido, interessi corrispettivi ai sensi dell'art. 1282 c.c.

Non è dovuta invece la rivalutazione, che serve a tenere indenne il creditore dal danno derivante dall'indisponibilità della somma, non avendo la ricorrente dedotto, né provato l'esistenza e l'ammontare di tale pregiudizio, neanche per via presuntiva (Cass., sez. un., 16 luglio 2008, n. 19499).

Non può invece trovare accoglimento la domanda di restituzione dell'importo di euro 198.510,79, perché esso è stato versato, non al Comune di Nereto, ma al Consorzio CONIN (estraneo al giudizio).

Infatti lo scioglimento della convenzione urbanistica comporta la restituzione delle prestazioni che in essa hanno titolo, mentre l'obbligo di contribuire pro quota alle spese di realizzazione da parte del Consorzio delle opere di urbanizzazione è venuto ad esistenza con l'atto di adesione ad esso da parte della ricorrente.

Ne consegue che la restituzione del contributo versato al Consorzio non rientra tra gli effetti retroattivi direttamente conseguenti alla risoluzione consensuale della convenzione, né può essere rivendicata, in questa sede, nei confronti del Comune, per la recuperata disponibilità in capo ad esso dell'area residua e dei vantaggi derivanti dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione (anche) a spese della ricorrente, con conseguente ingiustificato arricchimento, perché la cognizione della relativa questione, per le ragioni spiegate al precedente punto 2), è devoluta al giudice ordinario.

4. Il ricorso pertanto, ritenuta in parte fondata prima domanda subordinata limitatamente alla restituzione dell'acconto di euro 47.089,00, deve essere accolto in parte.

Le spese, in ragione della complessità della vicenda trattata, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, condanna il Comune di Nereto al pagamento, in favore della ricorrente della somma di euro 47.089,00, oltre interessi dalla data della risoluzione della convenzione del 5 marzo 2005 al saldo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.