Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I
Sentenza 1° giugno 2020, n. 5765
Presidente: Savo Amodio - Estensore: Petrucciani
FATTO
Con il ricorso in epigrafe Top Network s.p.a. ha impugnato la nota con cui la Camera dei Deputati, in data 7 ottobre 2019, le ha comunicato la revoca dell'aggiudicazione in suo favore della "Procedura ristretta per l'appalto del servizio di gestione sistemistica di sistemi informatici della Camera dei Deputati".
La ricorrente ha esposto di avere partecipato, in costituendo raggruppamento con Sistemi Informativi s.r.l. e Lutech s.p.a., alla citata procedura, avente ad oggetto il servizio di gestione sistemistica di sistemi informatici della Camera dei Deputati, erogato tramite un presidio assicurato da un Gruppo di Lavoro composto da ventidue unità lavorative.
Con nota del 16 maggio 2016 il raggruppamento della ricorrente era stato invitato a fornire chiarimenti sul contenuto dell'analisi economica e a fornire documentazione relativa al possesso dei requisiti di partecipazione; i chiarimenti erano stati resi con note del 26 maggio 2019 e del 3 giugno 2019, tanto che, in data 21 giugno 2019, la Camera dei Deputati aveva comunicato al costituendo RTI Topnetwork s.p.a., Sistemi Informativi s.r.l. e Lutech s.p.a. l'aggiudicazione dell'appalto, "subordinatamente al mantenimento del possesso dei requisiti".
Con il provvedimento impugnato la Camera dei Deputati aveva revocato l'aggiudicazione in ragione di una asserita non conformità della composizione del Gruppo di lavoro di cui all'art. 2.2 del Capitolato d'oneri ai requisiti previsti nell'Allegato 1 al medesimo capitolato.
A sostegno del ricorso sono state formulate, in unico motivo, le censure di violazione dell'art. 2.2 del Capitolato d'oneri e dell'Allegato 1, violazione degli artt. 32 e 83 del d.lgs. n. 50/2016, eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria, insufficienza della motivazione, contraddittorietà tra più atti, ingiustizia manifesta, violazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost., violazione del legittimo affidamento, irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità.
La revoca dell'aggiudicazione sarebbe stata disposta in violazione delle previsioni della lex specialis di gara, che indicava, tra i criteri di attribuzione del punteggio per il merito tecnico, alla lett. P12), l'attribuzione, ai sensi dell'art. 50 del Codice dei Contratti pubblici, di massimo 25 punti per la presenza nel Gruppo di lavoro di addetti già impiegati nell'esecuzione presso le sedi della Camera dei Deputati delle prestazioni oggetto dell'appalto; gli allegati 6/A e 6/B al Capitolato contenevano poi i dati relativi agli "addetti attualmente impiegati nell'esecuzione dell'appalto" con indicazione dell'esperienza specifica e delle certificazioni, oltre che di quelle non possedute e da conseguire entro il primo anno di vigenza dell'appalto.
Analogamente, l'Allegato 1 indicava, sub punto 3, i requisiti obbligatori di esperienza dei componenti del Gruppo di lavoro, specificando che i requisiti dovevano essere già posseduti dagli addetti che non fossero già adibiti all'esecuzione dei servizi oggetto dell'appalto, i cui dati erano indicati negli allegati 6/A e 6/B.
Il RTI Topnetwork, sulla base di tale disciplina, aveva formulato la propria offerta prevedendo il mantenimento nel gruppo di lavoro di tutti gli addetti impiegati all'epoca nello svolgimento dell'appalto, i cui dati erano stati riportati negli allegati 6/A e 6/B, con aggiunta di ulteriori n. 5 addetti inseriti nel Gruppo di Lavoro, per raggiungere il numero di ventidue unità previsto dal bando.
A seguito della comunicazione dell'aggiudicazione alla ricorrente, tuttavia, erano intervenute delle defezioni tra i soggetti già in servizio presso la Camera dei Deputati, tanto che il RTI Topnetwork aveva dovuto individuare personale ulteriore, in sostituzione, avente le caratteristiche del personale cessato.
Come esposto nelle premesse in fatto, la Camera dei Deputati con nota del 19 maggio 2019 aveva richiesto chiarimenti e documentazione con riferimento a n. 5 addetti (sig.ra T., sig. D.L., sig.ri L. e D.P., sig. D.S.) e la richiesta era stata prontamente riscontrata dal RTI Topnetwork, che aveva specificato le competenze possedute dai soggetti indicati in sostituzione di quelli venuti meno, ribadendo l'impegno, assunto in gara, di far conseguire agli stessi tutte le certificazioni mancanti "nel più breve tempo possibile secondo una tempistica concordata con la Camera".
La Camera de[i] Deputati aveva invece revocato l'aggiudicazione, rilevando che l'addetto proposto per ricoprire la figura di sistemista Senior nell'Area 3 e i due addetti proposti per ricoprire la figura professionale di sistemista Senior dell'Area 4 non risultavano essere in possesso delle certificazioni obbligatorie richieste.
Secondo la ricorrente, tuttavia, la lex specialis di gara (art. 2.2 e art. 3 Allegato 1) prescriveva il possesso obbligatorio dei requisiti (e delle certificazioni) solo per il personale in aggiunta rispetto a quelli già impiegato per lo svolgimento del servizio, mentre per quest'ultimo, in caso di conferma, era consentito il conseguimento delle certificazioni mancanti entro l'anno dall'avvio dell'appalto, e la stessa disciplina avrebbe dovuto valere per il personale assunto in sostituzione di quello già impiegato ma cessato, da sostituire con soggetti aventi requisiti equivalenti.
La revoca sarebbe altresì illegittima anche nella parte in cui era stata contestata l'inidoneità dell'esperienza lavorativa del sig. D.S., proposto per ricoprire la figura professionale di sistemista nell'Area 4, in quanto dall'elenco delle sue esperienze quella nell'area della Posta elettronica sarebbe limitata al solo sistema Lotus Domino; tale risorsa infatti, aggiuntiva rispetto all'originario Gruppo di lavoro, era in possesso di tutte le certificazioni richieste come obbligatorie dalla lex specialis di gara, avendo maturato esperienza su sistemi diversi da quello Camera dei Deputati (Zimbra).
In subordine, la ricorrente ha eccepito l'illegittimità dell'art. 2.2 del capitolato d'Oneri e dell'art. 3 dell'Allegato 1, ove dovessero essere interpretati nel senso di imporre, in caso di necessità di indicare un addetto in sostituzione di quelli inseriti in offerta in quanto già operanti nell'appalto, il possesso di requisiti ulteriori rispetto a quelli posseduti dall'addetto della cui sostituzione si tratta, per manifesta irragionevolezza, sproporzionatezza e contrasto con i principi di buon andamento.
Si è costituita la Camera dei Deputati eccependo il difetto di giurisdizione del giudice adito e chiedendo, nel merito, il rigetto del ricorso.
Alla camera di consiglio del 4 dicembre 2019 la ricorrente ha rinunciato all'istanza cautelare.
All'udienza dell'8 aprile 2020, non avendo le parti costituite depositato istanza congiunta per il passaggio in decisione della controversia ai sensi dell'art. 84, comma 2, del d.l. n. 18/2020, poi convertito in l. n. 27/2020, la trattazione della causa è stata rinviata all'udienza del 20 maggio 2020, all'esito della quale il ricorso è stato trattenuto in decisione ai sensi del citato art. 84.
DIRITTO
Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dalla Camera dei Deputati, con riferimento agli artt. 1 e 2 del Regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli atti di amministrazione della Camera dei deputati non concernenti i dipendenti.
Tali disposizioni attribuiscono al Consiglio di giurisdizione della Camera il compito di decidere in primo grado sui "ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla Camera, avverso gli atti di amministrazione della Camera medesima, ad eccezione di quelli di cui alla lettera d) del medesimo comma 3, concernenti lo stato giuridico, il trattamento economico e di quiescenza e la disciplina dei dipendenti della Camera, ivi compresi i doveri relativi al segreto di ufficio, per i quali si applica il Regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti della Camera".
Il Regolamento in esame è stato a suo tempo adottato dall'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati in attuazione del Regolamento generale adottato in attuazione dell'art. 64 della Costituzione, il quale all'art. 12, comma 3, lett. f), attribuisce all'Ufficio di Presidenza il compito di adottare i regolamenti e le altre norme concernenti "i ricorsi e i ricorsi nelle materie di cui alla lettera d), nonché i ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla Camera, avverso gli altri atti di amministrazione della Camera medesima".
L'eccezione deve essere respinta in quanto infondata, sulla base dei principi recentemente affermati dalla Sezione con riferimento a procedura di gara indetta dal Senato della Repubblica, con argomentazioni che si attagliano anche alla fattispecie in esame (Tar Lazio, Roma, sez. I, 10 luglio 2019, n. 9134; 11 settembre 2018, n. 9268).
Secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 120 del 2014, la legittimità dell'autodichia dipende dalla sua estensione e, quindi, dal rispetto o dal superamento dei limiti costituzionali che delimitano la sfera di competenza del potere dell'organo parlamentare di organizzarsi in modo autonomo. Di conseguenza, le disposizioni dei regolamenti parlamentari che prevedono l'autodichia, in ordine a vicende e rapporti che "esulano dalla capacità classificatoria del regolamento parlamentare", pur costituendo "norme non sindacabili" in sede di giudizio di legittimità costituzionale, nondimeno rappresentano "fonti di atti lesivi di diritti costituzionalmente inviolabili".
Con la più recente sentenza n. 262/2017 la Corte costituzionale, richiamato il suddetto precedente e dopo avere riconosciuto la legittimità dell'autodichia di Camera e Senato in materia di rapporto di lavoro con i propri dipendenti, in quanto funzionale alla più completa garanzia della propria autonomia, ha affermato che detta riserva "costituisce (...) il razionale completamento dell'autonomia organizzativa degli organi costituzionali in questione, in relazione ai loro apparati serventi, la cui disciplina e gestione viene in tal modo sottratta a qualunque ingerenza esterna", precisando che, "se è consentito agli organi costituzionali disciplinare il rapporto di lavoro con i propri dipendenti, non spetta invece loro, in via di principio, ricorrere alla propria potestà normativa né per disciplinare rapporti giuridici con soggetti terzi, né per riservare agli organi di autodichia la decisione di eventuali controversie che ne coinvolgano le situazioni soggettive (si pensi, ad esempio, alle controversie relative ad appalti e forniture di servizi prestati a favore delle amministrazioni degli organi costituzionali). Del resto, queste ultime controversie, pur potendo avere ad oggetto rapporti non estranei all'esercizio delle funzioni dell'organo costituzionale, non riguardano in principio questioni puramente interne ad esso e non potrebbero perciò essere sottratte alla giurisdizione comune".
Alla luce delle suddette pronunce deve ritenersi che la previsione regolamentare invocata non possa estendersi alle controversie in materia di appalti, le quali hanno la loro disciplina in atti di normazione statale e comunitaria e non riguardano questioni interne all'organo costituzionale.
Nel merito il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.
Le censure proposte si incentrano sui requisiti che, secondo il bando, avrebbe dovuto possedere il personale da impiegare nello svolgimento del servizio e, in particolare, gli addetti che sarebbero stati assunti in sostituzione del personale già impiegato ma poi cessato per fatti sopravvenuti.
Al riguardo il punto II.1.4) del bando di gara prevedeva che il servizio fosse "... erogato tramite un presidio presso le sedi della Camera dei deputati assicurato da un Gruppo di lavoro di addetti dell'appaltatore composto da ventidue unità lavorative equivalenti a tempo pieno aventi le caratteristiche descritte nel capitolato d'oneri e nei relativi allegati" e in particolare, con riferimento agli addetti diversi da quelli già adibiti all'esecuzione dei servizi oggetto dell'appalto, il Capitolato stabiliva, all'art. 2, comma 1, paragrafo 2.2, precisi requisiti minimi obbligatori, specificamente descritti nel capitolo 3 dell'Allegato tecnico.
Il Capitolato specificava, altresì, nella stessa disposizione, che i requisiti minimi previsti per gli addetti da impiegare ex novo dovevano essere acquisiti anche dagli addetti già impiegati nell'esecuzione dei servizi entro il primo anno di vigenza dell'appalto.
Nell'ambito delle richieste di chiarimenti dei soggetti concorrenti sulla documentazione di gara, la Camera dei deputati ha poi fornito risposta negativa a due quesiti in ordine alla possibilità, per i nuovi addetti, di conseguire le certificazioni obbligatorie entro il primo anno di vigenza dell'appalto, chiarendo che il personale assunto ex novo doveva possedere le certificazioni richieste alla data della presentazione dell'offerta.
La ricorrente ha sostenuto, di contro, che, a fronte della cessazione dall'impiego di parte del personale che svolgeva i servizi ed avrebbe dovuto essere riassunto dalla nuova appaltatrice, i soggetti assunti in sostituzione del personale cessato, anziché possedere tutti i requisiti e le certificazioni richieste al momento dell'offerta, avrebbero potuto ottenerle entro il primo anno di servizio, in applicazione di quanto previsto dal Capitolato per il personale già impiegato.
È innegabile, tuttavia, che tali soggetti dovessero essere assunti ex novo in sostituzione del personale in servizio, e che, pertanto, per gli stessi fosse applicabile la disciplina prevista dal bando per il personale di nuovo impiego, con conseguente necessità del possesso dei requisiti e delle certificazioni entro il termine per la presentazione dell'offerta, e non in data successiva, come ritenuto dall'Amministrazione resistente.
Ed infatti, è evidente come la possibilità del conseguimento di alcune delle certificazioni richieste in un secondo momento avesse senso per il personale già in servizio, in considerazione sia dell'esperienza nello svolgimento delle mansioni affidate che al fine di mantenere una continuità nella prestazione del servizio, mentre per i nuovi assunti, categoria nella quale deve ritenersi rientrante senza dubbio anche il personale da impiegare in sostituzione di quello cessato, risultava di contro fondamentale l'accertamento, mediante la verifica del possesso delle certificazioni richieste, della sussistenza dei requisiti previsti dalla lex specialis di gara.
Di conseguenza, la tesi della ricorrente non può trovare accoglimento, risultando viceversa corretta, sulla base dell'esame delle disposizioni del bando e del capitolato e degli stessi chiarimenti forniti dalla stazione appaltante, l'applicazione per i nuovi assunti, anche in sostituzione del personale cessato, delle disposizioni del capitolato che prevedevano il possesso dei requisiti al momento della presentazione della domanda di partecipazione alla gara, come ritenuto dall'Amministrazione resistente.
Né può essere accolta, sotto tale profilo, la tesi dell'illegittimità del bando, in quanto le prescrizioni in ordine ai requisiti necessari per la composizione del Gruppo di lavoro corrispondevano, come sopra accennato, alla ratio di verificare il possesso delle competenze necessarie in capo ai soggetti che non erano già impiegati nel servizio e non disponevano, quindi, dell'esperienza specifica già maturata.
Quanto poi alla posizione del D.S., che doveva ricoprire la figura professionale di Sistemista nell'Area 4, la ricorrente ha dedotto che la figura professionale proposta era conforme a quanto richiesto, in quanto in possesso di adeguata conoscenza del sistema di posta elettronica "Lotus Domino", affermando che il sistema "Zimbra" richiesto dall'Amministrazione avrebbe scarsa diffusione.
Tuttavia, come evidenziato dalla Camera dei Deputati il capitolato prevedeva espressamente, al cap. 3 dell'Allegato tecnico, punti 3.5.2 e 3.5.3, la conoscenza del sistema Zimbra in uso presso la Camera dei deputati, tanto che la stessa Area 4 del Gruppo di lavoro era espressamente denominata "Sistema di posta elettronica e collaboration Zimbra".
Anche sotto tale profilo, pertanto, le censure proposte non sono fondate.
Il ricorso deve quindi essere respinto.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna le ricorrenti alla rifusione in favore della Camera dei Deputati delle spese di lite, che si liquidano in complessivi euro 2.500,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
