Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 15 giugno 2020, n. 3832

Presidente: Garofoli - Estensore: Veltri

FATTO E DIRITTO

1. La Digital World s.r.l. ha proposto appello avverso la sentenza, in epigrafe indicata, con la quale Il TAR Puglia Bari, sez. III, ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso per l'annullamento: del provvedimento di sospensione dell'attività imprenditoriale, adottato dall'Ispettorato Territoriale del Lavoro di Bari il 17 gennaio 2019; dell'allegato verbale di primo accesso ispettivo, redatto in pari data dall'Ispettorato Territoriale del Lavoro di Bari; del successivo decreto, rubricato al n. 109, del 26 febbraio 2019, con il quale l'Ispettorato Interregionale del Lavoro di Napoli ha respinto il ricorso della Digital World s.r.l.

2. Il TAR è giunto alla predetta conclusione sulla base delle seguenti, concorrenti, considerazioni: a) il gravato provvedimento di sospensione incide direttamente sull'attività imprenditoriale svolta dal ricorrente, sicché la posizione azionata dal privato assume i caratteri del diritto soggettivo; b) esso non è frutto di discrezionalità amministrativa, tenuto conto che il potere di sospensione contemplato dall'art. 14, comma 1, del d.lgs. 81/2008 consegue dall'accertamento della sussistenza di una attività imprenditoriale e di lavoratori irregolari in misura superiore al 20% degli addetti, riconnettendosi, pertanto, alla sussistenza di fatti che rilevano obiettivamente ai sensi della disciplina di settore; c) la sospensione ha natura giuridica di sanzione, e come tutte le sanzioni, "proprio per la loro idoneità intrinseca ad incidere su posizioni di diritto soggettivo, deve ritenersi attratta alla giurisdizione del Giudice Amministrativo solo laddove vengano in considerazioni sanzioni comminate in materie richiamate dall'art. 133 cpa (giurisdizione esclusiva), tra le quali non è dato annoverare quella della tutela del lavoro, che costituisce invece un settore tradizionalmente devoluto alla giurisdizione funzionale del Giudice Ordinario".

3. Secondo l'appellante dovrebbe invece escludersi la natura sanzionatoria del provvedimento impugnato; si tratterebbe piuttosto di un provvedimento discrezionale di natura eminentemente cautelare, posto a presidio dell'interesse pubblico alla salute e sicurezza dei lavoratori, come tale conoscibile dal giudice amministrativo.

4. Nel giudizio si è costituito il Ministero del Lavoro (unico ad essere chiamato in giudizio) ed ha eccepito preliminarmente l'inammissibilità del gravame in ragione della sua erronea individuazione come soggetto legittimato passivamente, quest'ultimo asseritamente da individuare, invece, nell'Ispettorato Nazione del Lavoro.

5. La causa è stata trattenuta in decisione all'udienza del 4 giugno 2020.

6. Ritiene il Collegio che l'appello sia fondato.

6.1. Non meritevole di accoglimento è l'eccezione di inammissibilità dell'appello. La questione della corretta individuazione del soggetto pubblico passivamente legittimato risale al primo giudizio ed è stata dichiaratamente assorbita dal giudice di prime cure in ragione dell'acclarato difetto di giurisdizione. L'eccezione è dunque da intendersi quale mera riproposizione, ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a., della questione già rilevata e assorbita in prime cure, piuttosto che quale causa di autonoma inammissibilità dell'appello. In tale ottica essa dunque non ostacola la piena valutazione della presupposta questione della giurisdizione, traslata dinanzi alla Sezione a mezzo dell'appello oggetto dell'odierno esame. La stessa potrà semmai essere valutata dal giudice di prime cure, posto che il Collegio è convinto sussistano i presupposti per la rimessione ad esso della causa, giusto il disposto dell'art. 105 c.p.a.

6.2. Ai sensi dell'art. 14 d.lgs. n. 81/2008, al fine di far cessare il pericolo per la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori, nonché di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso e irregolare, gli organi di vigilanza del Ministero del lavoro, anche su segnalazione delle amministrazioni pubbliche secondo le rispettive competenze, possono adottare provvedimenti di sospensione (con riguardo a tutti i settori di attività, sempre che il destinatario dello stesso rivesta la qualifica di imprenditore) in relazione alla parte dell'attività imprenditoriale interessata dalle violazioni. Provvedimenti adottabili sempre che gli organi di vigilanza riscontrino l'impiego di personale non risultante dalla documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro (c.d. lavoro sommerso), nonché in caso di gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro.

6.3. La Sezione ha già avuto modo di occuparsi della disposizione sotto il profilo della giurisdizione, in quell'occasione giungendo alla conclusione che "dev'essere disattesa la censura con cui il Ministero appellante deduce l'insussistenza della giurisdizione amministrativa sulla presente controversia, siccome attinente a un provvedimento preordinato all'emanazione di una sanzione amministrativa e, come tale, attribuita alla potestà cognitiva del giudice ordinario ai sensi degli artt. 22 e 22-bis l. n. 689 del 1981. La giurisdizione attribuita all'autorità giudiziaria ordinaria dalle suddette disposizioni resta, infatti, circoscritta alle sole opposizioni avverso le ordinanze-ingiunzione di irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie, e non anche a provvedimenti diversi, ancorché attinenti alla medesima funzione repressiva di illeciti amministrativi (Cons. St., sez. V, 3 febbraio 2015, n. 506). Ne consegue che controversie, quale quella in esame, aventi ad oggetto atti aventi contenuto dispositivo diverso dall'ingiunzione di un sanzione pecuniaria devono intendersi estranee all'ambito della giurisdizione ordinaria descritto (con un lessico chiaro, tassativo e insuscettibile di esegesi estensive o analogiche) dagli artt. 22 e 22-bis l. n. 689 del 1981" (C.d.S., sez. III, n. 700/2017).

6.4. Il Collegio condivide siffatta conclusione. Più a monte rileva che il provvedimento di sospensione in parola associa ad una funzione latamente sanzionatoria, una funzione più specificatamente cautelare, subordinata ad una valutazione discrezionale dell'amministrazione (gli organi di vigilanza "possono", recita l'art. 14 cit.). La natura anche cautelare del provvedimento è comprovata dall'attribuzione allo stesso organo di vigilanza, del potere di revoca, al verificarsi di alcune condizioni, tra le quali, ad es., la "regolarizzazione dei lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria".

6.5. Siffatte considerazioni conducono alla giurisdizione del giudice amministrativo. Infatti: a) si è dinanzi ad un pubblico potere in funzione sanzionatoria e cautelare il cui esercizio è contraddistinto da margini di valutazione discrezionale; b) si tratta comunque di sanzioni non sussumibili, in quanto non pecuniarie, nella giurisdizione esclusiva del giudice ordinario giusto quanto previsto dall'art. 22 della l. 689/1981; c) la posizione del sanzionato è qualificabile come di interesse legittimo essendo comunque il potere finalizzato alla cura dell'interesse pubblico alla salute e sicurezza dei lavoratori attraverso lo stimolo alla loro regolarizzazione.

7. L'appello è pertanto accolto, con conseguente rimessione della causa al primo giudice.

8. Avuto riguardo alla novità della questione, il Collegio ritiene sussistano giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie. Per l'effetto annulla la sentenza gravata e rimette la causa al primo giudice, ai sensi dell'art. 105 c.p.a.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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