Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 21 luglio 2020, n. 4659

Presidente: Severini - Estensore: Urso

FATTO

1. Con nota del 2 aprile 2013 il Comune di Bologna - Polizia municipale, Ufficio taxi e n.c.c. introduceva alcune disposizioni in ordine all'organizzazione e gestione del servizio dei taxisti c.d. "prioritari", cioè dediti prioritariamente alle corse per passeggeri con disabilità.

Per quanto di rilievo nella presente sede, la nota prevedeva l'assegnazione nominativa delle prenotazioni delle corse per i disabili e definiva i turni diurno e notturno di servizio precisandone i relativi orari e la distribuzione dei taxisti prioritari fra l'una e l'altra fascia oraria.

2. Alcuni taxisti titolari di licenza "prioritaria" impugnavano il provvedimento dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna in relazione alle suindicate previsioni; nel corso del giudizio si costituivano anche D.E. Matteo e G. Luigi quali aventi causa delle licenze di due degli originari ricorrenti.

3. Il Tribunale amministrativo adìto, nella resistenza del Comune di Bologna, dichiarava inammissibile il ricorso in quanto proposto avverso atto meramente riproduttivo di quanto già disposto dal Regolamento unificato per la gestione sovracomunale degli autoservizi pubblici non di linea con autovettura (oltreché da una disposizione dell'Accordo infraprocedimentale all'uopo stipulato fra le parti) non impugnato dai ricorrenti.

4. Avverso la sentenza hanno proposto appello i ricorrenti indicati in epigrafe formulando i seguenti motivi di doglianza:

I) error in iudicando per difetto di motivazione e di istruttoria, per contraddittorietà, irragionevolezza ed illogicità manifeste, travisamento e/o omissione di fatti rilevanti, erroneità e falsa rappresentazione dei presupposti;

II) error in iudicando sotto altro profilo, per eccesso di potere, per difetto di motivazione e di istruttoria, per contraddittorietà, irragionevolezza ed illogicità manifeste, travisamento e/o omissione di fatti rilevanti, erroneità e falsa rappresentazione dei presupposti;

III) error in iudicando sotto ulteriore profilo, per difetto di motivazione e di istruttoria, per contraddittorietà, irragionevolezza ed illogicità manifeste, travisamento e/o omissione di fatti rilevanti, erroneità e falsa rappresentazione dei presupposti.

Gli appellanti hanno conseguentemente riproposto i motivi di ricorso in primo grado non esaminati dalla sentenza.

5. Resiste all'appello il Comune di Bologna, chiedendone la reiezione.

6. All'udienza del giorno 9 luglio 2020 tenuta ai sensi e con le modalità di cui all'art. 84, comma 5 e 6, d.l. n. 18 del 2020, convertito con modificazioni dalla l. n. 27 del 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Va preliminarmente esaminata l'eccezione d'inammissibilità del gravame sollevata dal Comune per non avere l'atto d'appello mosso specifiche doglianze alla sentenza ai sensi dell'art. 101 c.p.a., formulando piuttosto una generica contestazione del contenuto decisorio di essa, e riproponendo pedissequamente i motivi di ricorso di primo grado.

1.1. L'eccezione è infondata, atteso che gli appellanti enucleano in modo sufficientemente dettagliato le ragioni di doglianza nei confronti della sentenza i cui capi criticati pure chiaramente individuano (v., al riguardo, infra, sub § 3 ss.): il che vale di per sé a ritenere infondata l'eccezione sollevata dal Comune.

La riproposizione dei motivi di ricorso non esaminati dal giudice di primo grado è invece conseguenza del contenuto decisorio della sentenza impugnata, la quale s'è limitata a dichiarare inammissibile il ricorso: per questo, censurata siffatta pronuncia, è ben legittima e ammissibile la riproposizione dei motivi di ricorso avverso il provvedimento amministrativo non esaminati dalla sentenza.

2. Sono invece irrilevanti ai fini del decidere le altre eccezioni preliminari sollevate dall'amministrazione e concernenti, rispettivamente, l'irritualità della memoria "di replica" depositata dagli appellanti pur in difetto di corrispondente memoria difensiva prodotta dal Comune ex art. 73 c.p.a., nonché la tardività dell'eccezione di mancata sottoscrizione dell'Accordo infraprocedimentale sollevata solo in appello dagli appellanti S. e G.

2.1. Sotto il primo profilo, l'esame della memoria di replica non assume specifico rilievo ai fini del convincimento del Collegio e della decisione, essendo le difese degli appellanti compiutamente esposte nei precedenti scritti difensivi e nelle note conclusive; quanto al secondo, l'opponibilità o meno a tutti gli appellanti dell'Accordo infraprocedimentale si appalesa non dirimente, atteso che da un lato i relativi contenuti qui rilevanti risultano presenti nel "Regolamento unificato per la gestione sovracomunale degli autoservizi pubblici non di linea con autovettura (taxi e noleggio con conducente)", cui tutti gli appellanti sono certamente soggetti; dall'altro, come si porrà in risalto (v. infra, sub § 3.2.3), i contenuti del suddetto Accordo non hanno la rilevanza preclusiva ai fini della proposizione del ricorso affermata dalla sentenza, sicché risulta sostanzialmente irrilevante l'effettiva opponibilità di tale Accordo a tutti gli odierni appellanti.

2.2. Le residue eccezioni relative alla dedotta non lesività del provvedimento impugnato afferiscono invece al merito d'appello, con cui vanno dunque esaminate (v. infra, sub § 3 ss.).

3. Nel merito l'appello è parzialmente fondato, nei termini e per le ragioni che seguono.

3.1. Col primo motivo gli appellanti censurano l'errore in cui la sentenza sarebbe incorsa nel dichiarare inammissibile il ricorso: questo era ben ammissibile giacché la nota impugnata, pur richiamando il Regolamento unificato, introduceva ex novo la regola dell'assegnazione nominativa delle corse prioritarie, risultando perciò autonomamente lesiva; in tale contesto, neppure l'Accordo infraprocedimentale richiamato - peraltro non siglato da alcuni degli appellanti - conteneva una siffatta previsione, prevista solo dalla nota impugnata.

Col secondo motivo gli appellanti pongono in risalto come la natura non meramente confermativa, bensì innovativa, dell'atto impugnato risulti anche dalla circostanza che esso è stato adottato, a integrazione della disciplina regolamentare, all'esito di alcune segnalazioni ricevute dall'amministrazione, e dunque in conseguenza di un'autonoma istruttoria; inoltre esso introduce un regime "sperimentale", non potendo perciò che presentare carattere innovativo.

Col terzo motivo viene censurata la sentenza nella parte in cui trae conferma della natura non innovativa né lesiva dell'atto impugnato dalle successive note comunali relative al servizio taxi, non impugnate dai ricorrenti: in senso contrario gli appellanti deducono che tali note non introducevano in realtà alcuna nuova prescrizione e presentavano perciò tutt'altro contenuto e natura rispetto all'atto gravato.

3.2. I motivi, che possono essere esaminati congiuntamente per via della loro stretta connessione, sono fondati nei termini e per le ragioni che seguono.

3.2.1. La sentenza appellata ha dichiarato inammissibile il ricorso giacché l'atto impugnato non conterrebbe alcuna disposizione innovativa né lesiva, limitandosi a richiamare l'osservanza di quanto disposto dall'art. 34 del Regolamento unificato (oltreché dall'art. 3 dell'Accordo infraprocedimentale) non impugnato dai ricorrenti.

Il carattere meramente confermativo ed esplicativo dell'atto si desumerebbe anche dall'emanazione di alcune altre note comunali, successive a quella impugnata, aventi il medesimo scopo di precisare aspetti relativi alle modalità di espletamento del servizio, note che in effetti i ricorrenti non hanno impugnato.

3.2.2. Le doglianze proposte dagli appellanti avverso tali statuizioni sono condivisibili.

L'art. 34 del Regolamento unificato per la gestione sovracomunale degli autoservizi pubblici non di linea con autovettura, fra cui i taxi, stabilisce quanto segue:

"i conducenti delle autovetture Taxi per il trasporto di persone con disabilità anche gravi [...] hanno l'obbligo di effettuare in via prioritaria il trasporto di dette persone, dei loro familiari ed accompagnatori, con le seguenti modalità:

a) fare riferimento ad un numero telefonico per la prenotazione delle chiamate, anche sulla base di apposita convenzione;

b) le richieste di trasporto pervenute tramite prenotazione e radio taxi non possono essere rifiutate, a meno che il taxi non sia già impegnato in altro servizio prioritario. Allo scopo di garantire il servizio le strutture, a cui sono associate le autovetture taxi [...] devono comunicare all'ufficio comunale [...] i casi di inadempienze;

c) evadere le prenotazioni di servizio, in deroga al successivo articolo 38, comma 1, lett. e), per 365 giorni all'anno, 24 ore su 24, mediante un regime speciale di turni (riposi, malattie, ferie), che sarà definito con determinazione del dirigente preposto all'ufficio di cui al successivo articolo 50;

d) rendere il servizio entro un termine massimo di 10/15 minuti nell'area urbana e 20/25 minuti nell'area extraurbana per le chiamate al momento 24 ore su 24, salvo cause di forza maggiore [...]".

La nota comunale impugnata, recante "Disposizione di servizio" sul "Servizio prioritario disabili", disponeva quanto segue in ordine alla questione inerente alla chiamata nominativa dei taxisti prioritari:

"[...] si ricorda che, secondo quanto previsto dall'art. 34 co. 1 lett. b) e c), le prenotazioni devono essere garantite e quindi saranno assegnate nominalmente e non potranno essere rifiutate".

3.2.3. Dall'insieme di tali previsioni si desume che la regola dell'assegnazione nominativa delle prenotazioni delle corse per disabili non deriva di per sé dal Regolamento unificato, essendo stata introdotta proprio con la nota comunale impugnata nel presente giudizio.

Le lett. b) e c) dell'art. 34 del Regolamento, richiamate dalla suddetta nota, si limitano infatti a prevedere, da un lato, che "le richieste di trasporto pervenute tramite prenotazione e radio taxi non possono essere rifiutate, a meno che il taxi non sia già impegnato in altro servizio prioritario"; dall'altro, che "le prenotazioni di servizio" vanno evase "in deroga al successivo articolo 38, comma 1, lett. e)" per 365 giorni all'anno, 24 ore su 24, mediante un regime speciale di turni (su cui v. anche infra, sub § 6 ss.).

La prima costituisce regola generale, che impone a tutti i taxi "prioritari" di attendere alle richieste pervenute tramite prenotazione e radio taxi: dal che, seppure discende l'obbligo generale - assistito anche da sanzioni a carico dei taxisti (v. la stessa lett. b) dell'art. 34; in generale, per l'obbligatorietà della prestazione del servizio e le corrispondenti sanzioni, cfr. l'art. 2, comma 2, l. n. 21 del 1992) - di fornire l'assistenza prioritaria richiesta, non può tuttavia desumersi sic et simpliciter la necessaria assegnazione nominativa delle corse prioritarie, che costituisce un quid pluris rispetto agli obblighi suindicati.

La seconda ammette una deroga all'art. 38, comma 1, lett. e), del Regolamento, a tenore del quale rientra fra i "divieti specifici per l'esercente il servizio Taxi" quello di "e) accettare prenotazioni in qualsiasi forma". La deroga di un divieto ha tuttavia il solo effetto di rendere lecito ciò che sarebbe altrimenti vietato, ma non consente perciò solo d'introdurre un corrispondente obbligo, e cioè di rendere necessitato e cogente il sistema dell'assegnazione nominativa.

Per questo, seppure vige in capo ai taxisti, sulla base delle suddette previsioni regolamentari, l'obbligo generale di rispondere alle richieste pervenute tramite prenotazione e radio taxi, nonché quello di evadere le prenotazioni di servizio 365 giorni all'anno, 24 ore su 24, anche in deroga al divieto di accettare prenotazioni individuali, non per questo da tali previsioni può desumersi di per sé l'obbligo d'assegnazione nominativa delle corse prioritarie: l'impiego del metodo dell'assegnazione nominativa delle corse al fine di assicurare che le richieste pervenute tramite prenotazione e radio taxi non vengano rifiutate, e che il servizio sia adeguatamente evaso, non scaturisce dunque direttamente dal Regolamento.

In tal senso non rileva neppure la previsione della lett. a) dell'art. 34 richiamata dal Comune, che si limita ad affermare l'obbligo di fare riferimento a un numero telefonico per la prenotazione delle chiamate, senza specificare l'applicazione del metodo di assegnazione nominativa in luogo di altre e diverse modalità.

Analoghe considerazioni valgono per l'Accordo infraprocedimentale richiamato dalla sentenza, che si limita a prevedere all'art. 3 - per quanto qui d'interesse - l'obbligo di "a) effettuare prioritariamente il trasporto di persone con disabilità [...]; b) aderire ad una centrale Radio Taxi [la quale] c) [...] organizza il servizio garantendo priorità alle chiamate di persone disabili anche gravi" e assicurando il rispetto di alcuni standard performativi (i.e., servizio reso "entro un tempo massimo di 10/15 minuti nell'area urbana e 20/25 minuti nell'area extraurbana per le chiamate al momento [...]" con "modalità di evasione delle prenotazioni di servizio 24 ore su 24 negli orari prefissati"); in aggiunta prevede che "il servizio viene organizzato garantendo la continuità dello stesso con un numero adeguato di veicoli, per 365 giorni l'anno, 24 ore su 24, attraverso un regime speciale di turni (riposi, ferie e malattie)".

Per converso, è la nota impugnata a introdurre ex novo, quale soluzione per assicurare la soddisfazione e l'effettività delle suddette prescrizioni, il sistema dell'assegnazione nominativa delle prenotazioni.

Il che, oltre a risultare dalla lettura del Regolamento e dell'Accordo, che non contengono una siffatta previsione, si ricava dallo stesso tenore letterale della nota, la quale richiama l'art. 34, comma 1, lett. b) e c), in relazione alla specifica circostanza che "le prenotazioni devono essere garantite"; ma è la stessa nota a prevedere, in via innovativa, la soluzione metodologica qui avversata, affermando che "quindi" (i.e., in conseguenza della necessità di garantire l'evasione delle prenotazioni) le dette prenotazioni "saranno assegnate nominalmente".

Di qui il portato innovativo e modificativo - seppur in termini integrativi - delle previsioni regolamentari, prive di analoga e chiara imposizione dell'assegnazione nominativa delle corse prioritarie.

Al che consegue evidentemente la portata (autonomamente) lesiva della nota e la pacifica ammissibilità e utilità del ricorso di primo grado, a prescindere dall'omessa impugnazione del Regolamento unificato, dell'Accordo infraprocedimentale, così come degli altri atti relativi o connessi al rilascio della licenza menzionati dal Comune, in relazione ai quali - al di là dei profili di novità di alcuni dei documenti e corrispondenti eccezioni dell'amministrazione - lo stesso Comune non fornisce specifica evidenza della previsione d'un (autonomo e puntuale) vincolo d'assegnazione nominativa delle prenotazioni.

3.2.4. In senso inverso non rilevano neanche le altre note comunali richiamate dalla sentenza recanti ulteriori disposizioni di servizio non impugnate dagli odierni appellanti: è chiaro infatti che, in termini generali, i contenuti propri e il portato lesivo d'un provvedimento non possono dipendere in sé da altri e distinti atti, nella specie successivi a quello impugnato.

Nel caso di specie, poi, le note all'uopo richiamate dalle parti (i.e., nota del 7 aprile 2015 e del 25 luglio 2014) si limitano in parte qua e riprodurre il testo dell'art. 34 del Regolamento o a fornire indicazioni generali (anche sull'obbligatorietà della prenotazione del servizio, ma non anche sulla relativa nominatività) e non possono perciò essere paragonate al provvedimento del 2 aprile 2013 introduttivo dell'obbligo di assegnazione nominativa delle prenotazioni: al più, rispetto a questa stessa previsione, i successivi atti possono presentare valore meramente confermativo, ma non esprimono il portato lesivo e innovativo proprio del provvedimento qui impugnato.

3.3. Per tali ragioni, a prescindere dagli altri rilievi incentrati sull'invocata autonoma istruttoria svolta dal Comune e sulla dedotta natura sperimentale della previsione, risultano fondate le doglianze degli appellanti avverso la dichiarata inammissibilità del ricorso di primo grado, presentando la nota impugnata autonoma natura provvedimentale ed esprimendo un portato lesivo ben censurabile dai ricorrenti.

4. Dalla riforma della sentenza nei termini suindicati discende il necessario esame dei motivi di ricorso riproposti dagli appellanti.

5. Col primo motivo viene censurata la violazione delle regole procedimentali che, secondo le disposizioni di cui agli artt. 54 e 11 del Regolamento unificato, stabiliscono per previsioni quali quella impugnata l'acquisizione del previo parere di apposita Commissione consultiva, integrata da un membro designato dalla Consulta permanente per il superamento dell'handicap.

5.1. Il motivo è fondato.

5.1.1. Ai sensi dell'art. 54, comma 7, del Regolamento unificato "particolari condizioni tariffarie e di servizio saranno determinate con appositi provvedimenti, previo parere della Commissione consultiva di cui al precedente articolo 11, nella composizione integrata dal membro designato dalla Consulta permanente per il superamento dell'handicap".

Il precedente art. 11 istituisce in effetti una "Commissione consultiva di area sovracomunale" cui è assegnata la funzione di "esame di problemi di carattere generale" ed "espressione di pareri, in riferimento all'esercizio del servizio ed all'applicazione del [...] regolamento".

Nel caso di specie, chiarito il portato innovativo della previsione che introduce l'obbligo di assegnazione nominativa delle corse prioritarie, non può che ricondursi siffatta previsione fra le "particolari condizioni [...] di servizio" di cui all'art. 54, comma 7.

Da un lato, infatti, in termini squisitamente oggettivi, l'assegnazione nominativa delle corse attiene direttamente alle modalità di prestazione del servizio taxi in favore di clienti affetti da disabilità; dall'altro, sul piano funzionale, è evidente come una siffatta previsione incida in maniera significativa sul modo in cui il servizio viene svolto, nonché sull'efficienza e gli standard prestazionali di esso, riversandosi così sullo stesso grado di soddisfazione dell'utenza; il che trova peraltro conferma, nel caso di specie, nella circostanza che il Comune ha inteso introdurre il sistema nominativo proprio a fronte delle lamentele sull'efficienza del servizio provenienti dall'utenza; mentre gli odierni appellanti pongono in risalto che la regola della nominatività potrebbe procurare interferenze con il regime della tempistica per l'evasione delle richieste stabilito dallo stesso Regolamento all'art. 34, comma 1, lett. d).

È evidente che la questione involga in pieno "particolari condizioni [...] di servizio" per le quali il Regolamento unificato prescrive l'acquisizione del parere obbligatorio della Commissione consultiva di cui all'art. 11 nella composizione integrata dal membro designato dalla Consulta permanente per il superamento dell'handicap: ciò proprio perché la previsione è in grado d'incidere - in un senso o nell'altro - in modo significativo sull'utenza e l'adeguata fruibilità del servizio.

In senso inverso non vale l'invocare l'art. 50, comma 2, del Regolamento - che attribuisce al responsabile dell'ufficio "l'adozione di tutte le misure e i provvedimenti necessari allo scopo ai quali gli operatori sono tenuti a conformarsi" - atteso che la disposizione non trova qui applicazione a fronte della norma speciale di cui all'art. 54, comma 7, relativa proprio alla determinazione di particolari condizioni di servizio per il "trasporto persone con disabilità".

5.1.2. Difettando in specie, come pacifico fra le parti, l'acquisizione del suddetto parere, il provvedimento impugnato si appalesa illegittimo - in relazione alla previsione dell'assegnazione nominativa delle prenotazioni - per carenza di un parere obbligatorio.

Il che, oltre a dar luogo all'annullamento in parte qua del provvedimento, determina di per sé l'assorbimento del secondo e terzo motivo di ricorso qui riproposti, coi quali vengono mosse censure di ordine istruttorio e sostanziale alla medesima previsione di assegnazione nominativa delle prenotazioni.

Sulla base dei principi affermati dall'Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, infatti, "in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell'azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus" (C.d.S., Ad. plen., n. 5 del 2015).

6. Col quarto motivo di ricorso qui riproposto gli odierni appellanti censurano il provvedimento comunale in relazione alla modulazione dei turni di servizio che, limitando irragionevolmente e in modo discriminatorio la presa di servizio dalle ore 5,00 alle ore 8,00 per il turno diurno, e dalle ore 18,00 alle ore 19,00 per quello notturno, pregiudicherebbe il diritto dei taxisti prioritari a svolgere il proprio lavoro in condizioni accettabili ed efficienti.

6.1. Il motivo è infondato.

6.1.1. Va premesso che rispetto alla presente doglianza non assume rilievo l'accoglimento del primo motivo di ricorso relativo alla carenza del parere della competente Commissione, atteso che da un lato tale vizio non è specificamente invocato nel ricorso in appello rispetto alla doglianza qui all'esame, dall'altro - in via assorbente - il medesimo vizio non risulta qui integrato né rilevante, atteso che lo stesso Regolamento unificato prevede che l'evasione delle prenotazioni del servizio prioritario debba essere assicurata "per 365 giorni all'anno, 24 ore su 24, mediante un regime speciale di turni (riposi, malattie, ferie), che sarà definito con determinazione del dirigente preposto all'ufficio di cui al successivo articolo 50" (cfr. anche, in termini generali, l'art. 53 del Regolamento sulla modulazione di turni e orari del servizio).

È dunque la stessa fonte regolamentare che, in relazione ai turni di servizio, demanda ex se al dirigente l'adozione di provvedimenti organizzativi, non richiedendosi perciò a tal proposito alcun ulteriore e distinto parere di altri organi.

6.1.2. Nel merito la doglianza è infondata.

Oltre a rientrare nel perimetro dei poteri e delle funzioni assegnate al dirigente dell'ufficio, chiamato proprio a disciplinare i turni di servizio, il regime introdotto non si appalesa irragionevole né all'evidenza discriminatorio.

Da un lato i vincoli sugli orari per la presa di servizio - dovendo comunque assicurarsi una copertura regolata dello stesso nell'arco delle 24 ore - è temperata dal fatto che il solo 20% dei taxisti deve essere presente durante il turno notturno; dall'altro è ammessa la possibilità anche di "orario spezzato" che potrà essere attivato "garantendo sempre la contemporanea presenza del 50% dei tassisti in orario diurno".

Il che, unito alla circostanza che comunque il regime previsto - benché protrattosi nel tempo - ha carattere sperimentale, essendo sottoposto a una verifica successiva "dopo un congruo periodo insieme alle centrali radio taxi", vale a escludere i profili d'illegittimità denunciati dagli appellanti (cfr., per l'irrilevanza di per sé, ai fini della valutazione di legittimità del provvedimento, del protrarsi d'un regime temporaneo, C.d.S., V, 21 giugno 2018, n. 3813; 20 gennaio 2020, n. 442).

7. In conclusione, per le suesposte ragioni l'appello è parzialmente fondato e va accolto nei termini suindicati, sicché - in riforma della sentenza impugnata - va parzialmente accolto il ricorso di primo grado, in relazione al suo primo motivo, con conforme annullamento parziale del provvedimento amministrativo impugnato.

7.1. La particolarità della controversia e la novità di alcune delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente ai sensi di cui in motivazione e per l'effetto, in riforma dell'appellata sentenza, accoglie in parte il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento impugnato come in motivazione;

compensa le spese di lite fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.