Tribunale Amministrativo Regionale per la Valle d'Aosta
Sentenza 24 agosto 2020, n. 36

Presidente: La Guardia - Estensore: Caccamo

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorsi ex art. 129 c.p.a., i ricorrenti hanno impugnato la deliberazione dell'Ufficio Elettorale Regionale della Valle d'Aosta del 18 agosto 2020 con cui è stata esclusa dalla competizione elettorale per il rinnovo del Consiglio Regionale la lista avente per contrassegno "Ambiente Diritti Uguaglianza Valle D'Aosta - siglabile ADU VDA". In particolare, si legge nella citata deliberazione che, con la sola eccezione della sottoscrizione della candidata Carola Carpinello, correttamente autenticata da un coadiutore presso il Comune di Aosta, "tutte le altre candidature non risultano autenticate in quanto i modelli di dichiarazione di accettazione della candidatura recano esclusivamente la sottoscrizione del consigliere comunale Carpinello Carola priva di attestazione di autenticità della sottoscrizione del candidato, senza indicare neppure se sia stata apposta in presenza dello stesso consigliere che ha sottoscritto". Inoltre, "la dichiarazione relativa a Castello Matteo porta la sottoscrizione della predetta Carpinello sempre senza alcuna dichiarazione di autentica in data 25.07.2020, antecedente al 27.07.2020, data nella quale la Carpinello ha comunicato al Sindaco di Aosta di essere disponibile all'autenticazione delle firme degli elettori - sottoscrittori - ed accettazione di candidature".

2. A sostegno del gravame i ricorrenti articolano le seguenti censure:

a) "Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 21 e 38 del d.P.R. n. 445/2000. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 7 della Legge regionale Valle d'Aosta n. 3/1993. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 14 della Legge n. 53/1990. Violazione dell'articolo 2703 c.c. Violazione degli articoli 1, 48 e 51 della Costituzione. Violazione del principio del favor partecipationis. Violazione del principio di strumentalità delle forme. Violazione del principio di legalità. Violazione del principio di proporzionalità dell'azione amministrativa. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti. Difetto di istruttoria e di motivazione. Irragionevolezza dell'azione amministrativa. Ingiustizia manifesta", in quanto l'esclusione della lista ADU VDA sarebbe stata disposta a causa dell'assenza del timbro comunale e di formule "sacrali", in realtà non necessari ai fini dell'autenticazione, che si perfezionerebbe con l'apposizione della sottoscrizione del consigliere comunale autenticante ai sensi dell'art. 21, comma 1, del d.P.R. n. 445/2000;

b) "Violazione degli artt. 1, 48 e 51 della Costituzione. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 7 della Legge regionale Valle d'Aosta n. 3/1993. Violazione del principio del favor partecipationis. Violazione del principio di strumentalità delle forme. Violazione del principio di legalità. Violazione del principio di proporzionalità dell'azione amministrativa Eccesso di potere per travisamento dei presupposti. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione. Irragionevolezza dell'azione amministrativa. Ingiustizia manifesta", in quanto, per un verso, i moduli di accettazione della candidatura precompilati e senza alcuna indicazione sulle modalità da seguire per procedere all'autenticazione avrebbero impedito al candidato di avere oggettiva chiarezza in ordine agli adempimenti formali da espletare; per altro verso, l'esclusione della lista per una mera irregolarità costituirebbe un'inammissibile compromissione del diritto di voto, anche come diritto ad essere votati, cui deve essere invece riconosciuta massima tutela;

c) "Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 14 della Legge n. 53/1990. Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 21 e 38 del d.P.R. n. 445/2000. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 7 della Legge regionale Valle d'Aosta n. 3/1993. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria. Travisamento dei presupposti in fatto e diritto. Irragionevolezza. Ingiustizia manifesta", in quanto, con specifico riferimento alla dichiarazione relativa a Matteo Castello, sarebbe irrilevante la posteriorità della comunicazione al Sindaco di Aosta della Consigliera Comunale Carpinello circa la propria disponibilità ad autenticare le firme dei candidati, in quanto il potere di autentica discenderebbe direttamente dalla legge e non dalla citata dichiarazione di disponibilità;

d) "Violazione del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per irragionevolezza dell'azione amministrativa. Ingiustizia manifesta", in quanto, laddove si ritenesse sussistente un difetto insanabile di autenticazione, l'irregolarità della documentazione sarebbe dipesa unicamente dall'attività posta in essere dal Pubblico Ufficiale preposto al procedimento di autentica dei moduli di accettazione delle candidature e non potrebbe ricadere a danno dei candidati che legittimamente abbiano confidato nella correttezza delle operazioni di autenticazione.

A corredo del ricorso, i ricorrenti formulano altresì istanza affinché il Collegio ordini all'Ufficio Elettorale Regionale resistente di consentire l'accesso a tutti i moduli d'accettazione delle candidature relative alla Lista ADU VDA firmate e autenticate dalla Consigliera Comunale Carola Carpinello, che sono poi state successivamente versate in atti dall'amministrazione intimata.

3. In data 22 agosto 2020 si sono costituiti il Ministero dell'Interno, l'Ufficio Territoriale del Governo di Torino e l'Ufficio Elettorale Regionale della Valle d'Aosta per resistere al gravame, depositando una relazione illustrativa e pertinente documentazione.

4. Alla pubblica udienza speciale elettorale del 24 agosto 2020, dopo breve discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Preliminarmente deve evidenziarsi che, con nota del 22 agosto 2020, la difesa dei ricorrenti ha depositato istanza di cancellazione dal ruolo della causa iscritta al n. R.G. 50/2020, in quanto si tratterebbe di un unico ricorso - quello già incardinato con il n. R.G. 49/2020 - depositato attraverso due invii per ragioni tecniche, cui è stato assegnato tuttavia un R.G. differente con numerazione progressiva. Al riguardo, il Collegio ritiene che detta istanza di cancellazione della causa dal ruolo non possa essere accolta, essendo incompatibile con il rito speciale elettorale di cui all'art. 129 c.p.a., che prevede la decisione del giudizio "all'esito dell'udienza con sentenza in forma semplificata, da pubblicarsi nello stesso giorno". Pertanto, deve disporsi, ai sensi degli art. 70 c.p.a. e 273 c.p.c., la riunione dei ricorsi in epigrafe stante l'identità degli stessi e, dunque, l'unicità del gravame, per le ragioni sopra evidenziate.

Sempre in via preliminare, il Collegio rileva che il provvedimento impugnato è stato notificato il giorno 18 agosto 2020, per cui il ricorso è stato ritualmente notificato e quindi depositato in data 21 agosto 2020, nel rispetto delle previsioni di cui all'art. 129 c.p.a.

6. Nel merito il ricorso è infondato.

È pacifico, sotto il profilo fattuale, oltre che documentato dalla documentazione in atti, che le dichiarazioni di accettazione della candidatura di tutti i candidati della citata lista, ad eccezione della candidata Carola Carpinello, non riportano la formula di attestazione di autenticità della sottoscrizione dei candidati da parte della consigliera comunale Carola Carpinello, né gli estremi del documento di identità per l'identificazione del dichiarante, né specificano se la stessa sia avvenuta per "conoscenza personale". Neppure vi è contestazione in ordine alla mancanza di ulteriori formalità in sede di autenticazione (ad esempio, l'apposizione del timbro dell'ufficio), né sulla circostanza che l'autenticazione delle firme sia stata apposta da un soggetto a ciò autorizzato nella sua qualità di consigliere comunale, ai sensi dell'art. 14, comma 1, della l. n. 53/1990, come richiamata dall'art. 6, comma 5, della l.r. Valle d'Aosta n. 3/1993. In concreto, si registra la firma della consigliera e l'enunciazione di tale sua qualifica.

Per migliore comprensione delle questioni che il Collegio è chiamato a decidere, è opportuno premettere un sintetico quadro della normativa in materia. Nella fattispecie, trattandosi di sottoscrizioni apposte nell'ambito di una competizione elettorale, la disposizione di riferimento è innanzitutto l'art. 14 della l. n. 53/1990 - legge richiamata espressamente dall'art. 17, comma 1, lett. a), della l.p. 19 settembre 2017, n. 14 - che rimanda, per le modalità di autentica delle firme dei candidati, all'art. 20, commi 2 e 3, della l. n. 15/1968. Quest'ultima disposizione stabilisce, a sua volta, che "2. L'autenticazione deve essere redatta di seguito alla sottoscrizione e consiste nell'attestazione, da parte del pubblico ufficiale, che la sottoscrizione stessa è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità della persona che sottoscrive.

3. Il pubblico ufficiale che autentica deve indicare le modalità di identificazione, la data e il luogo della autenticazione, il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita, nonché apporre la propria firma per esteso ed il timbro dell'ufficio".

Sennonché la l. n. 15/1968 è stata abrogata dall'art. 77 del d.P.R. n. 445/2000, che ha introdotto, all'art. 21, una specifica disciplina relativa espressamente all'autenticazione delle sottoscrizioni, pur senza un chiaro raccordo sistematico con la l. n. 53/1990.

L'art. 21, comma 1, del d.P.R. n. 445/2000 dispone che "l'autenticità della sottoscrizione di qualsiasi istanza o dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà da produrre agli organi della pubblica amministrazione, nonché ai gestori dei servizi pubblici è garantita con le modalità di cui all'art. 38, comma 2 e comma 3". Il comma 2 dell'art. 21 del citato d.P.R. stabilisce che, "se l'istanza o la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è presentata a soggetti diversi da quelli indicati al comma 1 o a questi ultimi al fine della riscossione da parte di terzi di benefici economici, l'autenticazione è redatta da un notaio, cancelliere, segretario comunale, dal dipendente addetto a ricevere la documentazione o altro dipendente incaricato dal Sindaco; in tale ultimo caso, l'autenticazione è redatta di seguito alla sottoscrizione e il pubblico ufficiale, che autentica, attesta che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità del dichiarante, indicando le modalità di identificazione, la data ed il luogo di autenticazione, il proprio nome, cognome e la qualifica rivestita, nonché apponendo la propria firma e il timbro dell'ufficio".

8. Tanto premesso, il Collegio non ignora l'orientamento secondo cui, a seguito dell'abrogazione della l. n. 15/1968 e in assenza di una diversa volontà del legislatore, le disposizioni della l. n. 53/1990 sulle autenticazioni delle sottoscrizioni si devono intendere integrate dall'art. 21, comma 1, del d.P.R. n. 445/2000, per cui alle competizioni elettorali si applicherebbero le modalità "semplificate" di autenticazione previste dalla predetta norma, che prevedrebbero, attraverso il richiamo all'art. 38, comma 3, del medesimo d.P.R., quale elemento indefettibile dell'autentica l'apposizione della firma del soggetto che vi procede (cfr. C.d.S., Sez. III, 28 maggio 2016, n. 2244; C.d.S., Sez. III, 16 maggio 2016, n. 1985; C.d.S., Sez. III, 16 maggio 2016, n. 1987).

Il caso in esame, tuttavia, si presenta oggettivamente diverso rispetto a quelli che hanno dato origine al succitato orientamento giurisprudenziale, nei quali si discuteva, nel primo caso della mancanza di sottoscrizione dell'autenticazione, e, negli altri di una autenticazione quasi completa con attestazione di autenticità della sottoscrizione, mancante solo dell'indicazione della data.

E il tema che si pone, a ben vedere, non attiene tanto alla disciplina normativa da applicare per individuare le modalità del procedimento di autenticazione (art. 21, comma 1 o comma 2, del d.P.R. n. 445/2000), ma piuttosto allo stabilire se possa parlarsi effettivamente di autenticazione in presenza della sola firma del pubblico ufficiale, senza attestazione di autenticità della sottoscrizione anche solo in forma semplificata.

La risposta deve essere negativa, per più ordini di ragioni.

8.1. Innanzitutto, stabilisce l'art. 1, comma 1, lett. i), del d.P.R. n. 445/2000 che l'autenticazione è "l'attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità della persona che sottoscrive". Nucleo essenziale del procedimento di autenticazione, dunque, è l'atto del pubblico ufficiale che attesta la veridicità della sottoscrizione, con l'apposizione di una formula che - a prescindere dalle singole locuzioni usate - inequivocabilmente dia conto dell'identificazione del dichiarante e della certezza della provenienza della firma. Nella fattispecie, difetta in radice proprio l'elemento dell'attestazione delle sottoscrizioni dei candidati, non esistente neppure nella sua forma minimale di una c.d. autentica minore o vera di firma, che, come visto, deve considerarsi essenziale ai fini della validità - se non della stessa esistenza - dell'autenticazione.

Inoltre, anche la sentenza n. 2244/2016 del Consiglio di Stato, citata dai ricorrenti, dopo aver precisato che la "modalità più corretta di autenticazione, allo stato della legislazione vigente (pur poco chiara e lacunosa), sia quella prevista dal combinato disposto dell'art. 21, comma 1, e dall'art. 38, comma 3, del d.P.R. n. 445 del 2000, come questa Sezione ha affermato nella sentenza n. 1987 del 16 maggio 2016", ha ribadito che "non per questo l'autenticazione può venire meno alla sua funzione essenziale e precipua, che è quella, appunto, di essere «l'attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza», come prevede l'art. 1, comma 1, lett. i), del d.P.R. n. 445 del 2000, che ricalca la definizione dell'art. 2703, comma secondo, c.c." (cfr. anche C.d.S., Sez. III, 29 maggio 2017, n. 2551).

8.2. Né può ammettersi, quantomeno in relazione alla mancanza di formale attestazione di autenticità delle sottoscrizioni, alcuna sanatoria o integrazione postuma, trattandosi, come anzidetto, non mere irregolarità, ma di formalità essenziali da osservare e rispettare entro il termine perentorio di legge anche a garanzia della par condicio dei partecipanti alla competizione elettorale (T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 15 maggio 2017, n. 175). Invero, l'identificazione da parte del pubblico ufficiale "è forma ad substantiam ed elemento essenziale dell'autenticazione e la sua assenza, qualsiasi ne sia la causa (dimenticanza, erronea valutazione del pubblico ufficiale o altre ipotesi), fa sì che la firma oggetto dell'autenticazione invalida giuridicamente non esista, tamquam si non essent, e che la presentazione della candidatura, nel caso di specie, non sia ammissibile" (C.d.S., Sez. III, 25 maggio 2017, n. 2470). Ne consegue, quindi, l'irrilevanza della dichiarazione postuma rilasciata dalla consigliera Carola Carpinello nella quale essa attesta di conoscere personalmente i candidati dichiaranti e che la relativa sottoscrizione sul modulo di accettazione delle candidature è stata dagli stessi apposta in sua presenza, in quanto atto successivo e irrituale, non idoneo a surrogare la carenza riscontrata nella fattispecie.

Alla luce di quanto sopra, non può dunque che riconoscersi l'assoluta invalidità dell'autenticazione delle sottoscrizioni dei candidati della lista ADU VDA per accettazione della candidatura, con conseguente infondatezza complessiva del primo motivo di ricorso.

9. Anche il secondo motivo di ricorso, che si articola in plurimi profili di censura, risulta complessivamente infondato.

9.1. Sostengono invero i ricorrenti che la Lista ADU VDA, con i nominativi dei candidati e i relativi moduli di accettazione delle candidature allegati, sarebbe stata presentata all'Ufficio Elettorale Regionale che ha rilasciato apposito verbale sottoscritto e timbrato dal Segretario dell'Ufficio medesimo senza rilevare incompletezze, così assorbendo il vizio evidenziato nella deliberazione impugnata.

L'assunto non convince. Il citato verbale è infatti redatto per sola ricezione della documentazione depositata unitamente alla presentazione della lista, per cui non comporta alcuna attività di verifica che vada oltre la presenza dei documenti richiesti dalla legge e che rimane di competenza dell'Ufficio Elettorale regolarmente costituito, non del solo segretario che ha provveduto esclusivamente alla ricezione dei documenti all'atto della presentazione della lista.

9.2. Né del resto risulta significativa la circostanza che i moduli di accettazione della candidatura non contenessero alcuna indicazione sulle modalità da seguire per procedere all'autenticazione, così da impedire al candidato di avere oggettiva chiarezza in ordine agli adempimenti formali da espletare. Il modulo prestampato rappresenta, infatti, solo uno strumento funzionale a garantire omogeneità nelle dichiarazioni rese, anche per una maggiore celerità delle operazioni di verifica, senza che la mancanza di elementi essenziali dell'autenticazione - posta dalla normativa ad incipit richiamata - possa essere giustificata dalla sinteticità o "incompletezza" del modulo stesso. È pertanto onere dei candidati e del soggetto che procede all'autenticazione informarsi in ordine alle corrette modalità da seguire, anche in rapporto alla rilevanza e delicatezza della materia in considerazione.

9.3. Neppure colgono nel segno le affermazioni di parte ricorrente secondo cui, in ossequio al principio di generale favore per la più ampia e incondizionata espressione del voto in cui si sostanzia la sovranità popolare, tutte le restrizioni, limitazioni o condizioni procedurali alla libertà di voto di cui all'art. 48 Cost. - anche inteso come diritto di essere votati - devono essere ridotte all'essenziale, per cui non potrebbe ritenersi legittima l'esclusione della lista ADU VDA a seguito di una mera irregolarità. Nel caso che occupa, invero, la necessità del rispetto delle formalità previste per l'autenticazione è connessa agli speciali effetti probatori da essa derivanti e, anzi, contribuisce a tutelare la libertà di voto degli elettori e il diritto ad esprimere la propria preferenza nell'ambito di una regolare competizione elettorale, attribuendo certezza in ordine alla genuinità delle sottoscrizioni ed impedendo contraffazioni. Gli adempimenti formali previsti, quindi, non possono essere considerati sproporzionati o eccessivi, tenuto anche conto sia della rilevanza della materia che della funzione di certezza cui assolve la procedura di autenticazione.

10. È parimenti infondato il terzo motivo di ricorso, relativo alla sola dichiarazione del candidato Matteo Castello, cui è stata contestata la mancata autenticazione in ragione, fra l'altro, della posteriorità della comunicazione al Sindaco di Aosta della Consigliera Comunale Carpinello circa la propria disponibilità ad autenticare le firme dei candidati. Ora, anche laddove potesse condividersi l'affermazione di parte ricorrente secondo cui detta circostanza non potrebbe inficiare la validità dell'autenticazione, nessun risultato utile deriverebbe comunque al ricorrente Castello. In questo caso, oltre all'evidente mancanza del numero minimo di valide candidature, permangono sempre i profili di invalidità dell'autenticazione della sottoscrizione dal medesimo apposta comuni a tutti i candidati della lista ADU VDA - con la sola eccezione dell'autenticazione della consigliera Carpinello - e che sono da soli sufficienti a rendere legittimo il provvedimento di esclusione della stessa dalla competizione elettorale.

11. Con il quarto ordine di censure i ricorrenti deducono in estremo subordine che, laddove i moduli di accettazione delle candidature fossero ritenuti privi di un elemento essenziale, il provvedimento di esclusione sarebbe comunque illegittimo per violazione del principio del legittimo affidamento dei candidati, essendo l'esclusione della lista determinata esclusivamente dall'attività posta in essere dal Pubblico Ufficiale preposto al procedimento di autentica dei moduli di accettazione delle candidature.

Anche in questo caso le doglianze non hanno pregio. La tutela del principio del legittimo affidamento non può infatti spingersi fino a consentire di "sanare" il difetto di un requisito dell'autenticazione previsto ad substantiam, che, come tale, serve a sostanziare lo stesso procedimento di autenticazione. Del resto, "è ben vero che l'interessato patisce un'inadempienza al funzionario autenticante, ma l'esclusione non è una sanzione per un fatto illecito, in cui rileva (neppure sempre) la colpa del soggetto che l'ha commesso, ma l'effetto di una disciplina rigorosa di ammissione alle elezioni, che peraltro i candidati sono tenuti a conoscere, sicché è loro onere di impiegare l'ordinaria diligenza per verificarne il rispetto" (cfr. C.d.S., Sez. III, 25 maggio 2017, n. 2469).

12. In conclusione, il ricorso è complessivamente infondato e va respinto.

La natura della controversia giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D'Aosta (Sezione Unica) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione è stata confermata da Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 27 agosto 2020, n. 5261.

Devi sostenere un esame o un concorso? Su IBS trovi manuali e libri di economia e diritto.

G. Pascuzzi

Il diritto dell'era digitale

Il Mulino, 2020

F. Ruggieri

Diritto processuale e pratiche criminali

Zanichelli, 2020