Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Sentenza 20 novembre 2020, n. 26499

Presidente: Spirito - Estensore: Torrice

FATTI DI CAUSA

1. L'Associazione Veneziana Albergatori (A.V.A.) e le società indicate nell'epigrafe di questa sentenza, esercenti l'attività alberghiera a Venezia, avevano impugnato innanzi al T.A.R. del Veneto, deducendone l'illegittimità, i provvedimenti con i quali il Comune di Venezia aveva modificato il regolamento sull'imposta di soggiorno per l'anno 2014, rivedendone gli importi (deliberazione del commissario straordinario n. 340 del 25 luglio 2014), riconoscendo in capo al gestore della struttura ricettiva la qualifica di agente contabile, individuando gli obblighi connessi alla riscossione dell'imposta e delle sanzioni correlate all'inadempimento (deliberazioni commissariali numeri 64 e 350 del 1° agosto 2014); le ricorrenti avevano impugnato anche la c.d. informativa 08/IDS/2014.

2. Il T.A.R. del Veneto respinse il ricorso e la sentenza è stata confermata dal Consiglio di Stato, il quale, per quanto rileva nel presente giudizio, ha ritenuto che:

3. la qualifica di agente contabile, come rilevato dalla Corte dei conti nel parere del 16 gennaio 2013, n. 19, recepito dal Comune di Venezia, si correla al materiale maneggio di denaro pubblico, tra cui le entrate dello Stato e degli enti pubblici (art. 74, comma 1, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440), anche in assenza di provvedimento autorizzativo dell'amministrazione (art. 178 r.d. 23 maggio 1924, n. 827); anche il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali prevede che sono assoggettati a responsabilità contabile non solo il tesoriere ma anche "ogni altro agente contabile che abbia maneggio di pubblico denaro o sia incaricato della gestione dei beni degli enti locali" (art. 93, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267); pertanto già dal momento dell'incasso dell'imposta di soggiorno il gestore alberghiero è qualificabile come agente contabile nei confronti del Comune;

4. le modifiche apportate dal Comune al Regolamento avevano carattere ricognitivo dei principi generali in materia di contabilità pubblica e non avevano affatto attribuito ai gestori delle strutture ricettive la qualifica di agenti contabili di fatto ma quella di agenti contabili tout court, con conseguente obbligo dei gestori di versare al Comune le somme riscosse a titolo di imposta di soggiorno, imposta che grava sugli ospiti delle strutture alberghiere;

5. il giudice di primo grado non aveva violato il giudicato costituito dalla sentenza del T.A.R. di Venezia n. 1165 [del] 21 agosto 2012, che aveva affermato l'illegittimità delle precedenti disposizioni regolamentari che avevano attribuito ai gestori alberghieri la qualifica di "responsabile degli obblighi tributari" o "della riscossione", nella misura in cui si richiamano alla figura del "sostituto d'imposta" o del "responsabile d'imposta" di cui al d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600; ciò perché le conseguenze derivanti dalla qualifica di responsabile degli obblighi tributari sono diverse da quelle correlate alla qualifica di agente contabile, con la quale il gestore alberghiero assume nei confronti dell'amministrazione comunale solo la responsabilità della omessa rendicontazione o del mancato versamento del denaro ricevuto a questo titolo;

6. con l'informativa n. 8/IDS/2014 il Comune non aveva introdotto la figura del sub-agente contabile, non prevista dal Regolamento; ma aveva fornito alcune indicazioni, prive di carattere cogente, finalizzate a facilitare l'adempimento degli obblighi a carico dei gestori alberghieri e, in particolare, a chiarire profili attinenti all'organizzazione interna alla struttura ricettiva connessi a tali obblighi;

7. l'attribuzione della qualifica di agente contabile in capo a tutti i gestori di strutture alberghiere, a prescindere dalla loro dimensione, non era irragionevole e nemmeno gravosa in quanto anche un imprenditore individuale, in ipotesi privo di dipendenti o collaboratori, è in grado di adempiere agli obblighi previsti dalle norme regolamentari.

8. Avverso la sentenza del Consiglio di Stato le ricorrenti indicate in epigrafe hanno proposto ricorso per cassazione per difetto di giurisdizione, affidato ad un unico motivo.

9. Il Comune di Venezia ha resistito con controricorso.

10. Successivamente alla soppressione della pubblica udienza del 12 maggio 2020, disposta dal Primo Presidente ai sensi dell'art. 1, comma 1, del d.l. 8 marzo 2020, n. 11, in relazione alla quale le parti avevano depositato memoria, il ricorso è stato avviato alla trattazione all'odierna pubblica udienza, in prossimità della quale le ricorrenti hanno depositato ulteriore memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Sintesi del motivo di ricorso

11. Con l'unico motivo le ricorrenti denunciano difetto di giurisdizione (artt. 360, n. 1, e 362 c.p.c.). Violazione dell'art. 103 della Costituzione e dell'art. 13 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214.

12. Addebitano al Consiglio di Stato di avere travalicato i limiti della sua giurisdizione invadendo la sfera di giurisdizione riservata al giudice contabile, laddove ha qualificato giuridicamente l'albergatore come agente contabile.

13. Asseriscono che attengono alla materia della contabilità pubblica e sono devoluti, in forza dell'art. 103 della Costituzione, alla giurisdizione esclusiva della Corte dei conti non solo gli aspetti relativi all'applicazione dell'imposta di soggiorno (e dunque attinenti a riscossione, contabilizzazione, rendicontazione e versamenti) ma anche gli aspetti relativi alla qualificazione giuridica dei soggetti obbligati a riscuotere l'imposta e a riversarla nelle casse comunali.

14. Sostengono che il Consiglio di Stato, pur avendo correttamente affermato che la qualifica di agente contabile discende direttamente dalle norme di contabilità pubblica, ha errato nell'affidare a se stesso il compito di compiere l'attività accertativa e/o ricognitiva della sussistenza o meno della qualità e/o qualifica di agente contabile.

15. Richiamano le sentenze n. 2/2013 e n. 6/2014 della Corte dei conti nella parte in cui è stato affermato che «dall'art. 103, 2° comma, Cost., derivano alla Corte delle prerogative giurisdizionali trasversali sia alla giurisdizione amministrativa che ordinaria in quanto le "materie di contabilità pubblica" possono oggi correttamente e positivamente individuarsi in un organico corpo normativo, inteso alla tutela della integrità dei bilanci pubblici, dotato di copertura costituzionale e presidiato da un giudice naturale che è la Corte dei conti nelle sue varie attribuzioni costituzionali...».

16. In via preliminare va esaminata l'eccezione, formulata dal controricorrente, di inammissibilità del ricorso per essersi formato giudicato sulla giurisdizione.

17. L'eccezione è infondata.

18. Queste Sezioni unite, a partire da Cass., Sez. un., 11 gennaio 2019, n. 543, seguita da Cass., Sez. un., 16 gennaio 2019, n. 1034, hanno affermato che non è configurabile un giudicato implicito sulla giurisdizione, preclusivo del ricorso alle Sezioni unite della Corte di cassazione, in relazione alla statuizione del giudice speciale di primo grado, che sia astrattamente affetta dal vizio di eccesso di potere giurisdizionale non specificamente dedotto in sede di gravame, in quanto detto vizio non dà luogo ad un capo autonomo sulla giurisdizione autonomamente impugnabile in appello, ma si traduce in una questione di merito, del cui esame il giudice speciale di secondo grado viene investito con la proposizione del gravame in base alle regole processuali proprie del plesso giurisdizionale di riferimento.

19. È stato precisato che l'interesse a ricorrere alle Sezioni unite potrà sorgere esclusivamente rispetto alla sentenza d'appello che, per essere espressione dell'organo di vertice del relativo plesso giurisdizionale speciale, è anche la sola suscettibile di arrecare un vulnus all'integrità della sfera delle attribuzioni degli altri poteri, dell'amministrazione e del legislatore.

20. Sulla scorta dei principi innanzi richiamati, ribaditi da Cass., Sez. un., 15 settembre 2020, n. 19172; Cass., Sez. un., 14 settembre 2020, n. 19084; Cass., Sez. un., 15 maggio 2020, n. 8846; Cass., Sez. un., 9 aprile 2020, n. 7764; Cass., Sez. un., 6 marzo 2020, n. 6462, ai quali va data continuità, deve essere esclusa nella fattispecie in esame la configurabilità di un giudicato interno preclusivo dell'impugnazione della sentenza del Consiglio di Stato davanti a queste Sezioni unite.

21. Nondimeno, il ricorso è inammissibile per le ragioni di seguito indicate.

22. A norma degli artt. 103, comma 2, Cost., 13 e 44 r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, 9 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 603, e 1, comma 1, all. 1 al d.lgs. 26 agosto 2016 (Codice della giustizia contabile), alla Corte dei conti è attribuita una giurisdizione tendenzialmente generale in materia di contabilità pubblica (ancorché secondo ambiti la cui concreta determinazione è rimessa alla discrezionalità del legislatore). Giurisdizione alla quale è attratta ogni controversia intercorrente con l'ente impositore avente ad oggetto la verifica dei rapporti di dare e avere e il risultato finale di tali rapporti (che dà luogo ad un "giudizio di conto") e riguarda ogni controversia inerente alla gestione di denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici da parte di un agente contabile (Cass., Sez. un., 20 ottobre 2020, n. 22810; Cass., Sez. un., 18 giugno 2018, n. 16014; Cass., Sez. un., 16 novembre 2016, n. 23302; Cass., Sez. un., 7 maggio 2003, n. 6956).

23. Il progressivo ampliamento del sindacato di legittimità-regolarità attribuito alla Corte dei conti, che trova ragione nell'esigenza di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, la tutela dell'equilibrio del bilancio e il buon andamento dell'amministrazione (Corte cost., nn. 198/2012 e 60/2013) non consente tuttavia di attrarre alla giurisdizione contabile anche l'ambito della tutela "nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, nelle materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi".

24. Questa tutela è attribuita dall'art. 103, comma 1, al Giudice Amministrativo, al quale, come precisato dall'art. 7, comma 1, c.p.a., sono ricondotte le controversie "concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere".

25. Queste Sezioni unite (Cass., Sez. un., 28 gennaio 2020, n. 1869; Cass., Sez. un., 1° giugno 2017, n. 13851; Cass., Sez. un., 20 dicembre 2016, n. 26272; Cass., Sez. un., 1° luglio 2016, n. 13534) hanno affermato che alla giurisdizione amministrativa sono attribuite le controversie che hanno come oggetto principale la contestazione della legittimità di atti amministrativi autoritativi con i quali l'Amministrazione ha operato le proprie scelte discrezionali, sul rilievo che, ai sensi dell'art. 103, comma 1, Cost., al giudice amministrativo spetta il controllo sulle modalità di esercizio del potere amministrativo.

26. Dal ricorso e dalla sentenza impugnata emerge con chiarezza che l'azione intrapresa dalle odierne ricorrenti innanzi al TAR ebbe carattere inequivocabilmente impugnatorio dei provvedimenti adottati dal Comune di Venezia, ai quali erano stati addebitati vizi propri degli atti amministrativi e il thema decidendum delineatosi nel giudizio di primo grado è stato riproposto nel giudizio di appello, come risulta dalle argomentazioni spese nella sentenza impugnata.

27. Il Consiglio di Stato ha preso in esame le doglianze prospettate dalle appellanti nei confronti degli atti amministrativi impugnati, doglianze ritenute infondate dal giudice di primo grado, e, in doveroso e puntuale confronto con i motivi di appello, che contestavano la legittimità dei diversi atti che avevano modificato il Regolamento sull'imposta di soggiorno e, in particolare, nella parte in cui avevano riconosciuto la qualifica di agenti contabili e dei correlati obblighi in capo ai gestori delle strutture alberghiere, ha ricostruito il contenuto degli atti impugnati per escludere che fossero affetti dai vizi denunciati.

28. In particolare, come già evidenziato (cfr. p. n. 4 [di] questa sentenza), il Consiglio di Stato ha affermato la natura ricognitiva delle modifiche apportate al Regolamento rispetto alle norme di legge, quanto alla qualifica di agente contabile e agli obblighi gravanti sui gestori delle strutture ricettive in materia di imposta di soggiorno.

29. È evidente che il Consiglio di Stato non ha affatto travalicato i limiti della sua giurisdizione, perché non ha esercitato alcun potere cognitivo e decisorio spettante ad un organo di una diversa giurisdizione, in particolare alla Corte dei conti, alla cui giurisdizione è attratta, per quanto innanzi osservato, ogni controversia intercorrente con l'ente impositore avente ad oggetto la verifica dei rapporti di dare e avere e il risultato finale di tali rapporti, che danno luogo ad un giudizio di conto.

30. Il giudice amministrativo si è limitato a verificare, esercitando la propria giurisdizione di legittimità, se, come prospettato dalle appellanti, l'attribuzione ai gestori alberghieri della qualifica di agente contabile operata dalle modifiche al Regolamento Comunale fosse o meno conforme a legge (sulla esattezza della conclusione cui il Consiglio di Stato è pervenuto, cfr. Cass., Sez. un., 24 luglio 2018, n. 19654 del 2018 e Cass., VI sez. pen., 26 marzo 2019, n. 27707), senza compiere alcun accertamento, nemmeno in via incidentale, correlato ad un giudizio di conti né, tampoco, ad un'azione di danno erariale.

31. Le considerazioni svolte attestano l'infondatezza della prospettiva difensiva delle ricorrenti secondo cui la affermata qualifica di agenti contabili in capo agli albergatori si è compendiata in un eccesso di potere giurisdizione. Se è innegabile, infatti, che la Corte dei conti è l'organo al quale è attribuita la verifica delle condotte degli agenti contabili è altrettanto innegabile che tale verifica è limitata ai giudizi di conto e ai giudizi di responsabilità contabile.

32. Non giova alle ricorrenti l'invocazione delle sentenze n. 2 del 2013 e n. 6 del 2014 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, che hanno affermato la propria giurisdizione esclusiva nell'ambito del giudizio di cui all'art. 243-quater, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, introdotto dall'art. 3, comma 1, lett. r), del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla l. 7 dicembre 2012, n. 213, che aveva ad oggetto la diffida, ai sensi dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 149 del 2011, ai Consigli comunali interessati a deliberare lo stato di dissesto finanziario di cui all'art. 244 del d.lgs. 267/2000.

33. Nelle decisioni sopra citate, l'affermata "trasversalità" sia alla giurisdizione amministrativa che ordinaria delle prerogative giurisdizionali della Corte dei conti è stata ancorata in modo esplicito alla materia della contabilità pubblica di cui all'art. 103, comma 2, della Costituzione, ritenuta norma di chiusura e di garanzia di valori ordinamentali, quali quelli della tutela degli equilibri finanziari oggi espressamente previsti in Costituzione ed alla esplicita regolamentazione dello speciale giudizio previsto dall'art. 243-quater, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

34. Conclusivamente il ricorso va rigettato.

35. Le spese, nella misura liquidata in dispositivo, seguono la soccombenza.

36. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla l. 24 dicembre 2012, n. 228, deve darsi atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass., Sez. un., n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dai ricorrenti.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna le ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 10.000,00 per compensi professionali, euro 200,00 per esborsi, oltre 15% per rimborso forfetario spese generali, oltre IVA e CPA.

Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

R. Razzante (cur.)

Decreti sicurezza

Giuffrè, 2021

A. Cassese

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Il Mulino, 2021

F. Bartolini, L. Alibrandi, P. Corso (curr.)

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La Tribuna, 2021