Corte di cassazione
Sezione I penale
Sentenza 27 ottobre 2020, n. 36815

Presidente: Tardio - Estensore: Boni

RITENUTO IN FATTO

1. Con l'ordinanza resa in data 4 dicembre 2019 il Tribunale di Sorveglianza di Roma dichiarava inammissibile il reclamo proposto da Carmelo L., - detenuto in esecuzione di condanne definitive per partecipazione ad associazione per delinquere di stampo mafioso, violazione legge sulle armi, estorsione, tentato omicidio ed altro - avverso il decreto del Ministro della Giustizia del 29 marzo 2018, integrato con il successivo provvedimento del 20 giugno 2018, con il quale, ex art. 41-bis, comma 2, ord. pen., era stata disposta la proroga per anni due della sospensione nei suoi confronti di alcune regole di trattamento previste dalla l. n. 354 del 1975.

Ad avviso del Tribunale il detenuto aveva investito di reclamo soltanto il decreto del 29 marzo 2018 e non anche la sua integrazione del 20 giugno 2018, emessa a seguito dell'intervenuto aggiornamento del parere della D.N.A., non essendo consentito un reclamo parziale, ossia limitato al contenuto del provvedimento ministeriale originario in assenza di contestazioni riferite anche alla sua integrazione.

2. Avverso la predetta ordinanza ha proposto ricorso per cassazione il L. tramite il difensore di fiducia, avv.to Maria Brucale, la quale ne ha chiesto l'annullamento per violazione di legge in relazione all'art. 41-bis ord. [pen.] e per abnormità del provvedimento per avere dichiarato inammissibile il reclamo, pur proposto nei termini, in quanto non riferito anche al c.d. "decreto integrativo". Secondo la difesa, quest'ultimo provvedimento è frutto di invenzione e nulla dispone, contenendo soltanto ulteriori elementi a sostegno della proroga disposta ed intervenendo ben oltre la scadenza del precedente decreto, ossia a distanza di tre mesi dallo stesso; inoltre, non è stato portato a conoscenza del difensore, che non l'ha impugnato, sicché non ha nemmeno potuto manifestare acquiescenza allo stesso. La motivazione dell'ordinanza impugnata consacra l'inidoneità del decreto di proroga a legittimare quanto disposto perché riconosce essere stato emesso in base ad un parere della D.N.A. del 10 marzo 2016, già vagliato in occasione della proroga precedente, mentre con il successivo parere sono stati forniti elementi valutativi attuali e diversi da quelli esposti all'atto della precedente proroga.

3. Con requisitoria scritta, il Procuratore Generale presso la Corte di cassazione, dr. Giulio Romano, ha chiesto il rigetto del ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

L'impugnazione è fondata e merita dunque accoglimento.

1. Ritiene il Collegio di dover preliminarmente riepilogare le scansioni temporali del procedimento in esame.

1.1. Dagli atti processuali emerge in punto di fatto l'intervenuta adozione in data 29 marzo 2018 del decreto del Ministro della Giustizia, che ha prorogato per l'ulteriore durata di due anni la sottoposizione di Carmelo L. al regime detentivo differenziato di cui all'art. 41-bis ord. pen., basandosi sulle informazioni e sui pareri contenuti nell'informativa della Direzione Nazionale Antimafia del 10 marzo 2016, del Ministero dell'Interno in data 9 marzo 2018, della Direzione Investigativa Antimafia in data 27 febbraio 2018, del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri del 7 marzo 2014 e della Direzione Distrettuale Antimafia di Reggio Calabria del 14 marzo 2018.

Il 30 marzo 2018 il provvedimento è stato notificato al destinatario, il quale il successivo 3 aprile ha proposto personalmente reclamo per contestare i vizi di violazione di legge per l'insussistenza dei presupposti applicativi della sospensione del regime detentivo ordinario e di carenza di motivazione, motivi enunciati e diffusamente illustrati. Appresa la notizia dell'avvenuta notificazione del decreto ministeriale al detenuto, anche l'allora suo unico difensore di fiducia, avv.to Gregorio Ceravolo, ha presentato proprio reclamo col quale ha dedotto: l'assenza di nuove acquisizioni probatorie dalle quali desumere l'attualità di gravi motivi di ordine e sicurezza pubblica, a tutela dei quali prorogare il regime detentivo speciale; l'erronea attribuzione a L. del ruolo direttivo dell'associazione omonima e di legami criminali di quest'ultima col clan B.; l'intervenuta revoca della sottoposizione di Antonio C. alla disciplina limitativa di cui all'art. 41-bis ord. pen.; la mancata considerazione delle disagiate condizioni economiche dei familiari e dell'avvenuto arresto dei fratelli del reclamante in operazione di polizia, che non lo aveva coinvolto quale indagato.

In data 20 giugno 2018 il Ministro della Giustizia ha proceduto ad un'integrazione del decreto precedente sulla scorta delle informazioni trasmesse dalla Direzione Nazionale Antimafia; il provvedimento è stato notificato a L. presso la casa circondariale di L'Aquila in data 22 giugno 2018 ed all'atto di ricevere la notificazione l'interessato ha dichiarato di nominare difensori il predetto avv.to Ceravolo e l'avv.to Maria Brucale, alla quale il 23 giugno 2018 è stato comunicato dalla struttura penitenziaria l'intervenuta notificazione a L. mediante messaggio consegnato alla sua casella di posta certificata. Nei successivi mesi di settembre, ottobre e novembre 2018 L. ha inoltrato dal carcere proprie memorie per segnalare la già avvenuta espiazione della pena inflittagli per il delitto associativo, cosa che avrebbe dovuto comportare la revoca del regime detentivo in atto; l'intempestività del rigetto del reclamo; la persecuzione di cui è vittima da parte della direzione dell'istituto penitenziario ove è ristretto ed il duplice tentativo di suicidio per le ingiustizie subite.

In data 29 ottobre 2018 l'avv.to Brucale ha depositato nella cancelleria del Tribunale di sorveglianza di Roma memoria contenente motivi nuovi, con i quali ha dedotto l'avvenuta violazione di legge in relazione agli artt. 3 e 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e l'incompatibilità delle condizioni di salute di L. con il regime detentivo di particolare rigore applicatogli.

1.2. Tanto premesso la decisione di dichiarare "inammissibile-improcedibile il reclamo avanzato nell'interesse e da L. Carmelo avverso il D.M. 29.3.2018", come si legge nel dispositivo dell'ordinanza impugnata, è stata giustificata a ragione della prestata acquiescenza da parte del condannato al decreto ministeriale integrativo del 20 giugno 2018 e della già avvenuta valutazione da parte del Tribunale di sorveglianza del parere espresso dalla Direzione Nazionale Antimafia il 10 marzo 2016, su cui è stato basato il decreto di proroga del 29 marzo 2018, con l'ordinanza del 25 novembre 2016, validata dalla Corte di cassazione nel relativo giudizio di legittimità. Sulla scorta di tali premesse il collegio di merito ha ritenuto non consentita la reclamabilità del provvedimento di proroga "parziale" perché non estesa al decreto integrativo, privo di autonomia e non impugnabile in modo svincolato da quello cui accede.

2. Entrambe le argomentazioni meritano censura.

2.1. In primo luogo, occorre interrogarsi sul valore e sull'efficacia del decreto ministeriale emesso in data 20 giugno 2018; il tenore testuale e la funzione dichiarata dell'atto indicano l'avvenuta integrazione del precedente, richiamato in premessa, quanto alla parte motivazionale ed all'esposizione delle ragioni, - ricavate dal nuovo parere della Direzione Nazionale Antimafia e da quello già acquisito in precedenza della Direzione Distrettuale Antimafia di Reggio Calabria del 12 marzo 2018 -, stimate in grado di giustificare l'affermata mancata cessazione della capacità del detenuto di mantenere contatti con l'associazione di stampo mafioso di cui è partecipe. Non è stato, invece, alterato il contenuto decisorio dell'iniziale decreto quanto alla disposta proroga del regime detentivo speciale. In altri termini, il secondo provvedimento del Ministro ha inteso recepire informazioni, desunte da atti investigativi ed amministrativi, riguardanti la cosca L. e le posizioni dei fratelli di Carmelo L., gli interessi criminali ed economici del sodalizio, la presenza in libertà di altro germano e la collaborazione con la giustizia di altro affiliato.

2.2. La funzione integrativa svolta dal secondo provvedimento in assenza di modifiche della parte dispositiva, sia quanto all'imposizione del regime di cui all'art. 41-bis ord. pen. ed alle specifiche limitazioni, sia in riferimento alla durata temporale, ha escluso la necessità per il destinatario di proporre una autonoma e mirata impugnazione, iniziativa che del resto non avrebbe trovato aggancio in nessuna previsione specifica della disciplina normativa.

2.2.1. La ritenuta acquiescenza è stata riscontrata dal Tribunale, nonostante le plurime memorie depositate dal detenuto in momenti diversi ed anticipati rispetto all'udienza camerale ed alla decisione, memorie il cui contenuto è stato riassunto, ma non specificamente esaminato quanto a capacità confutativa e concludenza argomentativa. Sotto questo profilo non è quindi rinvenibile nell'ordinanza in esame una chiara e giustificata affermazione circa la mancata contestazione anche del decreto integrativo.

2.2.2. Sotto diverso profilo, è fondata la censura difensiva che denuncia l'illegittimità dell'atto integrativo quanto al momento del suo intervento ed alla sua funzione. Se, infatti, il decreto che applica o proroga la sospensione delle regole detentive ordinarie ha natura di atto amministrativo, emesso all'esito di una prodromica istruttoria svolta mediante acquisizione di informazioni e pareri da parte di organi di vertice delle forze dell'ordine e dell'autorità requirente, il potere da cui promana non si estingue con la sua emanazione e consente anche un intervento successivo di modifica o revoca in autotutela della determinazione assunta a garanzia degli interessi pubblicistici perseguiti. Diverso è però il caso presente, in cui l'atto successivo ha soltanto esposto e considerato validi ai fini della già disposta proroga ulteriori dati fattuali, in precedenza non valutati nel decreto iniziale, ampliandone l'apparato logico-giustificativo e realizzando un'ipotesi di motivazione postuma, per di più intervenuta in un momento nel quale era già scaduto il termine biennale della proroga del regime detentivo speciale, disposta con l'ordinanza del 25 novembre 2016 ed era già pendente il procedimento di impugnazione, innescato dal reclamo del condannato e dal suo primo difensore.

2.2.3. Secondo pacifici orientamenti della giurisprudenza amministrativa, la motivazione dell'atto amministrativo, in quanto contenuto insostituibile della decisione ed esposizione delle sue ragioni di fatto e di diritto, costituisce garanzia di legalità che deve essere presente sin dal momento dell'emanazione dell'atto in ossequio alla disposizione generale dell'art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241. Non è dunque consentito all'autorità pubblica procedere ad un'integrazione postuma con la specificazione di elementi di fatto o di argomenti giuridici della motivazione, che, rappresentando il momento logico-razionale della determinazione assunta, non può seguire cronologicamente la componente dispositiva dell'atto stesso: ammettere la possibilità di un siffatto intervento successivo su atto già emanato comprometterebbe il buon andamento dell'attività amministrativa, il diritto di difesa del destinatario e l'esigenza di esatta delimitazione del controllo giudiziario in fase di impugnazione (C.d.S., sez. 4, n. 1018 del 4 marzo 2014; sez. 6, n. 2429 del 2 maggio 2006; sez. 6, n. 1696 del 30 marzo 2004; sez. 6, n. 1638 del 28 marzo 2003). Siffatto divieto, che si esprime nel principio di cristallizzazione del compendio motivazionale al momento in cui è trasfuso all'interno del processo, è stato ribadito dalla giurisprudenza più recente in riferimento agli atti discrezionali o frutto di discrezionalità tecnica ed escluso soltanto per quelli vincolati, emessi ai sensi dell'art. 21-octies della l. n. 241 del 1990, il cui contenuto, date certe premesse, non avrebbe potuto essere differente da quello concreto adottato; esso impedisce che il giudice chiamato a valutare la legittimità dell'atto amministrativo sotto il profilo della motivazione, specie se in grado di comprimere interessi del privato, possa prendere in esame eventuali integrazioni postume che emergano nel corso del giudizio in atti difensivi dell'amministrazione o che siano comunque espresse in atti successivi (C.d.S., sez. 4, n. 3896 del 17 giugno 2020; sez. 6, n. 28 del 2 gennaio 2020). Ne discende l'ulteriore conseguenza dell'insussistenza dell'onere per l'interessato di muovere contestazioni alla motivazione in tal modo completata o integrata.

2.2.4. I medesimi principi non possono essere ignorati nel procedimento giurisdizionalizzato di impugnazione del decreto ministeriale di applicazione o di proroga della disciplina detentiva speciale di cui all'art. 41-bis ord. pen., che costituisce lo strumento di reazione e contrasto da parte del destinatario all'atto amministrativo che incide sui suoi diritti ed essi risultano ancor più validi in un caso specifico come il presente, in cui la motivazione postuma è intervenuta a distanza di mesi dalla scadenza del termine per procedere alla proroga.

Non ignora il Collegio che una precedente pronuncia di questa prima sezione penale, la n. 2026 del 25 settembre 2019, dep. 2020, Solazzo, n.m., pur avendo escluso la necessità di proporre autonomo reclamo avverso il decreto integrativo dell'originario provvedimento ministeriale, ha ritenuto necessario per riconoscere l'interesse concreto alla decisione che il condannato contesti anche la disposta integrazione nell'ambito dello stesso procedimento, innescato dal reclamo già proposto. La soluzione raggiunta non può però essere condivisa perché trascura, sia i principi interpretativi sopra esposti, sia la necessità che il provvedimento di proroga, completo e compiuto in tutte le sue componenti, intervenga prima della scadenza del termine biennale di operatività del precedente, pena l'inefficacia della proroga tardiva. Diversamente opinando, verrebbe legittimata una prassi volta ad eludere in modo surrettizio il rispetto del predetto termine.

2.3. È altrettanto incongruo sul piano della coerenza logica e della completezza motivazionale il rilievo, operato dal Tribunale di sorveglianza, circa la già avvenuta valutazione da parte dello stesso del parere espresso dalla Direzione Nazionale Antimafia il 10 marzo 2016, su cui è stato basato il decreto di proroga del 29 marzo 2018: non soltanto il citato parere ha riguardato elementi di fatto e considerazioni riferite al biennio precedente, quindi non attuali, ma non ha rappresentato l'unico apporto conoscitivo valorizzato per la decisione di proroga.

In definitiva il riscontro della illegittimità della impugnazione parziale del decreto ministeriale del 29 marzo 2018 non è giuridicamente corretto, viola i principi interpretativi sopra richiamati ed è affetto anche da illogicità della motivazione, perché assegna rilievo ad una sua integrazione successiva non consentita e comunque tardiva rispetto alla scadenza del biennio precedente, quindi non valutabile in sede di impugnazione.

2.4. Va dunque affermato il seguente principio di diritto: "il decreto emesso dal Ministro della Giustizia che proroghi per un successivo biennio il regime detentivo differenziato di cui all'art. 41-bis l. n. 354 del 1975 non può essere integrato nella sua motivazione da un provvedimento successivo, che, senza modificare la parte dispositiva quanto ad applicazione del regime speciale ed alla sua durata, apporti nuovi elementi di fatto o nuove considerazioni giuridiche non presenti nel decreto originario ed intervenga oltre il termine di scadenza dell'efficacia del provvedimento impositivo originario o di quello della proroga precedente. In tal caso il destinatario non ha l'onere di impugnare anche il decreto integrativo e la mancata contestazione non è causa di inammissibilità o improcedibilità del reclamo".

Per le considerazioni svolte il ricorso va accolto e l'ordinanza impugnata va annullata con rinvio al Tribunale di sorveglianza di Roma affinché nel nuovo giudizio valuti il reclamo di Carmelo L. e della sua difesa nel rispetto del principio di diritto sopra dettato.

P.Q.M.

Annulla l'ordinanza impugnata e rinvia per nuovo giudizio al Tribunale di sorveglianza di Roma.

Depositata il 21 dicembre 2020.