Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione III-bis
Sentenza 26 febbraio 2021, n. 2367
Presidente: Sapone - Estensore: Profili
FATTO E DIRITTO
1. L'odierno giudizio rappresenta l'ultimo atto di una complessa dinamica sviluppatasi tra la parte ricorrente e l'Amministrazione che, in conseguenza dei molteplici provvedimenti adottati e delle pronunce di questo T.A.R., necessita di una seppur breve ricostruzione dei fatti:
- la ricorrente ha presentato al Ministero dell'Istruzione un'istanza per il riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in Moldavia, con particolare riferimento alla professione di docente di lingua inglese e francese per la scuola primaria e secondaria, sia di primo che di secondo grado;
- a fronte della domanda de qua ha ricevuto un primo provvedimento di diniego da parte dell'Amministrazione resistente, tempestivamente impugnato ed annullato da questo T.A.R. con la sentenza n. 12504/2019, essendo stati rilevati vizi di natura procedimentale riferibili sia all'istituto del preavviso di rigetto di cui all'art. 10-bis della l. n. 241/1990, sia alla violazione del principio di non inutile aggravamento del procedimento amministrativo;
- attesa l'inerzia della p.a. nella riedizione del potere amministrativo a seguito del prefato giudicato di annullamento, la ricorrente ha presentato ricorso in ottemperanza. Anche in questa circostanza, il g.a. ha accolto il gravame (sent. n. 6282/2020), accertando l'inadempimento del Ministero intimato e condannandolo a dare piena esecuzione al giudicato, mediante la conclusione del procedimento inteso a verificare la sussistenza dei presupposti per concedere il riconoscimento dell'abilitazione professionale conseguita all'estero con un provvedimento espresso. In tale occasione, il T.A.R. ha assegnato un termine di trenta giorni alla p.a. per provvedere, nominando un Commissario ad acta in caso di perdurante inadempimento;
- essendo inutilmente decorso il termine assegnato all'Amministrazione per provvedere, il 31 luglio 2020 il Commissario ad acta ha emesso un provvedimento parzialmente favorevole, riconoscendo alla ricorrente la qualifica conseguita all'estero con riferimento alla sola lingua inglese ed alla sola scuola secondaria (classi di concorso A024 e A025). Anche tale provvedimento è stato attinto da una pronuncia di annullamento emessa da questo T.A.R. con la sentenza n. 13076/2020, pubblicata il 7 dicembre 2020, con cui è stata stigmatizzata la non adeguatezza della motivazione, non essendo stata presa in considerazione né la parte di domanda relativa al riconoscimento della lingua francese e, comunque, della lingua inglese per la scuola primaria;
- nelle more della definizione del giudizio de quo l'Amministrazione, a firma non del Commissario ad acta nominato dal g.a. ma di un dirigente, il 6 novembre 2020 ha inviato un preavviso di rigetto precisando che la sola qualifica riconoscibile sarebbe stata quella indicata nel provvedimento di accoglimento parziale dell'istanza emesso dal Commissario ad acta (inglese per la scuola secondaria), atteso che la qualifica relativa alla lingua francese sarebbe stata già riconosciuta, sempre con riferimento alla sola scuola secondaria, con d.d. n. 9277 del 4 settembre 2008. Per quanto attiene alla medesima istanza, nella parte in cui con questa è stato chiesto il riconoscimento della qualifica di insegnante di lingua inglese e francese nella scuola primaria, la stessa non potrebbe trovare accoglimento, posto che nel nostro ordinamento, per poter validamente insegnare tali materie in detto grado di istruzione, è necessario essere in possesso dell'abilitazione sul posto comune, unitamente ad un titolo ulteriore che attesti la capacità di insegnare lingue straniere;
- preso atto di tale comunicazione, la ricorrente ha fatto presente alla p.a. che, come da documentazione allegata alla domanda, la stessa deve ritenersi abilitata anche su posto comune in Moldavia, atteso che per l'ottenimento di tale qualifica professionale nel paese di origine è richiesto il possesso di una laurea triennale e del completamento di un modulo psicopedagogico, mentre lei, oltre ad avere detto modulo, è in possesso di un master di secondo livello che è un titolo accademico superiore rispetto a quello richiesto dall'ordinamento moldavo a tal fine;
- nonostante tali argomentazioni il Ministero, per il tramite del medesimo funzionario di cui sopra, il 23 novembre 2020 ha rigettato l'istanza della ricorrente con riferimento alla scuola primaria, confermando quanto già evidenziato nel preavviso di rigetto.
2. Così ricostruito il fatto, occorre evidenziare come la ricorrente ha impugnato nell'odierno giudizio quest'ultimo provvedimento, come precisato in epigrafe, ritenendolo nullo ovvero illegittimo.
L'Amministrazione resistente si è formalmente costituita in giudizio con atto di stile depositato dall'Avvocatura generale dello Stato.
Con memoria depositata il 19 febbraio 2021 parte ricorrente ha insistito per l'accoglimento del gravame previa concessione di misure cautelari.
3. Alla camera di consiglio del 23 febbraio 2021, tenutasi in modalità telematica ai sensi dell'art. 25 del d.l. n. 137/2020, convertito dalla l. n. 176/2020, come dato avviso alle parti intervenute in collegamento da remoto, il ricorso è stato trattenuto in decisione per la sua definizione con sentenza breve ai sensi dell'art. 60 del codice del processo amministrativo.
4. Il gravame è affidato ai seguenti mezzi di impugnazione:
- nullità del provvedimento gravato per difetto assoluto di attribuzione, carenza di potere in astratto e, in ogni caso, per violazione e/o elusione del giudicato;
- violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241/1990, atteso che la motivazione del provvedimento di diniego gravato non prende espressamente posizioni sulle osservazioni effettuate dalla parte ricorrente in risposta alla comunicazione di preavviso di rigetto;
- violazione delle direttive comunitarie in tema di riconoscimento professionale e della normativa nazionale che le ha recepite nel nostro ordinamento.
Il ricorso è fondato e merita accoglimento nei termini di seguito precisati.
5. A cogliere nel segno, in via assorbente, è la censura con cui la ricorrente lamenta la nullità del provvedimento adottato per difetto assoluto di attribuzione.
Con la richiamata sentenza di questo T.A.R. n. 6282/2020, resa in sede di ottemperanza, all'Amministrazione è stato concesso un termine per la riedizione del potere a seguito del precedente giudicato di annullamento, nominando un Commissario ad acta in caso di perdurante inerzia.
Orbene, l'insediamento del Commissario è dimostrato per facta concludentia dall'adozione del provvedimento di riconoscimento parziale emesso il 31 luglio 2020, successivamente annullato da questa Sezione (sent. n. 13076/2020).
Da ciò discende che il successivo provvedimento di diniego emesso da un dirigente del Ministero intimato non può che essere considerato nullo per difetto assoluto di attribuzione, essendosi esaurito il potere di provvedere originariamente riconosciuto in capo all'Amministrazione.
6. Sul punto, la giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire come tale Commissario è un organo che agisce quale longa manus del giudice, in quanto titolare di un potere che trova diretto fondamento nella pronuncia giurisdizionale da portare ad esecuzione e che è legittimato, anche al di fuori delle norme che governano l'azione ordinaria degli organi amministrativi sostituiti, ad adottare ogni misura conforme al giudicato al fine di garantire la sua integrale esecuzione (cfr. ex plurimis, C.d.S., Sez. III, sent. n. 3124/2013).
Del resto, è lo stesso art. 21 del codice di rito amministrativo ad aver espressamente annoverato la figura del Commissario ad acta tra gli ausiliari del giudice, non dell'Amministrazione, quantomeno ogni volta che il g.a. debba sostituirsi a questa. Tale necessità, per vero, sorge indubbiamente proprio nel giudizio di ottemperanza, dove il giudice opera in sede di giurisdizione di merito, disponendo non solo, e non tanto, di poteri sollecitatori e sanzionatori per garantire l'adempimento del precedente giudicato, ma anche di prerogative di natura sostitutiva, in via diretta ovvero tramite la nomina di un Commissario in qualità di organo esecutivo.
7. Maggiori perplessità circondano, invece, la natura giuridica del Commissario nominato in sede di giudizio avverso il silenzio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., tanto che, recentemente, l'Adunanza plenaria è stata interpellata sulla possibilità, o meno, che in tale rito la p.a. possa provvedere tardivamente rispetto al termine fissato dal giudice amministrativo (C.d.S., Sez. VI, ordin. n. 6925/2020).
8. Per quanto riguarda l'odierno giudizio, invece, ove il Commissario ad acta è stato nominato in sede di ottemperanza, appare evidente che la funzione dallo stesso svolta sia di natura eminentemente giurisdizionale, con conseguente nullità dei provvedimenti adottati dall'Amministrazione una volta decorso inutilmente il termine per provvedere assegnato dal giudice e, comunque, una volta insediatasi la figura commissariale.
9. Per le ragioni di cui sopra, il provvedimento impugnato deve essere dichiarato nullo in quanto adottato in carenza di potere ai sensi dell'art. 21-septies della l. n. 241/1990. Come osservato dal giudice amministrativo di appello, per vero, "Nel processo amministrativo, all'atto dell'insediamento del commissario ad acta, si verifica un definitivo trasferimento dei poteri, rimanendo precluso all'Amministrazione ogni margine di ulteriore intervento, con conseguente nullità degli atti da essa compiuti oltre la relativa data" (cfr. C.d.S., Sez. IV, sent. n. 1300/2017).
Ai sensi dell'art. 34, comma 1, lett. e), il Collegio ordina pertanto al Commissario ad acta già nominato (sent. n. 6282/2020) di provvedere in via definitiva e completa sull'istanza di riconoscimento presentata dalla ricorrente entro il termine di novanta giorni decorrente dalla notifica dell'odierna sentenza. Ciò anche nella considerazione che la sua precedente determinazione parziale è stata annullata da questo Tribunale con la richiamata sentenza n. 13076/2020. Avverso i provvedimenti del Commissario, si rammenta come il nostro ordinamento prevede due diversi strumenti: il primo riservato alle sole parti del giudizio, nella forma del reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a., ed il secondo rivolto a tutti i soggetti terzi che, invece, ha la forma del giudizio ordinario.
10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate con il dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto:
- dichiara la nullità del provvedimento gravato nei sensi di cui in motivazione;
- ordina al Commissario ad acta già nominato con la sentenza n. 6282/2020 di questo T.A.R. di provvedere in via definitiva sull'istanza di riconoscimento della ricorrente, nel termine di 90 (novanta) giorni decorrente dalla notifica presente sentenza.
Condanna l'Amministrazione resistente al pagamento delle spese relative all'odierno giudizio che liquida in complessivi Euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.
