Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 6 aprile 2021, n. 2777

Presidente: Cirillo - Estensore: De Berardinis

FATTO E DIRITTO

1. Con l'appello in epigrafe i sigg.ri Oronzo S. e Giulia Sa. hanno impugnato la sentenza del T.A.R. Puglia - Sez. staccata di Lecce, Sez. III, n. 1946/2012 del 28 novembre 2012, chiedendone la riforma, previa sospensione dell'efficacia.

1.1. La sentenza appellata ha respinto il ricorso dei sigg.ri S. e Sa. per l'annullamento del provvedimento prot. n. 27494 del 22 novembre 2011, mediante il quale il Comune di Grottaglie (TA) ha respinto l'istanza di permesso di costruire presentata dai ricorrenti, e della comunicazione ex art. 10-bis della l. n. 241/1990.

2. In fatti, i ricorrenti chiedevano il rilascio del permesso di costruire per realizzare due appartamenti ad uso residenziale sull'area di loro proprietà inserita nel Piano di lottizzazione approvato dal Comune di Grottaglie con delibera consiliare n. 5 del 4 gennaio 2005.

2.1. Il Comune, tuttavia, rigettava l'istanza in ragione della carente urbanizzazione dell'area e perché i richiedenti non avevano proceduto alla sottoscrizione della convenzione urbanistica che accede al Piano di lottizzazione, ritenuta condicio sine qua non per il legittimo rilascio del titolo edilizio e la conseguente attuazione dell'intervento.

2.2. I richiedenti impugnavano il diniego innanzi al T.A.R. Puglia - sede di Lecce, ma con la sentenza appellata l'adito Tribunale ha giudicato il ricorso infondato e perciò lo ha respinto.

2.3. In sintesi, il T.A.R. ha osservato che la sottoscrizione della convenzione comporta l'assunzione dell'obbligo di cessione gratuita delle aree necessarie alle eventuali ulteriori opere di urbanizzazione, l'assunzione degli oneri di urbanizzazione e il rilascio di adeguate garanzie finanziarie, richiamando l'art. 28 della l. Reg. Puglia n. 56/1980: la suddetta sottoscrizione rappresenta, dunque, presupposto necessario per il rilascio del permesso di costruire, giacché è solo dopo la stipula della convenzione che sorge in capo al privato una posizione giuridica che lo legittima alla realizzazione dell'ambito intervento edilizio.

2.4. Oltre all'art. 28 della l.r. n. 56/1980, il primo giudice ha richiamato l'art. 28 della l. n. 1150/1942, come modificato della l. n. 765/1967, in base al quale il rilascio della licenza edilizia nell'ambito dei singoli lotti del comparto è subordinato all'impegno della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria relative ai lotti stessi: è, pertanto, irrilevante la circostanza - enfatizzata dai ricorrenti - che il 51% degli aventi titolo sugli immobili ricompresi nel Piano di lottizzazione avesse già stipulato la convenzione, poiché - ribadisce la sentenza appellata - ai fini dell'ottenimento della concessione edilizia è necessaria la stipula della convenzione stessa da parte dei richiedenti. Non può quindi bastare, in proposito, l'impegno manifestato dai ricorrenti ad una generica disponibilità futura alla sottoscrizione della citata convenzione, atteso che - conclude il T.A.R. - è solo la sottoscrizione definitiva della convenzione stessa che integra il requisito di legge.

3. Nell'appello i sigg.ri S. e Sa. hanno dedotto i seguenti motivi:

a) violazione dell'art. 15 della l. Reg. Puglia n. 6/1979 e 27 della l. Reg. Puglia n. 56/1980, nonché degli artt. 3 e 42 Cost., eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta, violazione dei principi di buon andamento, correttezza e trasparenza di cui all'art. 97 Cost., violazione dei principi di efficienza, economicità, imparzialità, trasparenza e non aggravamento del procedimento ex art. 1 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per falsi ed erronei presupposti di fatto e di diritto, violazione dell'art. 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per carenza e/o difetto di motivazione;

b) violazione degli artt. 15 e 16 della l. Reg. Puglia n. 20/2001, nonché dell'art. 15 della l. Reg. Puglia n. 6/1979 sotto altro profilo, eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifesta, violazione dei principi di buon andamento, correttezza e trasparenza di cui all'art. 97 Cost., violazione dei principi di efficienza, economicità, imparzialità, trasparenza e non aggravamento del procedimento ex art. 1 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per falsi ed erronei presupposti di fatto e di diritto, violazione dell'art. 3 della l. n. 241/1990 ed eccesso di potere per carenza e/o difetto di motivazione sotto altro profilo.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Grottaglie (TA), eccependo, in rito, l'inammissibilità per genericità dell'appello e nel merito la sua infondatezza.

3.2. Nella camera di consiglio del 25 giugno 2013, su richiesta depositata dagli appellanti l'istanza di sospensione della sentenza impugnata è stata rinviata al merito.

3.3. In prossimità della discussione della causa il Comune di Grottaglie ha depositato una memoria, alla quale hanno replicato gli appellanti. Questi ultimi, a loro volta, hanno effettuato due produzioni documentali, a cui si è opposto il Comune, eccependone la tardività.

3.4. All'udienza del 30 marzo 2021, tenutasi in collegamento da remoto in videoconferenza ai sensi dell'art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con la l. 18 dicembre 2020, n. 176, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. In via preliminare, va accolta l'eccezione di tardività del depositato documentale effettuato dagli appellanti in data 8 marzo 2021, essendo stato lo stesso effettuato oltre la scadenza del termine di quaranta giorni liberi dall'udienza previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a.: non sono state allegate dagli appellanti ragioni giustificative del suddetto ritardo, né tali ragioni sono ravvisabili aliunde. Ai fini della decisione, pertanto, non si può tenere conto della documentazione depositata (avente ad oggetto fotografie dello stato dei luoghi), che va stralciata. È ammissibile, invece, il deposito documentale effettuato dagli appellanti in data 17 febbraio 2021, che è conforme sia al termine ora visto dell'art. 73, comma 1, c.p.a., sia all'art. 104, comma 2, c.p.a., avendo ad oggetto documentazione in gran parte posteriore al giudizio di primo grado: nessuna violazione del divieto dei nova in appello è, dunque, ravvisabile nella fattispecie all'esame.

4.1. Va, poi, respinta l'eccezione di genericità dei motivi di appello, giacché questi risultano esposti dagli appellanti in modo sufficientemente specifico.

5. Nel merito, nondimeno, l'appello è nel suo complesso infondato e da respingere.

5.1. In particolare, con i motivi di appello - che il Collegio reputa di trattare congiuntamente, vista la loro strettissima connessione sul piano logico-giuridico - i sigg.ri S. e Sa. hanno censurato le motivazioni e le conclusioni della sentenza impugnata, rilevando:

a) che sia nell'istanza di permesso di costruire, sia nel corso del giudizio, essi si sarebbero impegnati alla sottoscrizione della convenzione in discorso;

b) di aver prodotto documentazione contabile idonea a comprovare la loro partecipazione alle spese di redazione del Piano di lottizzazione;

c) che il predetto Piano si sarebbe perfezionato, avendo la P.A. concluso il procedimento espropriativo delle aree dei cittadini che non hanno aderito allo stesso;

d) che l'impugnato diniego di permesso di costruire sarebbe in ogni caso illegittimo, tenuto conto del consolidato indirizzo giurisprudenziale, per cui la mancanza del Piano attuativo prescritto dal P.R.G. non osta al rilascio della concessione edilizia, ove l'area interessata dal progetto sia sufficientemente urbanizzata, come si verificherebbe nel caso di specie;

e) che, infatti, il lotto oggetto della loro richiesta di titolo edilizio sarebbe servito da tutte le opere di urbanizzazione primaria e persino da alcune importanti opere di urbanizzazione secondaria, essendo dunque scollegato dal fabbisogno di opere di urbanizzazione necessarie alle restanti parti del Piano di lottizzazione.

5.2. A questo riguardo gli appellanti hanno depositato in data 8 marzo 2021 talune fotografie, le quali comproverebbero lo stato di soddisfacente - a loro dire - urbanizzazione dell'area, ma si è già visto che di detto deposito documentale non si può tenere conto, per la sua tardività.

5.3. Il Comune di Grottaglie, nel difendersi in punto di merito, eccepisce anzitutto che gli appellanti, pur dichiarandosi disposti a sottoscrivere la convenzione, tuttavia non soltanto non lo fanno, ma anzi impugnano il diniego di permesso di costruire, al verosimile scopo di svincolare l'intervento edilizio da essi richiesto, rispetto all'attuazione del Piano di lottizzazione: ciò, sull'erroneo presupposto che esistano opere di urbanizzazioni sufficienti, quando invece - precisa il Comune - il lotto di proprietà dei ricorrenti ricade in una zona lontana dal centro abitato.

5.4. Con riguardo, poi, all'espropriazione delle aree dei soggetti non aderenti al Piano di lottizzazione - che, nella prospettazione degli appellanti, consentirebbe di attuare il Piano realizzando gli interventi programmati nel comparto (sicché basterebbe per l'operatività del Piano stesso la sottoscrizione della convenzione da parte del 51% degli aventi titolo su immobili in esso compresi) - la difesa comunale evidenzia in contrario:

- che ci si trova dinanzi a una lottizzazione facoltativa, la quale non presuppone l'esercizio di poteri coercitivi di esproprio da parte della P.A.;

- che, infatti, la lottizzazione facoltativa non comporta il previo inserimento delle opere pubbliche previste dal Piano di lottizzazione nel Programma Pluriennale di Attuazione ("P.P.A."), ovvero nel Programma Triennale delle Opere Pubbliche (da cui deriva l'obbligo di concludere il procedimento attuativo del Piano di lottizzazione mediante l'espropriazione delle aree da urbanizzare), perché si tratta di strumento autofinanziato dagli stessi lottizzanti.

6. L'infondatezza delle doglianze dei ricorrenti ed appellanti emerge dalla disamina della normativa che regola la fattispecie per cui è causa.

6.1. Tale normativa è costituita, innanzitutto, dall'art. 28 della legge urbanistica (l. n. 1150/1942), rubricato "Lottizzazione di aree". Siffatta disposizione, nel testo - modificato dalla l. n. 765/1967 - ratione temporis applicabile alla fattispecie, al comma 7 così recita: "Il rilascio delle licenze edilizie nell'ambito dei singoli lotti è subordinato all'impegno della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria relativa ai lotti stessi".

6.2. Viene poi in rilievo l'art. 28 (rubricato: "Piano di lottizzazione: contenuto della convenzione") della legge della Regione Puglia 31 maggio 1980, n. 56, sulla "Tutela ed uso del territorio", il quale dispone che: "La convenzione regolante i rapporti tra Comune e proprietari degli immobili compresi nel Piano di lottizzazione deve prevedere:

1) la cessione gratuita, entro termini prestabiliti, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria, nella misura stabilita dal D.M. 2 aprile 1968, [n. 1444], salvo diversa indicazione degli strumenti urbanistici vigenti;

2) la realizzazione, a cura dei proprietari, di tutte le opere di urbanizzazione primaria, salvo la totale o parziale monetizzazione delle stesse;

3) l'assunzione, a carico dei proprietari, degli oneri per la urbanizzazione secondaria nella quota di pertinenza determinata in sede di approvazione del Piano di lottizzazione con scorporo dei valori delle opere eventualmente direttamente cedute o eseguite dai proprietari. Lo scorporo va determinato in funzione dei costi di tali opere, calcolati sulla base dell'elenco regionale dei prezzi o, in mancanza, di altro elenco predisposto da enti pubblici o associazioni professionali o di categoria;

4) i termini per l'ultimazione degli edifici e delle opere di urbanizzazione, complessivamente non superiori a dieci anni dalla stipula della convenzione, salvo sospensioni dovute alla mancata inclusione delle aree in un P.P.A.;

5) congrue garanzie finanziarie, per fasi di esecuzione, per un importo non inferiore al 30% della spesa relativa all'adempimento degli obblighi a carico dei proprietari;

6) sanzioni nel caso di inosservanza degli obblighi di convenzione e modalità di esecuzione forzata, da parte del Comune, delle opere non realizzate in caso del persistere dell'inosservanza.

Nel computo del contributo, correlato alle urbanizzazioni e dovuto per il rilascio delle concessioni, va portata in detrazione, fino alla concorrenza, l'entità degli impegni assunti in sede di convenzione di lottizzazione".

6.3. Alla luce della disciplina statale e regionale ora riportata, è evidente come nella vicenda in esame, avendo ad oggetto l'istanza di permesso di costruire presentata dagli appellanti un intervento edilizio ricompreso in un complessivo Piano di lottizzazione, il rilascio di tale permesso sia subordinato alla previa sottoscrizione, da parte dei richiedenti, della convenzione accessiva al Piano di lottizzazione, la quale regola i rapporti tra il Comune e i proprietari degli immobili compresi nel Piano: ciò, perché è solo con la sottoscrizione di detta convenzione che i privati assumono gli obblighi elencati dall'art. 28 della l.r. n. 56/1980 e dunque acquistano la posizione che, in base all'art. 28 della l. n. 1150/1942, li legittima ad ottenere il rilascio delle concessioni edilizie per gli interventi sui singoli lotti compresi nel Piano.

6.4. Nel senso appena esposto si è espressa la giurisprudenza occupatasi della questione, secondo cui "quando uno strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo in tutto o in parte mediante uno strumento urbanistico di livello inferiore, e in particolare prevede che alcuni interventi possono essere svolti solo previa l'adozione di uno strumento esecutivo, il rilascio della concessione può essere disposto solo quando diventa efficace lo strumento esecutivo, che deve aver indefettibile applicazione e, dunque, nel caso di piano di lottizzazione, quando sia intervenuta la stipula della convenzione" (C.d.S., Sez. V, 8 luglio 1997, n. 772). "La concessione edilizia non può essere assentita in difetto della stipulazione o della efficacia della convenzione di lottizzazione pur se ad essa conforme" (C.d.S., Sez. V, 27 dicembre 1998, n. 863).

6.5. È, dunque, legittimo il diniego opposto dalla P.A. al rilascio di una concessione edilizia, motivato con la mancata stipula della prevista convenzione di lottizzazione (C.d.S., Sez. V, 30 aprile 1997, n. 412); la convenzione lottizzatoria debitamente stipulata e sottoscritta costituisce, infatti, condizione di efficacia dei relativi provvedimenti di autorizzazione a costruire (C.d.S., Sez. V, 21 ottobre 1991, n. 1230).

7. A fronte del quadro normativo e giurisprudenziale ora riferito - che conferma la correttezza delle motivazioni della sentenza impugnata - sono prive di fondamento le doglianze degli appellanti, come sopra sintetizzate alle lettere da a) ad e).

7.1. Invero, in difetto della sottoscrizione della convenzione da parte degli appellanti, a nulla rileva la generica disponibilità manifestata dagli stessi a procedere a tale adempimento, che rimane da essi non eseguito, così come del tutto irrilevante è la loro partecipazione alle spese di redazione del Piano di lottizzazione. L'intenzione degli appellanti - per vero, neppure dissimulata - è infatti quella di non sottoscrivere la convenzione per sottrarsi ai relativi oneri di urbanizzazione (in termini di spese e di cessione di aree), ottenendo il singolo permesso di costruire sul presupposto che, relativamente al lotto di loro proprietà e a prescindere dagli altri lotti del Piano, le opere di urbanizzazione già ci siano e non ne occorrano altre. Ma ciò denota l'errore giuridico in cui cadono gli appellanti e che ne vizia le tesi, che è quello di non ragionare in un'ottica unitaria di comparto, laddove invece, come osserva la difesa comunale, è necessario il raccordo dell'urbanizzazione dell'intero comparto. La convenzione di lottizzazione, infatti, "implica la qualificazione unitaria di tutte le particelle comunque rientranti nel progetto, ciascuna delle quali è essenziale per l'approvazione della convenzione" (tant'è vero che è legittimo il diniego di un intervento edilizio convenzionato, ove sussista una procedura esecutiva culminata nella trascrizione di un pignoramento immobiliare avente ad oggetto alcune particelle del compendio edificatorio: C.d.S., Sez. IV, 2 agosto 2011, n. 4576).

7.2. L'esistenza del Piano di lottizzazione rende poi inconferente, ad avviso del Collegio, il richiamo all'indirizzo giurisprudenziale che reputa illegittimo il diniego di concessione edilizia relativa ad un lotto, motivato con la mancanza dello strumento attuativo, quando il progettato intervento costruttivo ricada su area integralmente urbanizzata, difettando qui il presupposto dell'assenza dello strumento attuativo (cfr. C.d.S., Sez. V, 19 febbraio 1996, n. 149). Ciò, senza tralasciare che "l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire, si impone anche al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata" (C.d.S., Sez. IV, 2 aprile 2020, n. 2228, con la giurisprudenza ivi indicata).

8. In conclusione, dunque, l'appello è infondato e da respingere, meritando la sentenza impugnata di essere confermata.

9. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Seconda (II), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna in solido gli appellanti a rifondere al Comune di Grottaglie le spese del giudizio di appello, che liquida in via forfettaria in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.