Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 24 maggio 2021, n. 4004

Presidente: Santoro - Estensore: Toschei

FATTO E DIRITTO

Premesso che la presente controversia ha ad oggetto la richiesta di riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. III, 15 luglio 2019, n. 9347 con la quale è stato accolto (fatta eccezione per il ricorrente originario Alessio G., rispetto al quale è stato dichiarato il difetto di legittimazione a ricorrere) il ricorso proposto dagli odierni appellati (n. R.g. 9838/2018) al fine di ottenere l'annullamento del diniego di accesso documentale opposto dalla società RAI - Radiotelevisione Italiana S.p.a. (d'ora in poi, per brevità, RAI), con nota del 27 luglio 2018, nei confronti della istanza ostensiva presentata in data 8 giugno 2018 nonché per l'accertamento del diritto d'accesso da parte degli istanti ai documenti richiesti e conseguente condanna della RAI alla integrale ostensione degli stessi;

Tenuto conto che, da quanto risulta dall'esame della documentazione prodotta in entrambi i gradi di giudizio dalle parti controvertenti emerge quanto segue:

- i signori Giulia D., Alessandro D.L., Emanuela P., Daniele C., Gianni V. e Manuel B. hanno partecipato al concorso indetto dalla RAI il 24 febbraio 2014 per il reclutamento di n. 100 giornalisti professionisti da utilizzare con contratti a tempo determinato;

- la selezione (alla quale presentavano la propria candidatura 4975 giornalisti di cui 2828 presenti il giorno della prima prova preselettiva e 400 ammessi alla seconda e terza prova), all'esito delle prove, si concludeva con la predisposizione (in data 15 ottobre 2019, come da atto depositato dagli odierni appellati in primo grado) di due distinte graduatorie: una relativa ai vincitori (graduatoria A), ripubblicata il 5 novembre 2015, in accoglimento di un'istanza di rettifica del candidato M. ed una relativa agli altri concorrenti "partecipanti non vincitori" (graduatoria B);

- gli odierni appellati, superate le prove concorsuali, sono stati inseriti nella graduatoria B (collocati, rispettivamente, alla posizione n. 210 D., n. 376 C., n. 262 P., n. 227 V., n. 254 D.L., n. 286 B.);

- essendo stato previsto dal bando di selezione che la graduatoria avrebbe avuto efficacia triennale, essa perdeva efficacia in data 15 ottobre 2018;

- precedentemente a tale data - e precisamente l'8 giugno 2018 - i ricorrenti, odierni appellati, insieme con altri candidati inseriti nella graduatoria B, presentavano un'istanza con la quale, per un verso diffidavano la RAI a fare applicazione delle previsioni recate dall'art. 1, comma 1096, l. 27 dicembre 2017, n. 205, procedendo a scorrere la graduatoria al fine di assumere nuovo personale e, nel contempo, chiedevano "ai sensi dell'art. 22 della legge n. 241/1990 s.m.i. di prendere visione ed estrarre copia dei documenti relativi alla procedura, di selezione pubblica Concorso Rai 2015, e, in particolare, degli elaborati ed esiti tutti relativi alle prove concorsuali svolte da tutti i partecipanti e. in particolare, dai vincitori";

- con atto del 27 luglio 2018 (nota prot. RUO/RI/17986), la RAI negava il richiesto accesso documentale rappresentando che la richiesta si presentava generica e comunque si appalesava evidentemente preordinata d un non consentito controllo generalizzato dell'attività dell'ente;

- nei confronti del suddetto atto di diniego veniva proposto ricorso ai sensi dell'art. 116 c.p.a. dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dai signori Giulia D., Alessandro D.L., Emanuela P., Daniele C., Gianni V. e Manuel B., oltre al signor Alessio G., al fine di ottenere l'annullamento del diniego di accesso documentale e la condanna della RAI a consentire la richiesta ostensione;

- il TAR per il Lazio, con la sentenza qui oggetto di appello, dopo avere dichiarato parzialmente inammissibile il ricorso con riferimento alla sola posizione del signor Alessio G., in quanto non avendo presentato la domanda di accesso documentale denegata dalla RAI non aveva titolo a proporre ricorso giurisdizionale avverso il diniego della stessa, ha accolto la domanda giudiziale proposta dagli altri ricorrenti (qui appellati);

Tenuto conto che il primo giudice:

- in via preliminare riconosceva che "la RAI è assoggettata al diritto di accesso di cui agli artt. 22 e ss. della Legge n. 241 del 1990 in forza del riferimento della norma anche ai "gestori di pubblici servizi", in quanto essa, "(...) pur nella sua veste formalmente privatistica di S.p.a. e pur agendo mediante atti di diritto privato, conserva certamente significativi elementi di natura pubblicistica (...)", puntualizzando che i ricorrenti vantano, rispetto alla richiesta di accesso documentale, "una posizione certamente qualificata ad ottenere l'accesso agli atti della procedura selettiva per l'assunzione di cento giornalisti professionisti indetta nel 2014, in quanto le previsioni del bando della selezione che limitavano a tre anni dalla sua pubblicazione la validità della graduatoria sono state soppiantate dalla previsione specifica di cui all'art. 1, comma 1096, della Legge di bilancio 2018 (n. 205 del 2017) (...)" e chiarendo che, comunque, "Ne segue la legittimazione dei ricorrenti all'accesso agli atti delle procedure che hanno dato luogo alla formulazione delle citate graduatorie, e ciò senza che possa rilevare in contrario il contenuto della contrattazione collettiva invocato dalla resistente, in quanto la scelta discrezionale degli assunti da parte dei Direttori che ivi sarebbe prevista non preclude che gli interessati possano procedere alla verifica della corretta applicazione nei loro confronti delle regole che disciplinano, a monte, la formazione delle graduatorie, facendo valere in giudizio, ove necessario, eventuali conseguenti posizioni giuridiche soggettive derivanti dalle regole stesse" (così, nelle parti virgolettate, testualmente, la sentenza qui oggetto di appello);

- quindi, sulla scorta di tale precisazione in punto di diritto, accoglieva il ricorso proposto, annullando il diniego di accesso impugnato e disponendo l'ostensione della documentazione richiesta dai presentatori dell'istanza di accesso entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza;

Rilevato che:

- nei confronti della sentenza n. 9347/2019 del TAR per il Lazio ha proposto ricorso in appello la RAI, ritenendola meritevole di riforma per plurime ragioni;

- in primo luogo la RAI sostiene che sia errata l'affermazione sviluppata dal primo giudice per mezzo della quale egli afferma che l'art. 1, comma 1096, l. 205/2017, "(...) per il suo tenore letterale, ha l'effetto di conformare l'azione della concessionaria del servizio pubblico in sede di assunzione di giornalisti professionisti, in quanto le impone di attingere in primis al personale idoneo inserito nelle graduatorie 2013 e 2015 di giornalisti professionisti riconosciuti idonei". La società appellante puntualizza che la norma in questione, tenuto conto del suo tenore letterale, "non determina alcun effetto conformativo dell'attività della RAI nella provvista del suo personale. Il legislatore, infatti, ha formulato una previsione meramente facoltizzante, come dimostra l'impiego del verbo modale 'potere' (...)" (così, testualmente, a pag. 4 dell'atto di appello). Nella sostanza il legislatore, con la ridetta norma: 1) non ha vincolato la RAI nel quomodo dell'arruolamento del personale; 2) non ha fissato un ordine di priorità dei soggetti che possono essere assunti; 3) si è limitato a estendere la facoltà assunzionale anche ai professionisti inseriti nelle suddette graduatorie, nonostante il lungo arco di tempo trascorso dallo svolgimento delle selezioni; 4) in particolare, grazie a una presunzione di legge, l'assunzione dei professionisti inseriti nelle due graduatorie è ritenuta comunque compatibile con la normativa in materia di contenimento della spesa applicabile alla RAI, senza che sia comunque vulnerata la discrezionalità dell'Azienda nella gestione del personale;

- in secondo luogo la sentenza oggetto di appello erra nella parte in cui afferma la "irrilevanza delle previsioni contrattuali, collettive e regolamentari, che governano le assunzioni della RAI con riferimento al personale giornalistico" (così, testualmente, a pag. 14 dell'atto di appello), dimenticando che il percorso di natura privatistica sotteso alle assunzioni del personale giornalistico presso la RAI è ben più articolato rispetto alla mera utilizzazione delle "graduatorie" formate all'esito della selezione effettuata nel 2014/2015 e quindi, se si ritenesse ancora valida la graduatoria in questione, comunque non sarebbe sufficiente lo scorrimento della stessa ai fini dell'assunzione;

- in terzo luogo, il giudice di prime cure ha errato a non convenire con quanto sostenuto (già nel corso del primo grado di giudizio) dalla società appellante circa la rilevata genericità dell'istanza di accesso e di inammissibilità della stessa in quanto preordinata a un controllo generalizzato dell'operato di RAI, resa evidente dalla richiesta di tutti i documenti relativi alla procedura di selezione pubblica "Concorso Rai 2015" e in particolare degli elaborati ed esiti tutti relativi alle prove concorsuali svolte da tutti i partecipanti e, in particolare, dai vincitori;

Considerato che si sono costituiti in giudizio gli appellati chiedendo la reiezione del mezzo gravame proposto dalla RAI, stante la infondatezza dei motivi di censura rivolti da quest'ultima alla sentenza di primo grado;

Rammentato che, in punto di diritto:

- alla luce dei criteri delineati dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nelle note sentenze 22 aprile 1999, n. 4, e 5 settembre 2005, n. 5, sin della emanazione dell'art. 23 l. 7 agosto 1990, n. 241, le regole in tema di trasparenza si applicano oltre che alle pubbliche amministrazioni anche ai soggetti privati chiamati all'espletamento di compiti di interesse pubblico (concessionari di pubblici servizi, società ad azionariato pubblico, gestori di servizi, ecc.);

- in più occasioni la Sezione ha avuto modo di rilevare che qualora la richiesta di accesso documentale attiene alla organizzazione di RAI, stante la peculiarità della posizione di detta società quale gestore della informazione nazionale e comunque riconducibile alla generale veste di gestore di un servizio pubblico, essa non può essere negata invocando la inapplicabilità degli artt. 22 e ss. l. 241/1990 (cfr., tra le tante, C.d.S., Sez. VI, 28 giugno 2016, n. 2863) e tra la documentazione accessibile ben può ricomprendersi quella attinente alla selezione per l'arruolamento di personale nella ridetta società;

- fermo quanto sopra, è poi noto che la necessaria sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto di accedere, non significa che l'accesso sia stato configurato dal legislatore con carattere meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio della situazione sottostante, assumendo invece una valenza autonoma, non dipendente dalla sorte del processo principale e neppure, quindi, dalla eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente l'accesso, una volta conosciuti gli atti in questione, potrebbe proporre (cfr., tra le molte, C.d.S., Sez. V, 27 giugno 2018, n. 3956);

- come è noto, l'odierna considerazione in sede giurisprudenziale dell'istituto dell'accesso ai documenti amministrativi, ai sensi dell'art. 22 e ss. l. 241/1990, è oramai fortemente caratterizzata dal principio della massima ostensione dei documenti amministrativi, salve le limitazioni giustificate dalla necessità di contemperare il suddetto interesse con altri interessi meritevoli di tutela (si veda in particolare l'art. 24, comma 7, l. 241/1990), ciò in forza di una lettura costituzionalmente orientata delle disposizioni legislative surrichiamate e tese verso la piena attuazione del principio di imparzialità e correttezza dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97 Cost.;

- pertanto, secondo il costante e indiscusso orientamento di questo Consiglio di Stato e, più in generale, della giustizia amministrativa, "Va accolta una nozione ampia di 'strumentalità' del diritto di accesso, nel senso della finalizzazione della domanda ostensiva alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale e non meramente emulativo o potenziale, connesso alla disponibilità dell'atto o del documento del quale si richiede l'accesso, non imponendosi che l'accesso al documento sia unicamente e necessariamente strumentale all'esercizio del diritto di difesa in giudizio, ma ammettendo che la richiamata 'strumentalità' va intesa in senso ampio in termini di utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante" (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 15 maggio 2017, n. 2269; Sez. III, 16 maggio 2016, n. 1978; e Sez. IV, 6 agosto 2014, n. 4209);

- si osserva ancora in giurisprudenza, del tutto pacificamente, che il suddetto legame tra la finalità dichiarata e il documento richiesto è rimessa alla valutazione dell'ente, in sede di amministrazione attiva e del giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva. Tale valutazione va effettuata in astratto, senza apprezzamenti diretti (e indebiti) sulla documentazione richiesta, tanto ciò è vero che la necessaria sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto di accedere, non implica nemmeno la riduzione dell'accesso ad una situazione meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio della situazione sottostante (ribadendo il pensiero già sopra riferito) in quanto "L'accesso, in tal senso, assume invece una valenza autonoma, non dipendente dalla sorte del processo principale, ma anche dall'eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, una volta conosciuti gli atti in questione, potrebbe proporre; ed invero, il diritto di accesso ai documenti amministrativi, introdotto dalla l. 7 agosto 1990, n. 241, a norma dell'art. 22, comma 2, della stessa legge, come sostituito dall'art. 15 l. 11 febbraio 2005, n. 15, costituisce un principio generale dell'ordinamento giuridico, il quale si colloca in un sistema ispirato al contemperamento delle esigenze di celerità ed efficienza dell'azione amministrativa con i principi di partecipazione e di concreta conoscibilità della funzione pubblica da parte dell'amministrato, basato sul riconoscimento del principio di pubblicità dei documenti amministrativi. In quest'ottica, il collegamento tra l'interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza, di cui al cit. art. 22, comma 1, lett. b), non può che essere inteso in senso ampio, posto che la documentazione richiesta deve essere, genericamente, mezzo utile per la difesa dell'interesse giuridicamente rilevante, e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse" (così ancora, oltre a quanto sopra già segnalato, in termini, C.d.S., Sez. III, 13 gennaio 2012, n. 116);

- nello stesso tempo sebbene il legislatore nazionale abbia nel tempo introdotto un nuovo modo di concepire il rapporto tra cittadini e potere pubblico, improntato a trasparenza e accessibilità dei dati e delle informazioni, anche ove queste riguardino terzi soggetti, purché a soddisfazione di un interesse che sia giuridicamente rilevante e meritevole di tutela, ciò non vuol dire che la valorizzazione del principio della massima ostensione possa estendersi fino al punto da legittimare un controllo generalizzato, generico e indistinto del singolo sull'operato dell'amministrazione. Appare evidente, infatti, che il legislatore, pur introducendo nel 2016 (l. 25 maggio 2016, n. 97) il nuovo istituto dell'accesso civico "generalizzato", espressamente volto a consentire l'accesso di chiunque a documenti e dati detenuti dai soggetti indicati nell'art. 2-bis d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 e quindi permettendo per la prima volta l'accesso (ai fini di un controllo) diffuso alla documentazione in possesso delle amministrazioni (e degli altri soggetti indicati nella norma appena citata) e privo di un manifesto interesse da parte dell'accedente, ha però voluto tutelare interessi pubblici ed interessi privati che potessero esser messi in pericolo dall'accesso indiscriminato. Il legislatore ha quindi operato per un verso mitigando la possibilità di conoscenza integrale ed indistinta dei documenti detenuti dall'ente introducendo dei limiti all'ampio accesso (art. 5-bis, commi 1 e 2, d.lgs. 33/2013) e, per altro verso, mantenendo in vita l'istituto dell'accesso ai documenti amministrativi e la propria disciplina speciale dettata dalla l. 241/1990 (evitando accuratamente di novellare la benché minima previsione contenuta nelle disposizioni da essa recate), anche con riferimento ai rigorosi presupposti dell'ostensione, sia sotto il versante della dimostrazione della legittimazione e dell'interesse in capo al richiedente sia sotto il versante dell'inammissibilità delle richieste volte ad ottenere un accesso diffuso (cfr., in argomento, C.d.S., Sez. VI, 31 gennaio 2018, n. 651);

- preso atto di quanto sopra, nondimeno la disciplina dell'accesso ai documenti amministrativi, siccome regolata dalla l. 241/1990 (oramai da inquadrare quale istituto speciale della nuova configurazione della trasparenza dell'azione amministrativa, come precipitato di previsioni eurounitarie quali l'art. 15, comma 1, TFUE che espressamente sancisce il principio in virtù del quale "Al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione alla società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'Unione operano nel modo più trasparente possibile") deve coniugarsi con l'attuale interpretazione giurisprudenziale (che costituisce il diritto vivente in materia di accesso documentale), di talché accanto all'interesse di ogni cittadino al buon andamento dell'attività amministrativa deve stagliarsi, nitido, un rapporto di "necessaria strumentalità" tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l'ostensione, in quanto l'interesse all'accesso, seppure attualmente (e, più correttamente) concepito in una ottica di "ampia strumentalità" tra la conoscenza del documento e la tutela della posizione soggettiva vantata (che, peraltro, può manifestarsi caleidoscopicamente in ambiti non sempre giudiziali, ma in ogni altra manifestazione che costituisca, giuridicamente, soddisfazione della posizione vantata dall'accedente), deve pur sempre configurarsi come diretto, concreto, attuale e corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso (cfr., in tal senso, ancora, C.d.S., Sez. VI, n. 651/2018 cit.);

Rilevato che, nel caso di specie:

- i suindicati requisiti necessari al fine di chiedere l'accesso documentale sono stati dimostrati come esistenti dagli odierni appellati, indipendentemente dalla efficace proposizione di azioni giudiziali volte ad ottenere, per un verso, l'applicazione della previsione di cui all'art. 1, comma 1096, l. 205/2017 e quindi, sotto altro versante, di vedersi dichiarato ordinariamente dalla RAI o giudizialmente, dal giudice competente in sede giurisdizionale, il diritto allo scorrimento della graduatoria e all'assunzione (approfondimenti giuridici che non spetta a questo giudice amministrativo, in sede di proposizione di ricorso ai sensi dell'art. 116 c.p.a., scrutinare, essendo il presente giudizio limitato a verificare esclusivamente l'accoglibilità o meno del richiesto acceso documentale e, quindi, la legittimità o meno del diniego a tale richiesta opposto dalla RAI), in quanto i richiedenti, partecipando alla selezione e collocandosi in una delle due graduatorie finali, conservano il diritto di avere copia dei documenti della procedura selettiva, seppure svolta attraverso modelli civilistici, anche ed in quanto il citato art. 1, comma 1096, l. 205/2017 potrebbe, per le espressioni in esso contenute, costituire norma utile ai graduati per aspirare allo scorrimento, senza per questa ragione volersi affermare, sotto alcun profilo o valenza giuridica, che tale disposizione sia applicabile in senso favorevole ai richiedenti l'accesso documentale o trovi quale destinatario di obblighi specifici la stessa RAI, richiamandosi in questa sede detta norma ai soli fini della dimostrazione circa l'esistenza della legittimazione e dell'interesse da parte dei richiedenti l'accesso documentale ad ottenere la documentazione relativa alla procedura selettiva in questione;

- né, proprio per le suesposte ragioni, la richiesta può essere tacciata di genericità, avendo come specifico bersaglio gli atti della procedura selettiva;

- né, ancora, la stessa può essere considerata come preordinata ad un controllo diffuso dell'attività e delle scelte operate da RAI, in quanto essa è ben circoscritta ai documenti che attengono all'intera procedura selettiva, proprio perché dalla conoscenza di tali documenti gli odierni appellati potrebbero trarre ispirazione per avviare percorsi giudiziari ovvero, all'opposto, soprassedere a qualsiasi avvio di contenzioso che potrebbe prospettarsi dall'esito incerto, con un evidente e conseguente riflesso deflattivo in ordine a potenziali propositi litigiosi;

Ritenuto che:

- dunque l'accesso ai documenti richiesti dagli odierni appellati va consentito, confermandosi in tal senso la sentenza di primo grado, con reiezione, sotto tale profilo, dell'appello proposto da RAI;

- parimenti, anche al fine di mitigare l'impatto sugli uffici dell'esecuzione dell'ordine ostensivo, il Collegio ritiene opportuno che l'accesso documentale non venga eseguito integralmente, a carico degli uffici coinvolti, dovendo la RAI individuare, con sorteggio, un campione significativo di almeno venti partecipanti e graduati come vincitori e limitatamente a questi, procedendo ad anonimizzare i dati personali in detti documenti contenuti, rendere possibile l'ostensione degli elaborati e delle schede di valutazione di ciascuno di essi oltre agli atti della procedura che hanno caratterizzato la stessa in via generale per tutti i candidati (quali ad esempio i documenti recanti i criteri di valutazione dei titoli e delle prove d'esame) che non siano stati resi noti ai concorrenti con strumenti ordinari di informazione;

- per quanto sopra va respinto l'appello e, per l'effetto, va confermata la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. III, 15 luglio 2019, n. 9347;

- nondimeno, in virtù dei poteri assegnati al giudice amministrativo dall'art. 116 c.p.a., va disposta, diversamente rispetto a quanto deciso dal primo giudice, l'ostensione documentale con le modalità sopra descritte (ed i relativi limiti), da effettuarsi a cura della RAI entro giorni trenta dalla comunicazione o dalla conoscenza della presente sentenza;

Stimato che in ragione della peculiarità della vicenda scrutinata possono essere integralmente compensate le spese del grado di appello;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello indicato in epigrafe (n. R.g. 9802/2020), lo respinge e per l'effetto conferma la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. III, 15 luglio 2019, n. 9347 disponendo l'accesso ai documenti richiesti, entro trenta giorni dalla comunicazione ovvero dalla conoscenza della presente sentenza con le specifiche modalità (ed i relativi limiti) descritte in motivazione.

Spese del grado di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.