Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I
Sentenza 25 maggio 2021, n. 6137

Presidente: di Nezza - Estensore: Petrucciani

FATTO

Con ricorso notificato il 29 maggio 2013 e depositato il 5 giugno 2013 il Codacons e la Onlus Coritas hanno impugnato le circolari del Segretario generale della giustizia amministrativa sul Testo unico delle spese di giustizia del 29 gennaio 2004 e del 18 novembre 2011 e la nota prot. 3783/13 del dirigente del T.A.R. Lazio, Sez. I, nella parte in cui hanno previsto il pagamento del contributo unificato per i ricorsi proposti dalle Onlus e dalle associazioni di tutela dei consumatori e di difesa dell'ambiente.

Le ricorrenti, quali associazioni di volontariato previste dalla l. 266/1991, hanno esposto di avere proposto nel 2012 ricorso al T.A.R. Lazio, unitamente ad altri interessati, per l'abbattimento delle barriere architettoniche e, dunque, la tutela dei diritti dei soggetti diversamente abili; il dirigente del T.A.R. Lazio, Sez. I, aveva emesso atto di invito al pagamento del contributo unificato e irrogazione sanzione prot. 000076 del 30 gennaio 2013, invitando il Codacons a regolarizzare il pagamento del contributo unificato relativo al suddetto giudizio; tale atto è stato tempestivamente impugnato innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Roma, con ricorso contraddistinto dal n.r.g. 8854/13; nonostante il Codacons avesse presentato una nota esplicativa ai fini dell'esenzione dal contributo, il T.A.R. aveva ribadito con la nota prot. n. 3783/2013 la debenza del contributo unificato, richiamando i principi di cui alla circolare del Segretario generale della giustizia amministrativa impugnata, conosciuta dalle ricorrenti in tale occasione.

A sostegno del ricorso sono state proposte le seguenti censure:

1. violazione e falsa applicazione del combinato disposto di cui agli artt. 16 e 248 del d.P.R. n. 115 del 2002; in via subordinata, illegittimità costituzionale dell'art. 248 citato per violazione degli artt. 24, 53 e 97 Cost.

Il dirigente del T.A.R. del Lazio, nel chiedere il pagamento del contributo unificato con la nota n. 3783/2013 del 18 marzo 2013, sarebbe incorso in decadenza rispetto al termine di 30 giorni dal deposito dell'atto previsto dalle norme citate.

2. violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 10 del d.P.R. n. 115 del 2002, dell'art. 27-bis, allegato B, del d.P.R. n. 642 del 1972, art. 8 della l. 266 del 1991; in via subordinata, illegittimità costituzionale dell'art. 27-bis, all. B, del d.P.R. n. 642/1997, nella parte in cui non specifica espressamente quali esenti dall'imposta di bollo e di registro anche gli atti giudiziari e/o processuali, e dell'art. 8 della l. n. 266 del 1991, nella parte in cui non individua espressamente tra gli atti connessi allo svolgimento delle attività delle organizzazioni di volontariato, esenti dall'imposta di bollo e di registro, anche gli atti aventi natura giudiziale processuale, per violazione degli artt. 2, 3, 24, 53 e 97 della Costituzione.

Secondo l'art. 10 del d.P.R. n. 115/2002, "non è soggetto al contributo unificato il processo già esente... dall'imposta di bollo o da ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura..."; in virtù di quanto disposto dall'art. 27-bis di cui allegato B del d.P.R. n. 642 del 1972 sono esenti dall'imposta di bollo, in modo assoluto, tra l'altro, gli "atti, documenti, istanze, contratti, nonché copie anche se dichiarate conformi, estratti certificazioni, dichiarazioni e attestazioni poste in essere o richiesti da organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS)"; inoltre, ai sensi dell'art. 8 della l. 266 del 1991, rubricato "agevolazioni fiscali", "Gli atti costitutivi delle organizzazioni di volontariato di cui all'art. 3, costituite esclusivamente per fini di solidarietà (n.d.r. quale è il Codacons) e quelli connessi allo svolgimento delle loro attività, sono esenti dall'imposta di bollo e dall'imposta di registro".

Secondo le ricorrenti il disposto dell'art. 27-bis citato, letto in armonia con le altre disposizioni che disciplinano la materia, dovrebbe essere interpretato nel senso che tutti gli atti delle Onlus, sia extragiudiziali che giudiziali e processuali, dovrebbero essere esenti da imposizione.

Una diversa interpretazione comporterebbe l'illegittimità costituzionale dell'art. 27-bis citato, che in via subordinata le ricorrenti hanno chiesto di rilevare.

3. difetto di motivazione, violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della l. 241 del 1990.

Si sono costituiti il Ministero della Giustizia, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il Segretariato generale della giustizia amministrativa e il T.A.R. del Lazio eccependo, preliminarmente, il difetto della legittimazione passiva di tutte le parti resistenti ad eccezione del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, e del Segretariato generale della giustizia amministrativa, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l'inammissibilità del ricorso con riferimento all'impugnazione della circolare del Segretariato generale della giustizia amministrativa, essendo quest'ultima inidonea a produrre effetti lesivi.

Le amministrazioni resistenti hanno chiesto, nel merito, il rigetto del ricorso.

All'udienza del 24 marzo 2021, mediante collegamento da remoto in videoconferenza, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente deve essere disattesa la richiesta di rinvio, formulata dal difensore della ricorrente in considerazione della pendenza innanzi alle Sezioni unite di ricorso sulla questione dell'esenzione o meno delle Onlus dal pagamento del contributo unificato, non sussistendo alcuna pregiudizialità in senso tecnico rispetto all'oggetto del presente giudizio.

Può poi prescindersi dall'esame delle eccezioni di difetto di legittimazione passiva e di inammissibilità del ricorso, sollevate dalle Amministrazioni resistenti, dovendo invece essere accolta l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, pure spiegata nella memoria di costituzione dalla difesa erariale.

Le ricorrenti hanno impugnato, oltre alla nota con la quale il dirigente del T.A.R. del Lazio ha richiesto il pagamento del contributo unificato per il ricorso presentato, la circolare con cui il Segretariato generale della giustizia amministrativa, nel 2004, ha fornito agli uffici chiarimenti sull'applicazione nel settore della giustizia amministrativa del Testo unico sulle spese di giustizia, affermando, in particolare, che con riferimento ai ricorsi proposti dalle Onlus deve ritenersi dovuto il pagamento del contributo, in quanto le norme di esenzione (artt. 22 e 27-bis della tabella allegato B, d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642) si riferiscono esclusivamente ad atti procedimentali (di natura amministrativa) e non processuali, e la successiva circolare del 2011 che ha ribadito tale orientamento, contestando tale interpretazione.

L'art. 2, comma 1, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, stabilisce che "appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale, le sovrimposte e le addizionali, le relative sanzioni nonché gli interessi e ogni altro accessorio".

Tale disposizione attribuisce quindi la giurisdizione al giudice tributario sulla base della natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta, delineando in materia una giurisdizione piena ed esclusiva, comprensiva dei giudizi sull'impugnazione del provvedimento impositivo e di quelli relativi alla legittimità di tutti gli atti del procedimento.

Con riferimento alla natura tributaria del contributo unificato la Corte di cassazione si è pronunciata più volte, da ultimo con la sentenza n. 4315 del 20 febbraio 2020, affermando "che il contributo unificato ha natura di 'tributo erariale', che la parte è tenuta a versare, al momento dell'iscrizione della causa a ruolo, per finanziare le spese che l'amministrazione della Giustizia deve sopportare per la trattazione e la decisione della controversia. Titolare della pretesa tributaria è il Ministero della Giustizia. In ragione della natura tributaria del contributo unificato, il giudice della causa non è mai chiamato a pronunciarsi sulla debenza del medesimo al momento dell'iscrizione della causa a ruolo, che è questione di competenza esclusiva dell'amministrazione giudiziaria. Gli artt. 15 e 16 t.u.s.g. attribuiscono, infatti, al funzionario di cancelleria il compito di vigilare sul corretto versamento del contributo unificato (il cui importo muta a seconda della natura e del valore della causa) ed altresì, nel caso di omessa o insufficiente corresponsione dello stesso, il compito di richiederne il pagamento o l'integrazione mediante la notifica di un 'invito', al quale segue, in caso di inadempimento, l'iscrizione a ruolo (artt. 247 e 248 t.u.s.g.). L'impugnazione della relativa cartella esattoriale dà luogo ad una controversia - nella quale sono parti il soggetto obbligato al versamento del contributo e il Ministero della Giustizia - che appartiene alla giurisdizione del giudice tributario (Cass., Sez. un., n. 9840 del 5 maggio 2011, cit.)".

Nel medesimo senso si è pronunciato anche il Consiglio di Stato, rilevando che la spettanza del contributo unificato è "questione di natura tributaria di competenza dell'ufficio amministrativo presso cui opera l'organo giurisdizionale, ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, e soggetta alla giurisdizione tributaria in ordine alla cognizione del corrispondente rapporto tributario, con conseguente difetto di giurisdizione di questo giudice (C.d.S., IV, 21 ottobre 2019, n. 7142; V, 13 marzo 2019, n. 1670), ciò su cui non incide la decisione della Corte di giustizia nella causa C-61/14 invocata dall'appellata, che non involge di per sé profili inerenti alle attribuzioni e alla giurisdizione in materia di contributo unificato (cfr., al riguardo, C.d.S., V, 28 agosto 2017, n. 4080, che afferma il difetto di giurisdizione in ordine a questione di contributo unificato per controversia su appalti pubblici)" (C.d.S., Sez. V, sentenza n. 2785 del 4 maggio 2020).

Tali argomentazioni sono state fatte proprie di recente anche da questa Sezione, che con la sentenza n. 394 del 12 gennaio 2021 ha dichiarato il difetto di giurisdizione sull'impugnazione di una precedente circolare del Segretariato generale della giustizia amministrativa sulla determinazione del contributo unificato dovuto per i ricorsi in materia di appalti, sul presupposto proprio della natura tributaria di tale contributo.

Non può condurre a diverse conclusioni nemmeno il rilievo che in questa sede sono stati impugnati anche atti amministrativi di contenuto generale adottati dal Segretariato generale della giustizia amministrativa.

Come sopra accennato, infatti, la giurisdizione del giudice tributario in materia di atti impositivi e prestazioni di natura tributaria comunque denominate si connota in termini di pienezza ed esclusività, secondo quanto disposto dall'art. 2 del d.lgs. n. 546/92, al punto che essa non ha a oggetto solo gli atti "finali" del procedimento amministrativo di imposizione tributaria, ma anche la legittimità di tutti gli atti del prodromico procedimento (Cass. civ., Sez. un., 7 maggio 2010, n. 11082; 30 marzo 2010, n. 7612), ivi inclusi i dinieghi all'esercizio dell'autotutela (Cass. civ., Sez. un., nn. 6315, 2870/2009 e 9669/2009; C.d.S., 1° marzo 2021, n. 1726), restandone al di fuori solo controversie in cui non è direttamente coinvolto un rapporto tributario, ma viene impugnato un atto di carattere generale (art. 7, comma 5, d.lgs. n. 546 del 1992), o si chiede il rimborso di una somma indebitamente versata a titolo di tributo, e di cui l'amministrazione riconosce pacificamente la spettanza al contribuente (C.d.S., Sez. IV, n. 1645/2009); il disposto dell'art. 7, comma 4, l. 27 luglio 2000, n. 212, secondo cui "la natura tributaria dell'atto non preclude il ricorso agli organi di giustizia amministrativa, quando ne ricorrano i presupposti", ribadisce infatti la "naturale competenza" del giudice amministrativo, soltanto in ipotesi di impugnazione di atti amministrativi a contenuto generale o normativo, quali i regolamenti, le delibere tariffarie, e gli atti che costituiscano un presupposto dell'esercizio della potestà impositiva, in relazione ai quali esiste peraltro "un generale potere di disapplicazione del giudice cui è attribuita la giurisdizione sul rapporto tributario" (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III-ter, sentenza n. 4588/2013).

Nella fattispecie, le circolari impugnate hanno operato un'interpretazione delle norme tributarie di disciplina della materia, ritenendo che l'esenzione consentita dalla Tabella B allegata al d.P.R. n. 642/1972 per gli "atti, documenti, istanze, contratti, nonché copie anche se dichiarate conformi, estratti, certificazioni, dichiarazioni e attestazioni posti in essere o richiesti da organizzazioni non lucrative di utilità sociale" dovesse essere circoscritta ai soli atti di natura sostanziale compiuti dalle Onlus, e non anche a quelli di natura processuale.

Tali atti esprimono quindi un indirizzo interpretativo della norma diretto agli uffici della giustizia amministrativa al fine di assicurare un'applicazione uniforme della disciplina del Testo unico delle spese di giustizia, come peraltro premesso proprio nell'incipit di entrambe le circolari.

Con riguardo al rilievo da attribuire agli atti amministrativi generali con i quali vengano interpretate le norme di contenuto tributario, quali quelli oggetto del ricorso, la Corte di cassazione ha precisato, pronunciandosi sulle circolari con le quali l'Agenzia delle entrate interpreti una norma tributaria, che tali atti, anche qualora contengano una direttiva agli uffici gerarchicamente subordinati, esprimono "un parere dell'amministrazione non vincolante per il contribuente (oltre che per gli uffici, per la stessa autorità che l'ha emanata e per il giudice)" (Cass. civ., Sez. un., 2 novembre 2007, n. 23031), non potendo esse contenere disposizioni derogative di norme di legge, né essere considerate alla stregua di norme regolamentari vere e proprie, come tali vincolanti per tutti i soggetti dell'ordinamento, essendo dotate di efficacia esclusivamente interna nell'ambito dell'amministrazione all'interno della quale sono emesse; pertanto, con particolare riferimento all'ordinamento tributario, il quale è soggetto alla riserva di legge, le stesse non sono idonee ad incidere in modo innovativo sull'assetto dei rapporti tra amministrazione e contribuente, in considerazione della inderogabilità delle norme tributarie e del principio di indisponibilità dell'obbligazione tributaria.

Anche a fronte dell'intervento di tali atti, pertanto, non mutano i tratti essenziali della questione controversa, afferente alla sussistenza o meno dell'obbligazione tributaria, rientrante nella cognizione del giudice tributario.

Va quindi confermato l'orientamento della Sezione (sent. n. 394 del 2021 cit.), così che deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo la giurisdizione del giudice tributario, innanzi al quale la causa potrà essere riassunta ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

La novità della questione controversa giustifica la compensazione integrale delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando la controversia nella giurisdizione del giudice tributario; compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

V. anche Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione I, sentenze 25 maggio 2021, nn. 6138 e 6139, nonché Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 15 aprile 2021, n. 10013 (la quale afferma che le ONLUS non sono esenti dal pagamento del contributo unificato).