Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
Sezione II
Sentenza 27 maggio 2021, n. 548

Presidente: Testori - Estensore: Caccamo

FATTO E DIRITTO

1. I ricorrenti Carlo T., Silvia B. e Gino B. - questi ultimi in qualità di eredi della sig.ra Carla Br. - impugnano l'ordinanza ex art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 emessa dal Comune di Bussoleno in data 13 gennaio 2020, con cui è stata loro comminata la sanzione pecuniaria di euro 20.000,00 conseguente alla mancata ottemperanza all'ordinanza di demolizione n. 64/2011 relativa a manufatti abusivi su area vincolata in proprietà degli stessi.

2. Espongono che, a seguito di un sopralluogo svolto in data 17 gennaio 2011, veniva accertata la presenza di opere edilizie realizzate senza titolo sui fondi distinti al Catasto Terreni del Comune di Bussoleno al Foglio 16, part. 127, e al Foglio 18, part. 2, intestati rispettivamente a Carlo T. e a Carla Br.

3. Con ordinanza n. 64 del 29 luglio 2011, l'amministrazione ordinava agli autori materiali degli abusi ivi individuati, nonché ai signori Br. e T., in qualità di proprietari dei terreni, la rimessione in pristino dei luoghi entro 90 giorni dalla notifica, perimetrando, al contempo, l'area oggetto di eventuale acquisizione al patrimonio dell'ente in caso di inottemperanza.

4. Con verbale del 17 novembre 2011, l'amministrazione procedeva a verificare l'ottemperanza alla predetta ordinanza di rimessione in pristino, accertando, in quella sede, che solo una parte delle opere abusive era stata rimossa, mentre, per la restante parte, la stessa rimaneva inadempiuta.

5. In data 5 marzo 2019, l'amministrazione notificava alla signora Br. formale atto di "Accertamento inottemperanza alla ingiunzione di Ripristino dei Luoghi" di cui all'ordinanza n. 64/2011 (prot. 2081 del 22 febbraio 2019), con il quale comunicava, altresì, l'avvio del procedimento di acquisizione dei terreni interessati dai manufatti abusivi al patrimonio dell'ente e l'applicazione della sanzione pecuniaria di cui all'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 nella misura massima, trattandosi di opere realizzate senza titolo in area vincolata.

6. In data 7 maggio 2019 decedeva Carla Br.

7. Con provvedimento prot. n. 457 del 13 gennaio 2020, denominato "Irrogazione di sanzione amministrativa pecuniaria", il Comune di Bussoleno determinava la sanzione ex art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 in euro 20.000,00, ordinando agli odierni ricorrenti, in qualità di eredi della defunta Carla Br., di provvedere al relativo pagamento.

8. Avverso tale provvedimento insorgono gli odierni ricorrenti articolando, a sostegno del gravame, le seguenti censure:

1) "Nullità e/o annullabilità del provvedimento impugnato ex art. 21-septies l. 241/1990 per mancanza di un elemento essenziale - indeterminatezza": il provvedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria non conterrebbe l'individuazione specifica dei destinatari del provvedimento, in quanto laddove si "determina" la sanzione, essa verrebbe determinata a carico della defunta Carla Br., mentre laddove si "ordina" il pagamento, l'ordine verrebbe impartito genericamente agli "eredi Carla Br."; soltanto nella relata di notifica a cura della Polizia Municipale sarebbero indicati i nominativi degli odierni ricorrenti; inoltre, il provvedimento impugnato non potrebbe acquistare esecutorietà in mancanza di precisa indicazione circa il soggetto nei confronti del quale potrebbe essere iniziata l'azione esecutiva;

2) "Violazione di legge con riferimento all'art. 7 l. 689/1981 che prevede l'intrasmissibilità agli eredi delle sanzioni amministrative pecuniarie o comunque eccesso di potere": la sanzione pecuniaria non sarebbe applicabile a carico degli eredi, poiché questi ultimi non hanno partecipato al procedimento amministrativo o avuto la disponibilità giuridica e materiale del bene in questione, né hanno potuto adempiere all'ordine di demolizione siccome non destinatari di alcuna precedente ordinanza; e ciò, a fortiori, perché al momento dell'assunzione della qualità di eredi il bene era stato già acquisito al patrimonio del comune;

3) "Violazione di legge e comunque eccesso di potere con riferimento all'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 in relazione all'omessa indicazione di alcuni destinatari del provvedimento impugnato": tra i destinatari della sanzione pecuniaria non sarebbe stato indicato l'autore materiale dell'abuso edilizio, vale a dire il sig. Fabrizio R., in quanto conduttore del fondo T. in forza di apposito contratto e possessore uti dominus del fondo Br., che il provvedimento impugnato avrebbe dovuto individuare come destinatario in solido della sanzione pecuniaria;

4) "Violazione o falsa applicazione di legge in relazione all'art. 3 della l. 689/1981 in combinato con l'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 con riferimento all'applicazione retroattiva della norma": la sanzione in questione sarebbe stata comminata in violazione del principio di irretroattività, atteso che la stessa non si applicherebbe agli abusi per i quali l'inottemperanza all'ordine di demolizione sia stata accertata prima del settembre 2014, data di entrata in vigore della disposizione che l'ha introdotta nel nostro ordinamento;

5) "Sulla violazione e falsa applicazione di legge o comunque eccesso di potere in riferimento all'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 nella parte in cui ha erroneamente individuato quali destinatari e "responsabili" i proprietari dei fondi": sia la sig.ra Br. (intimando formalmente al R. di ottemperare all'ordinanza di ripristino) che il sig. T. (inviando disdetta del contratto di affitto, sebbene il fondo sia tuttora abusivamente occupato dal sig. R.) non sono autori dell'abuso e comunque si sarebbero dissociati dalle condotte illegittime.

9. Si è costituito il Comune di Bussoleno per resistere al ricorso, eccependo preliminarmente l'inammissibilità del gravame e insistendo per la sua reiezione nel merito.

10. Le parti hanno scambiato memorie in vista dell'udienza del 17 marzo 2021 fissata per la trattazione di merito, all'esito della quale la causa è passata in decisione ai sensi dell'art. 25, comma 2, del d.l. n. 137/2020.

11. Prima dell'esame delle censure di merito, occorre preliminarmente scrutinare l'eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dalla difesa dell'amministrazione.

11.1. Sostiene il Comune di Bussoleno che, in data 5 marzo 2019, è stato notificato al signor Carlo T. e alla signora Carla Br. l'atto di "Accertamento di inottemperanza alla ingiunzione del ripristino dei luoghi", richiamato nel provvedimento di "Irrogazione sanzione pecuniaria" oggi impugnato. Tale atto di accertamento, tuttavia, non è stato contestato in giudizio, per cui i suoi contenuti sarebbero divenuti definitivi, anche laddove statuiscono: (i) la riferibilità degli abusi ai proprietari; (ii) l'imputabilità agli stessi dell'inottemperanza e (iii) la conseguente applicazione della sanzione.

L'eccezione è infondata. L'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione rappresenta un atto prodromico al provvedimento sanzionatorio/acquisitivo di cui all'art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001, costituendo titolo per l'immissione in possesso dei beni abusivamente realizzati. La sua funzione essenziale è quella di attribuire veste provvedimentale ai risultati delle verifiche istruttorie seguite allo spirare del termine di 90 giorni concesso per l'ottemperanza spontanea, così ufficializzando la mancata esecuzione dell'ordine di demolizione da parte dei soggetti cui il medesimo era diretto. Tale atto, quindi, soggiace all'onere di immediata impugnazione nella misura in cui lo stesso assume diretta efficacia lesiva, cioè, segnatamente, sotto il profilo dell'accertamento dell'inottemperanza e del prodursi dell'effetto acquisitivo in capo all'ente. Ora, nel caso in esame, i ricorrenti non hanno in alcun modo inteso contestare tali aspetti, che considerano anzi oggettivo presupposto delle censure svolte avverso l'atto di irrogazione della sanzione sub iudice, censurando piuttosto l'individuazione, all'interno del provvedimento impugnato, dei soggetti tenuti al pagamento rispetto a quelli cui l'ordine di demolizione è stato precedentemente impartito. Si tratta, dunque, di ipotesi ascrivibili ai vizi propri dell'atto, rispetto ai quali non vi sono preclusioni all'impugnazione.

12. Nel merito, il ricorso è fondato in relazione al secondo e al quarto motivo, nei termini di seguito illustrati.

13. Lamentano, innanzitutto, i ricorrenti Silvia B. e Gino B. che la sanzione comminata dall'amministrazione non potrebbe essere loro riferita, in quanto titolari del bene oggetto della condotta abusiva per successione mortis causa: nella loro qualità di eredi, pertanto, non avrebbero avuto la possibilità di partecipare al procedimento amministrativo che ha preceduto i provvedimenti impugnati e, soprattutto, non avrebbero avuto occasione di adempiere spontaneamente all'ordine di remissione in pristino, siccome non destinatari dello stesso.

Le censure dei ricorrenti meritano favorevole apprezzamento.

13.1. In merito alla natura della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, va dato innanzitutto atto della presenza di due diversi orientamenti interpretativi, che riflettono, peraltro, il più generale dibattito sulla qualificazione sostanziale delle sanzioni amministrative.

Secondo una prima posizione - che riecheggia quella formatasi in tema di sanzioni pecuniarie adottate ex art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, di cui è stata affermata la natura riparatoria - la previsione di cui all'art. 31, comma 4-bis, del predetto decreto avrebbe natura reale e, come tale, sarebbe assistita da finalità propriamente ripristinatorie e non afflittive, poiché la "pena" irrogata avrebbe il precipuo scopo di reintegrare, seppure per equivalente, l'ordine urbanistico violato, essendo viceversa ad essa estranea ogni finalità retributiva a fronte del comportamento illecito (T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 27 marzo 2018, n. 647).

In base a una diversa prospettiva interpretativa, invece, la sanzione in parola avrebbe carattere "personale", in quanto oggetto della misura non sarebbe la realizzazione dell'abuso edilizio in sé, ma la mancata spontanea ottemperanza all'ordine di demolizione. Peraltro, pur riconoscendosi natura personale alla misura sanzionatoria in questione, la stessa perseguirebbe non solo lo scopo di sollecitare il responsabile dell'abuso alla sua tempestiva rimozione, ma anche quello di tenere indenne l'amministrazione comunale dall'impegno economico derivante dall'abbattimento delle opere realizzate sine titulo.

13.2. Ritiene il Collegio di poter aderire al secondo degli orientamenti sopra sintetizzati, che ha trovato riconoscimento anche in recenti arresti giurisprudenziali. In particolare, è stato condivisibilmente affermato che "la sanzione pecuniaria applicata a chi trasgredisce all'ordine di demolire l'abuso edilizio abbia una matrice non già di ripristino della legalità violata (come, invece, altre misure volte a reintegrare il territorio nella sua originaria conformazione), ma evidentemente punitiva, per chi si sia sottratto al comando giuridico (del resto, è parimenti afflittiva, come chiarito dalla Corte costituzionale, la speculare acquisizione del fondo al patrimonio gratuito del Comune)" (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, 21 aprile 2021, n. 4671).

Nel caso qui in esame l'ordine di demolizione e l'atto di accertamento dell'inottemperanza allo stesso sono stati notificati solo all'allora vivente proprietario, cui gli odierni ricorrenti sono subentrati in qualità di eredi. Gli stessi, dunque, non sono responsabili dell'abuso e non hanno avuto la possibilità di adempiere spontaneamente all'ordine di demolizione, del quale non sono stati destinatari; del resto, neppure sarebbe stata sufficiente l'esecuzione tardiva dell'ordinanza di demolizione per rimuovere la sanzione de qua, attesa la riconosciuta irrilevanza dell'adempimento successivo allo scadere del termine assegnato dall'amministrazione. Nessun onere di informazione, inoltre, può essere presunto in capo ai ricorrenti, essendo la loro successione nella proprietà del bene avvenuta non già inter vivos (il che comporta la presunzione di conoscenza della legittimità dell'immobile, a norma delle disposizioni incidenti sulla validità dei contratti) bensì mortis causa: pertanto, non essendo riferibile agli stessi tanto l'originaria realizzazione delle opere abusive, quanto la mancata ottemperanza all'ordine di remissione in pristino, non è [da] ritenere applicabile nei loro confronti la sanzione irrogata dall'amministrazione ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 (cfr. C.d.S., Sez. VI, 15 aprile 2015, n. 1927).

Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, il motivo è fondato e va accolto.

14. Parimenti fondato è il quarto motivo di ricorso, nei sensi di seguito illustrati.

In ordine alla portata della norma contenuta all'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, è noto al Collegio l'orientamento giurisprudenziale secondo cui la sanzione ivi prevista risulterebbe applicabile anche in relazione alle ordinanze di demolizione notificate in data antecedente l'entrata in vigore della l. 11 novembre 2014, n. 164 - che tale disposizione ha introdotto nell'ordinamento - purché l'inottemperanza all'ordinanza medesima, posta a base della sanzione, sia accertata decorso il termine di 90 giorni a decorrere dall'entrata in vigore della citata legge (cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 10 febbraio 2021, n. 277; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 14 febbraio 2017, n. 897). Tuttavia, appare più conforme al principio di irretroattività della norma sanzionatoria amministrativa l'opposto orientamento per cui la disposizione di nuova introduzione - specie laddove determini le conseguenze sopra illustrate - non può trovare applicazione alle fattispecie compiutamente configuratesi in data antecedente alla sua entrata in vigore (avvenuta il 12 settembre 2014). Difatti, la disposizione intende colpire non, come anzidetto, la realizzazione dell'intervento edilizio abusivo da parte del privato, ma la mancata ottemperanza all'ordine demolitorio nel termine assegnato di novanta giorni. Una volta che quest'ultimo sia scaduto, "la condotta oggetto della previsione legislativa si è definitivamente compiuta e, pertanto, non può formare oggetto di sanzioni successivamente introdotte nel sistema normativo: per il noto principio della irretroattività, non può imporsi il pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria laddove la disposizione legislativa che ha introdotto la previsione punitiva sia entrata in vigore in epoca successiva rispetto al momento in cui si è maturata la trasgressione" (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 1° giugno 2020, n. 1127; 22 gennaio 2020, n. 189).

Nella fattispecie, la sanzione in parola è stata imposta ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, applicabile a decorrere dal 12 settembre 2014 quale data di entrata in vigore della l. n. 164/2014, in relazione alla violazione di un'ordinanza di demolizione emessa il 27 luglio 2011 e avente ad oggetto opere realizzate senza titolo su fondi di cui, peraltro, i ricorrenti in quel momento neppure avevano la materiale disponibilità: i signori B., infatti, sono divenuti titolari del bene solo in seguito all'ordinanza di demolizione e per successione mortis causa, mentre il signor T. era mero locatario - con contratto poi disdettato nel 2012 - del fondo interessato dalle opere abusive, che sono state realizzate esclusivamente dal conduttore e da altro soggetto terzo con l'autorizzazione o la tolleranza del conduttore medesimo. In questo caso, l'applicazione della sanzione in parola si porrebbe in violazione del principio di irretroattività sia sul piano "oggettivo", legato al dato temporale dell'introduzione della norma all'interno dell'ordinamento, sia sotto il profilo "soggettivo" connesso alla posizione dei ricorrenti rispetto al precetto violato, cui gli stessi sono di fatto estranei.

15. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto.

16. La particolarità della vicenda sub iudice consente la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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