Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 28 giugno 2021, n. 4869

Presidente: Barra Caracciolo - Estensore: Rotondano

1. Con la sentenza indicata in epigrafe, resa ai sensi dell'art. 60 c.p.a., il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, in parziale accoglimento del ricorso proposto dalle associazioni dei consumatori odierne appellate, iscritte al precedente elenco regionale di cui all'art. 5 del regolamento regionale 10 maggio 2005, n. 4, ha annullato l'avviso pubblico per l'iscrizione nell'elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti della Regione Calabria anno 2020, assunto con decreto dirigenziale 12134 del 20 novembre 2020, limitatamente al punto 3, lett. d) (ove si richiedeva: la possidenza di "sportelli, nel numero minimo di uno quale sede regionale e due quali sedi provinciali", "gli sportelli non potranno essere situati in uffici dove si svolgono attività economiche, ivi compresi gli studi professionali a qualsiasi titolo", idoneo atto/contratto registrato di almeno tre anni prima dalla data di presentazione della domanda), nonché al punto 3, lett. c) (ove si richiedeva la tracciabilità della quota versata per ciascun associato), dichiarando per il resto il ricorso infondato ed inammissibile e condannando la Regione Calabria alla rifusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente.

2. Avverso la sentenza la Regione ha proposto appello, domandandone la riforma per i seguenti motivi: "1. Inammissibilità del ricorso. Applicazione art. 105 c.p.a.; 2. Violazione di legge. Travisamento delle prove; 3. Violazione di legge. Omessa valutazione dei documenti".

2.1. In particolare, con i motivi proposti l'appellante ha eccepito l'inammissibilità del ricorso ex art. 41, comma 2, c.p.a. per inesistenza della notifica alla controinteressata (l'unica associazione che sarebbe in possesso dei requisiti, contemplati dalle clausole escludenti annullate dalla sentenza), siccome effettuata ad un indirizzo PEC non indicato in alcun registro pubblico; in subordine ha domandato l'annullamento della sentenza con rinvio ex art. 105 c.p.a. per nullità della notifica.

2.2. Con un secondo ordine di censure, la Regione è tornata a sostenere il difetto di legittimazione delle originarie ricorrenti e l'inammissibilità dell'impugnativa per mancanza di prova che le associazioni appellate avessero i requisiti per richiedere l'iscrizione nell'elenco regionale di cui al gravato avviso pubblico e, con un terzo motivo, ha censurato l'assenza nella specie delle condizioni per la proposizione del ricorso collettivo.

2.3. L'appellante ha chiesto pertanto la riforma dell'impugnata sentenza, previa sospensione della sua provvisoria esecutività.

4. Si sono costituite le associazioni ricorrenti in primo grado, chiedendo il rigetto dell'appello per la sua infondatezza.

4.1. La controinteressata Adiconsum non si è costituita nei due gradi di giudizio.

5. Alla camera di consiglio del 17 giugno 2021 per la trattazione cautelare, udita la discussione dei difensori delle parti costituite in collegamento da remoto e sentiti gli stessi ai sensi dell'art. 60 c.p.a., previo avviso della definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

6. L'appello è fondato, ai sensi e nei limiti di cui appresso.

7. In particolare, è fondato in via assorbente il primo motivo nella parte in cui la Regione appellante ha chiesto dichiararsi l'annullamento della sentenza di primo grado con rinvio al primo giudice ex art. 105 c.p.a. per nullità della notifica del ricorso introduttivo alla controinteressata e mancata rituale instaurazione del contraddittorio.

7.1. L'art. 3-bis della l. 21 gennaio 1994, n. 53 (rubricato "Facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali") prevede testualmente che: "1. La notificazione con modalità telematica si esegue a mezzo di posta elettronica certificata all'indirizzo risultante da pubblici elenchi, nel rispetto della normativa, anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici. La notificazione può essere eseguita esclusivamente utilizzando un indirizzo di posta elettronica certificata del notificante risultante da pubblici elenchi. 2. Quando l'atto da notificarsi non consiste in un documento informatico, l'avvocato provvede ad estrarre copia informatica dell'atto formato su supporto analogico, attestandone la conformità con le modalità previste dall'articolo 16-undecies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221. La notifica si esegue mediante allegazione dell'atto da notificarsi al messaggio di posta elettronica certificata. 3. La notifica si perfeziona, per il soggetto notificante, nel momento in cui viene generata la ricevuta di accettazione prevista dall'articolo 6, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68, e, per il destinatario, nel momento in cui viene generata la ricevuta di avvenuta consegna prevista dall'articolo 6, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68. 4. Il messaggio deve indicare nell'oggetto la dizione: «notificazione ai sensi della legge n. 53 del 1994». 5. L'avvocato redige la relazione di notificazione su documento informatico separato, sottoscritto con firma digitale ed allegato al messaggio di posta elettronica certificata. La relazione deve contenere: a) il nome, cognome ed il codice fiscale dell'avvocato notificante; b) [gli estremi del provvedimento autorizzativo del consiglio dell'ordine nel cui albo è iscritto; lettera abrogata] c) il nome e cognome o la denominazione e ragione sociale ed il codice fiscale della parte che ha conferito la procura alle liti; d) il nome e cognome o la denominazione e ragione sociale del destinatario; e) l'indirizzo di posta elettronica certificata a cui l'atto viene notificato; f) l'indicazione dell'elenco da cui il predetto indirizzo è stato estratto; g) l'attestazione di conformità di cui al comma 2".

7.2. Pertanto il citato art. 3-bis della l. 53/1994 prevede che si possa procedere alle notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali da parte di avvocati e procuratori legali a mezzo di posta elettronica certificata (PEC) a condizione che l'indirizzo PEC del destinatario a cui eseguire la notificazione (come pure l'indirizzo dal quale la si esegue) risulti da pubblici elenchi, che devono essere indicati nella relazione di notificazione redatta dall'avvocato.

7.3. In particolare i pubblici elenchi dai quali è possibile estrarre l'indirizzo PEC valido per le notificazioni sono individuati dall'art. 16-ter d.l. 18 ottobre 2012, n. 179 convertito con modificazioni dalla l. 17 dicembre 2012, n. 221 (rubricato "Pubblici elenchi per notificazioni e comunicazioni").

7.4. Tale norma, come da ultimo modificata dal d.l. del 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120 (recante: «Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale»), stabilisce infatti che: "1. A decorrere dal 15 dicembre 2013, ai fini della notificazione e comunicazione degli atti in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale si intendono per pubblici elenchi quelli previsti dagli articoli 6-bis, 6-quater e 62 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, dall'articolo 16, comma 12, del presente decreto, dall'articolo 16, comma 6, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, nonché il registro generale degli indirizzi elettronici, gestito dal Ministero della giustizia.

1-bis. Le disposizioni dei commi 1 e 1-ter si applicano anche alla giustizia amministrativa.

1-ter. Fermo restando quanto previsto dal regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, in materia di rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato, in caso di mancata indicazione nell'elenco di cui all'articolo 16, comma 12, la notificazione alle pubbliche amministrazioni degli atti in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale è validamente effettuata, a tutti gli effetti, al domicilio digitale indicato nell'elenco previsto dall'articolo 6-ter del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e, ove nel predetto elenco risultino indicati, per la stessa amministrazione pubblica, più domicili digitali, la notificazione è effettuata presso l'indirizzo di posta elettronica certificata primario indicato, secondo le previsioni delle Linee guida di AgID, nella sezione ente dell'amministrazione pubblica destinataria. Nel caso in cui sussista l'obbligo di notifica degli atti introduttivi di giudizio in relazione a specifiche materie presso organi o articolazioni, anche territoriali, delle pubbliche amministrazioni, la notificazione può essere eseguita all'indirizzo di posta elettronica certificata espressamente indicato nell'elenco di cui all'articolo 6-ter del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, per detti organi o articolazioni".

7.5. In altri termini dalla lettura della disposizione su indicata si ricava che i pubblici elenchi dai quali estrarre gli indirizzi PEC sono i seguenti:

1) Domicilio digitale del cittadino, inserito nell'Anagrafe nazionale della popolazione residente, acronimo ANPR (art. 4 del d.l. 179/2012);

2) Registro degli indirizzi elettronici delle Pubbliche Amministrazioni, gestito dal Ministero della giustizia (art. 16, comma 12, del d.l. 179/2012);

3) Registro delle imprese (art. 16, comma 6, del d.l. 185/2008);

4) Indice nazionale degli indirizzi PEC delle imprese e dei professionisti, acronimo INI-PEC (CAD, art. 6-bis d.lgs. 82/2005);

5) Registro Generale degli Indirizzi Elettronici (ReGIndE), gestito dal Ministero della giustizia.

7.5.1. Inoltre, l'art. 16, comma 12, del citato d.l. 179/2012 richiede che, al fine di favorire le comunicazioni e notificazioni per via telematica alle pubbliche amministrazioni, le amministrazioni pubbliche comunicano al Ministero della giustizia l'indirizzo di posta elettronica certificata a cui ricevere le comunicazioni e notificazioni.

7.5.2. L'art. 28 del citato d.l. 76/2020 ha altresì reintrodotto tra gli elenchi validi ai fini delle notificazioni a mezzo PEC degli atti in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale l'Indice dei Domicili Digitali della Pubblica Amministrazione e dei Gestori dei Pubblici Servizi subordinandone la validità alla mancata indicazione nell'elenco di cui all'art. 16, comma 12, di cui sopra.

7.6. Tanto premesso in linea generale quanto alla disciplina applicabile, deve osservarsi come nella fattispecie oggetto di giudizio l'indirizzo PEC ricevente, ove è stata effettuata la notifica del ricorso introduttivo all'associazione controinteressata, non è inserito nei pubblici registri di cui all'art. 16-ter del d.l. 179/2012, conv. dalla l. 221/2012; né sono state fornite indicazioni in merito dalle appellate le quali, per un verso, hanno riconosciuto di aver tratto l'indirizzo PEC della controinteressata Adiconsum "dagli indirizzi pec che le medesime Associazioni dei consumatori hanno comunicato alla Regione Calabria ed al Dipartimento Lavoro - Sviluppo Economico - Attività Produttive - Tutela dei Consumatori", e per altro verso, si sono limitate ad invocare il principio di conservazione degli atti per asserito raggiungimento dello scopo.

7.7. Tuttavia entrambe le argomentazioni non possono trovare accoglimento.

7.7.1. In primo luogo, come detto, l'art. 3-bis della l. 53/1994 prevede che la notificazione degli atti giudiziari possa essere eseguita con modalità telematica a mezzo di posta elettronica certificata all'indirizzo risultante da pubblici elenchi, ponendo ciò come condizione per effettuare l'incombente.

È infatti nulla la notifica effettuata ad un indirizzo PEC diverso da quello contenuto nei pubblici registri, come emerge dalla piana lettura dell'art. 11 della stessa l. 53/1994 (Facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali) che così dispone: "1. Le notificazioni di cui alla presente legge sono nulle e la nullità è rilevabile d'ufficio, se mancano i requisiti soggettivi ed oggettivi ivi previsti, se non sono osservate le disposizioni di cui agli articoli precedenti e, comunque, se vi è incertezza sulla persona cui è stata consegnata la copia dell'atto o sulla data della notifica".

E nella fattispecie in esame risulta dagli atti di causa che nella relata di notifica non è indicato alcun registro pubblico dal quale l'indirizzo PEC della controinteressata sarebbe stato estratto, con conseguente nullità della notifica del ricorso di primo grado.

7.8. In secondo luogo posto che Adiconsum non si è costituita in giudizio non è nemmeno possibile sanare la rilevata nullità della notifica del ricorso introduttivo ai sensi dell'art. 156, comma 3, c.p.c., non potendo ritenersi che la notifica abbia raggiunto lo scopo, come sostiene parte appellante.

7.9. Ne consegue che, in presenza del complesso degli elementi sopra considerati e in mancanza della costituzione in giudizio della controinteressata, alla parte ricorrente avrebbe dovuto essere assegnato termine per la rinnovazione della notificazione del ricorso introduttivo ai sensi dell'art. 44, comma 1, c.p.a. attesa la non univoca imputabilità della nullità della notificazione ad una condotta negligente della stessa parte ricorrente (cfr. in tal senso C.d.S., III, 22 ottobre 2019, n. 7170; C.d.S., VI, 6 aprile 2020, n. 2256).

8. Per le considerazioni svolte, in accoglimento dell'appello, si impone l'annullamento dell'impugnata sentenza con rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell'art. 105, comma 1, c.p.a., versandosi in fattispecie di mancata rituale instaurazione del contraddittorio nel giudizio di primo grado, nei confronti della Adiconsum, non costituita a ragione della nullità della notificazione del ricorso introduttivo.

9. Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre l'integrale compensazione fra le parti delle spese processuali del presente grado di giudizio, stante anche la natura in rito della definizione della vicenda contenziosa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 4144 del 2021), lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, annulla l'impugnata sentenza con rinvio al primo giudice ai sensi dell'art. 105, comma 1, c.p.a.

Dichiara compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

A. Cassese

Il diritto internazionale in Italia

Il Mulino, 2021

F. Bartolini, L. Alibrandi, P. Corso (curr.)

Quattro codici

La Tribuna, 2021

F. Della Casa, G. Giostra

Manuale di diritto penitenziario

Giuffrè, 2021