Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 17 settembre 2021, n. 6372

Presidente: Sabatino - Estensore: Frigida

FATTO E DIRITTO

1. I signori Ugo Maria Chirico, in qualità di delegato della lista "Catello Maresca", e Antonio Severino, in qualità di candidato nella predetta lista, per le elezioni del consiglio dell'ottava municipalità di Napoli che si svolgeranno il 3 e 4 ottobre 2021, hanno proposto il ricorso di primo grado n. 3636 del 2021 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, avverso: la nota prot. 2021.648499 del 6 settembre 2021, comunicata il 7 settembre 2021, con cui l'Ottava Sottocommissione elettorale circondariale di Napoli ha restituito al Comune di Napoli la documentazione protocollata in data 4 settembre 2021, ricusando la lista "Catello Maresca"; se e in quanto occorra, la nota prot. 2021.651490 del 7 settembre 2021 con cui il Comune di Napoli, Segretario generale - Servizio servizi demografici e statistici ha comunicato al delegato di lista la nota dell'Ottava Sottocommissione; la nota prot. 2021.649758 del 7 settembre 2021, in pari data comunicata, con cui la Ottava Sottocommissione ha restituito al Comune di Napoli la documentazione protocollata in data 6 settembre 2021.

1.1. La Prefettura - Ufficio territoriale del Governo di Napoli e il Ministero dell'interno si sono costituiti nel giudizio di primo grado, mentre l'Ottava Sottocommissione elettorale circondariale di Napoli e il Comune di Napoli non si sono costituiti.

2. Con l'impugnata sentenza n. 5879 del 13 settembre 2021, il T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, sezione seconda, ha respinto il ricorso.

Segnatamente il collegio di primo grado ha così sintetizzato i fatti di causa:

«- sono impugnate la nota prot. 2021.648499 del 6 settembre 2021 con la quale l'Ottava Sottocommissione Elettorale Circondariale di Napoli ha restituito al Comune di Napoli la documentazione depositata in data 4 settembre 2021, alle ore 12:14, inerente alla lista "Catello Maresca" dalle elezioni amministrative per il rinnovo del Consiglio della Ottava Municipalità del 3 e 4 ottobre 2021, determinandone la ricusazione, nonché la successiva prot. 2021.649758 del 7 settembre 2021, con cui è stata restituita la documentazione integrativa depositata il 6 settembre;

- secondo quanto riferito dal ricorrente, in ragione della "ponderosità" dei documenti, essendo il presentatore della lista in controversia designato come delegato alla presentazione della medesima lista anche per tutte le altre Municipalità e nonché di quella relativa al rinnovo del Consiglio Comunale, alcuni "plichi" contenenti la documentazione necessaria erano stati affidati ad altri soggetti, nominativamente indicati in ricorso e qualificati come "collaboratori", per poter poi essere formalmente consegnati al delegato e da costui agli uffici;

- il giorno 4 settembre 2021, mentre il delegato era entrato all'interno della sede comunale prima delle 12.00, i collaboratori, pur trovandosi presso il varco di ingresso dell'ufficio, non erano riusciti ad accedere a causa della "ressa" che in quei minuti si era formata sul posto, come documentato anche da parte degli organi di stampa (sono allegate al ricorso fermo-immagini tratte da video di quotidiani), poiché i funzionari preposti avevano precluso l'accesso a chiunque esattamente alle ore 12.00; né era stato consentito al delegato che si trovava già all'interno, ma ad un piano diverso dal piano terra dove è posizionato l'ingresso, di avvicinarsi al varco per ricevere brevi manu la documentazione mancante;

- in sostanza, la documentazione (come emerso dalle risultanze processuali incompleta) è stata poi presentata, non dal delegato di lista, ma da uno dei "collaboratori", il quale ha sottoscritto e allegato una dichiarazione in merito alle sopra riferite circostanze e alle sue difficoltà, per effetto della restrizione operata dai dipendenti degli uffici;

- il 6 settembre 2021 alle ore 18.08 prot. 648368, il delegato di lista ha poi provveduto ad integrare la documentazione necessaria, ovverosia a consegnare: l'atto principale e l'allegata certificazione elettorale del sottoscrittore; la dichiarazione dei delegati di lista per il collegamento con il candidato alla carica di presidente; l'accettazione della candidatura alla carica di Presidente della Municipalità e l'allegato certificato elettorale (emerge dagli atti versati in giudizio, peraltro, che l'autenticazione della sottoscrizione della predetta dichiarazione è priva della indicazione delle modalità di identificazione da parte del pubblico ufficiale e che il certificato elettorale è stato rilasciato il 4 settembre 2021); le linee programmatiche relative alle azioni e progetti da realizzare e il bilancio preventivo».

Il T.a.r., premesso che «la Commissione ha ricusato la lista in controversia per le evidenti lacune documentali, ovvero per «l'incompletezza del plico», entro il termine di presentazione delle ore 12.00 del 4 settembre 2021, riferita dalla stessa parte ricorrente in sede di ricostruzione dei fatti e comprovata dalla integrazione documentale avvenuta due giorni dopo», ha poi precisato che:

«- anche a prescindere dalla circostanza che, nel caso di specie, la lista è stata presentata da un soggetto diverso dal delegato ovvero da un "collaboratore" a tale scopo non legittimato, il consolidato orientamento giurisprudenziale invocato da parte ricorrente circa la tollerabilità del ritardo (da ultimo fatto proprio anche dalla Sezione: T.A.R. Campania, Napoli, II sez., 9 settembre 2021, n. 5768) presuppone, tra l'altro, la completezza della documentazione al momento della consegna sia pure lievemente tardiva ("per quanto sia previsto un termine orario di scadenza per la presentazione delle liste elettorali dall'art. 28 d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, è tollerabile un ritardo rispetto a tale termine qualora: i presentatori si trovino nella sede comunale all'orario previsto; la documentazione sia completa; lo scostamento dell'orario sia minimo; tanto allo scopo di contemperare il carattere rigoroso del predetto termine e delle formalità che governano il procedimento elettorale con l'esigenza di massima partecipazione alla competizione elettorale, corollario del principio democratico che fonda lo Stato di diritto (cfr. C.d.S., Sez. III, 5 dicembre 2019, n. 8336; C.d.S., Sez. III, 7 maggio 2019, n. 2942; Id., 9 maggio 2019, n. 3032; T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, 28 agosto 2020, n. 247; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 28 agosto 2020, n. 1438; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 28 agosto 2020, n. 3690)" T.A.R. Napoli, Sez. II, n. 5768/2021 cit.);

- con specifico riguardo alla fattispecie fattuale, così come rappresentata da parte ricorrente, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che "la presenza dei delegati all'interno degli uffici comunali entro il termine prescritto per la presentazione delle candidature, al fine di assumere valenza esimente quanto al mancato rispetto del suddetto termine, deve accompagnarsi alla contestuale disponibilità da parte degli stessi dei documenti all'uopo necessari (...) In ogni caso, la non imputabilità della causa del ritardo ai delegati e/o ai presentatori della lista presuppone che essi abbiano diligentemente assolto agli oneri di diligenza loro ascrivibili: oneri che esigono, in primo luogo, che la documentazione all'uopo necessaria sia acquisita in tempo utile e non a ridosso della scadenza del termine per la presentazione, come invece avvenuto nella specie" (C.d.S., Sez. III, 2942/2019 cit.);

- il sub-procedimento previsto per la presentazione delle liste elettorali, nell'ambito del più articolato procedimento elettorale regolato da termini perentori e rigore formale, richiede, perché siano garantite le esigenze di trasparenza e di speditezza della procedura, che vi sia un pedissequo rispetto da parte dei soggetti legittimati di tutti gli adempimenti che connotano il suo andamento, non essendo predicabile un loro adempimento parziale, mediante la disgiunzione tra la presenza fisica del delegato dentro gli uffici comunali entro l'ora indicata e la detenzione della documentazione da parte di terzi cui, per scelte organizzative ricadenti sotto l'esclusivo controllo del delegato, è stato da questi affidato l'incarico di custodire i documenti e consegnarli all'unico soggetto (ovvero al delegato di lista) legittimato a depositarli presso gli uffici competenti;

- nel caso di specie, in ogni caso, assume valore dirimente la circostanza che la completezza della documentazione alla data del 4 settembre 2021 è esclusa dalle emergenze processuali, poiché è stata allegata una nota con la quale il delegato ha integrato la predetta documentazione due giorni dopo, producendo atti da qualificarsi tutti essenziali;

- quanto alla presunta illegittima attivazione del soccorso istruttorio da parte della sottocommissione elettorale, esso, nel procedimento di ammissione delle liste alla competizione elettorale, può essere attivato qualora una irregolarità riscontrata sia dovuta a caso fortuito, forza maggiore, errore scusabile, fatto dell'Amministrazione ovverosia non imputabile agli interessati e, comunque, se la regolarizzazione non comporti adempimenti istruttori incompatibili con i tempi e i principi del procedimento elettorale (cfr. Consiglio di Stato, III, 9 maggio 2019, n. 3027; Consiglio di Stato, 25 maggio 2017, n. 2472; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-bis, 31 agosto 2020, n. 9274); "nel procedimento elettorale la facoltà d'integrazione, prevista dall'art. 33, ultimo comma, del d.P.R. n. 570 del 1960, è riferibile alle sole ipotesi di mere irregolarità relative a documenti comunque presentati in termini e non è estensibile alla mancata produzione di documenti richiesti, a pena di esclusione, in sede di presentazione delle liste, poiché tale carenza implica la nullità insanabile della candidatura incompleta; né, ovviamente, il principio del favor partecipationis può operare, in contrasto col dettato della norma" (C.d.S., Sez. III, 23 maggio 2016, n. 2167);

- nessuna di tali cause giustificative si rinviene nella fattispecie, essendo imputabile ad una scelta organizzativa dei delegati quella di avvalersi per il deposito della documentazione di soggetti terzi, e di entrare negli uffici entro la scadenza temporale senza però la detenzione della documentazione completa, laddove la predisposizione puntuale, completa e tempestiva della documentazione imposta come essenziale, ovvero la sua raccolta e custodia dalla fase di preparazione all'inoltro presso gli uffici comunali dai soggetti designati alla formale presentazione, è onere gravante su di essi, da adempiere con l'ordinaria diligenza (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-bis, 31 agosto 2020, n. 9274)».

3. Con ricorso ritualmente notificato e depositato il 14 settembre 2021, gli interessati hanno interposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando due motivi. In particolare, tramite il primo motivo d'impugnazione, gli appellanti hanno lamentato: «Error in procedendo. Violazione dell'art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione»; mediante il secondo motivo, essi hanno dedotto: «Violazione dell'art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 33, comma 3, del d.P.R. n. 16 maggio 1960, n. 570».

4. Il Ministero dell'interno si è costituito in giudizio e ha depositato documentazione, mentre gli altri soggetti evocati non si sono costituiti.

5. La causa è stata trattenuta in decisione all'udienza pubblica speciale elettorale del 17 settembre 2021.

6. In limine litis, il Collegio sottolinea che, stante l'elevato numero di cause da trattare nell'odierna udienza (quaranta) e attesa la necessità di rispettare il dispos[t]o di cui all'art. 129, comma 6, del codice del processo amministrativo, per cui la sentenza nel rito pre-elettorale va pubblicata il giorno dell'udienza e in forma semplificata, darà completa attuazione al criterio della ragione più liquida.

7. L'appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e in diritto.

8. Il Collegio condivide pienamente le argomentazioni svolte dal T.a.r., che sono logicamente congruenti, rispettose del quadro ordinamentale di riferimento e aderenti alla giurisprudenza amministrativa in materia.

Ciò premesso, si osserva che le deduzioni degli appellanti pongono in rilievo quanto documentato a proposito del tumultuoso svolgimento delle operazioni finali di presentazione delle liste, dovuto con ogni probabilità alla preoccupazione di assicurare l'attuazione delle misure di distanziamento imposte dalla normativa anti-Covid. Si deduce pertanto che il ritardo accusato nella presentazione della relativa documentazione sarebbe da addebitare ai responsabili del Comune, i quali impedivano l'accesso nel palazzo comunale ai coadiutori del delegato di lista e quindi la tempestiva consegna della documentazione in loro possesso.

Le deduzioni dell'appellante non persuadono, in quanto occorre innanzitutto rilevare che emergono plurimi e convergenti elementi che denotano una grave mancanza di diligenza in capo al delegato di lista il quale non solo accedeva agli uffici comunali solo in prossimità della scadenza del termine delle ore 12,00 ma si avvaleva anche di ben due coadiutori (signori Armando Coppola e Vincenzo Carrino) per provvedere a tale incombenza asserendo di aver consegnato a costoro parte significativa della documentazione necessaria. Se è vero che tali comportamenti non integrano la violazione di precise disposizioni di legge è vero anche che essi non appaiono collimanti con il principio di collaborazione e buona fede che oggi ispira l'intero assetto ordinamentale per effetto della modifica dell'art. 1 della l. n. 241 del 1990 operata dal d.l. n. 76/2020 convertito con modificazioni in l. n. 120/2020. La documentata presenza, in prossimità dell'orario di scadenza, innanzi alla porta d'ingresso al piano terra dei due coadiutori del delegato di lista non può reputarsi sufficiente ai fini della fondatezza del rilievo in esame, in quanto non è altrettanto emergente dagli atti che i predetti fossero in possesso di tutta la documentazione necessaria ai fini della corretta presentazione della lista. Valgono, quindi, i principi generali secondo cui affinché sia rispettata la par condicio in materia elettorale, il soccorso istruttorio non può essere utilizzato, atteso che «la particolare celerità del sub-procedimento di presentazione delle candidature e di esame delle stesse non consente lo svolgimento di supplementi istruttori da parte delle Commissioni elettorali, come pure esclude una sorta di sanatoria basata su ricostruzioni postume (...), che determinerebbero una inammissibile violazione del procedimento elettorale, predeterminato dalla legge anche quanto a tempi, modi e forme (...) non potendosi consentire nel procedimento elettorale una sorta di sanatoria postuma della documentazione presentata alla Commissione elettorale» (C.d.S., sezione III, sentenza 7 maggio 2019, n. 2940). Si tratta, dunque, di una disciplina speciale che non può essere ricondotta ai principi che informano il soccorso istruttorio nelle procedure di gara (che si è gradualmente evoluto verso una dimensione sostanziale) e che riflette la necessità, ancorché si discorra di "nuovi documenti", di assicurare il pieno rispetto del termine perentorio di presentazione delle liste.

Non va poi trascurato che la Sottocommissione elettorale ha evidenziato che nel caso di specie si sia verificato il deposito di documentazione integrativa in due distinti momenti entrambi non conciliabili con la disciplina di cui all'art. 32 del d.P.R. n. 570/1960: il primo perché integrato da operazioni di consegna effettuata soltanto alle ore 12.14, quindi a distanza di diversi minuti dall'orario di scadenza e l'altra addirittura, come detto, due giorni dopo.

Ed invero, tra l'altro, soltanto la prima dei due anzidetti gruppi di documenti era accompagnata dal Modello 9 del Comune di Napoli, pur essendo questo necessario per il rituale espletamento di tali operazioni, mentre nessun'altra documentazione risulta precedentemente ricevuta dalla sottocommissione così da non poter essere considerata quale documentazione "integrativa".

In sostanza, anche laddove si dovesse in ipotesi reputare tollerabile il ritardo di alcuni minuti verificatosi il 4 settembre 2021, anche in relazione alla peculiare situazione ambientale che si è creata negli uffici deputati alla ricezione delle candidature, la documentazione depositata il 4 settembre 2021 è, in ogni caso, carente di alcuni elementi indefettibili (tantoché successivamente si è proceduto ad una tardiva integrazione), il che comporta senz'altro un'insanabile incompletezza della domanda di partecipazione alla competizione elettorale.

In materia di presentazione delle liste elettorali e delle candidature, infatti, le forme assumono un contenuto sostanziale, non surrogabile, sicché in siffatta particolarissima materia non possono essere applicati i generali principi in tema di semplificazione amministrativa, di dequotazione dei vizi formali e di strumentalità delle forme.

Inoltre l'incompletezza della documentazione non può in alcun modo essere sanata mediante l'applicazione di un generale principio ispiratore della legislazione elettorale (favor partecipationis), tra l'altro non esattamente perimetrato e di contenuto non puntuale.

Va infine osservato che il sindacato di questo giudice attiene al solo operato della Sottocommissione, quale organo preposto alle operazioni di ammissioni ed esclusioni delle liste elettorali secondo la disciplina di riferimento, senza quindi che possano assumere rilievo comportamenti ascrivibili ad altri soggetti sebbene appartenenti ad apparati amministrativi.

9. In conclusione l'appello va respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

10. La particolarità della vicenda giustifica la compensazione tra le parti [del]le spese di lite del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 7914 del 2021, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata; compensa tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.