Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Ordinanza 21 settembre 2021, n. 25481

Presidente: Spirito - Relatore: Crucitti

FATTI DI CAUSA

C.I.E.T. - Compagnia Immobiliare Edilizia Turistica s.r.l. convenne, innanzi al Tribunale civile di Terni, l'Agenzia delle entrate e le funzionarie di questa, Carla Anna Grazia C. ed Emanuela B., ai sensi dell'art. 28 Cost., per sentirle condannare al risarcimento dei danni subiti in relazione al mancato espletamento della procedura di accertamento con adesione, relativamente agli anni di imposta 2004, 2005 e 2006.

Tale mancato espletamento avrebbe impedito alla società di impugnare tempestivamente gli avvisi di accertamento, con rilevanti pregiudizi economici, consistiti nell'irrogazione di sanzioni, nelle spese di assistenza professionale sostenute per l'impugnazione degli avvisi di accertamento, ed altro.

Emanuela B. e Carla Anna Grazia C. evocavano, a loro volta, in giudizio gli assicuratori dei Lloyd's of London, al fine di essere tenute indenni.

Il Tribunale di Terni, con sentenza n. 565 del 28 giugno 2016, declinò la propria giurisdizione ritenendo che la stessa appartenesse al giudice amministrativo, sull'assunto che, con la domanda proposta da C.I.E.T., fosse stata introdotta una controversia avente ad oggetto condotte, anche meramente comportamentali, riconducibili all'esercizio di funzioni pubbliche, come tali costituenti estrinsecazione di potere amministrativo.

Dopo la regolare traslacio judici, alla prima udienza di trattazione, il secondo giudice (Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria, sezione prima), con ordinanza n. 634/2020, depositata il 22 dicembre 2020, denunciava conflitto di giurisdizione, ritenendo che, nella controversia, andasse affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

In particolare, il giudice amministrativo - premesso il quadro normativo e giurisprudenziale in materia di giurisdizione delle commissioni tributarie - affermava che non sono attratte alla giurisdizione del giudice tributario, siccome non costituenti obbligazioni accessorie al tributo, le somme, quali quelle chieste nella controversia oggetto del giudizio, dovute a titolo di risarcimento dei danni, ex art. 2043 c.c., per comportamenti illeciti della pubblica amministrazione. Egualmente, doveva ritenersi appartenere alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione della domanda risarcitoria proposta nei confronti dei funzionari della pubblica amministrazione per atti compiuti nell'esercizio delle loro funzioni, in quanto il presupposto della giurisdizione amministrativa, alla luce dell'art. 103 Cost., era che la tutela giurisdizionale, coinvolgente le situazioni giuridiche nella giurisdizione di legittimità e in quella esclusiva, dovesse avere luogo con la partecipazione in posizione attiva o passiva della pubblica amministrazione o del soggetto che, pur non facendo parte dell'apparato organizzatorio di essa, eserciti le attribuzioni dell'amministrazione, così ponendosi come pubblica amministrazione in senso oggettivo.

Infine, il T.A.R. escludeva la propria giurisdizione riguardo alla questione privatistica relativa alla chiamata in garanzia esperita dall'assicurato nei confronti del suo assicuratore (Lloyd's of London), richiamando la giurisprudenza consolidata secondo la quale la domanda di manleva è estranea alla giurisdizione amministrativa.

Il conflitto negativo è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-ter c.p.c., sulla base delle conclusioni scritte del pubblico ministero, nella persona del Sostituto Procuratore generale Giovanni Battista Nardecchia, il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Le parti del giudizio di merito, alle quali l'ordinanza per il regolamento di giurisdizione è stata comunicata, non si sono costituite, a eccezione dell'Agenzia delle entrate che ha depositato atto al solo fine del ricevimento delle conclusioni del P.M.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Deve, preliminarmente, escludersi che la controversia in esame rientri nella giurisdizione del giudice tributario. Secondo la consolidata giurisprudenza di queste Sezioni unite, infatti, il presupposto per ancorare la giurisdizione delle Commissioni tributarie è rappresentato dalla natura della controversia che, solo ove vertente sulla pretesa sostanziale tributaria, viene rimessa alla giurisdizione del giudice speciale (v., tra le altre, Cass., Sez. un., n. 7822 del 14 aprile 2020).

La società C.I.E.T. s.r.l., con le domande azionate nella controversia in esame, non ha contestato la pretesa impositiva (avendo, all'uopo, già promosso impugnazione innanzi al giudice tributario), ma ha denunciato un comportamento illecito dell'amministrazione finanziaria (con richiesta di risarcimento del danno), ex art. 2043 c.c., posto a mezzo dei suoi funzionari i quali avrebbero omesso di dare corso al procedimento per adesione iniziato dalla contribuente.

La giurisprudenza di queste Sezioni unite (v. ord. nn. 6594, 6595, 6596/2011; id. n. 16459 del 30 luglio 2020; sent. n. 27455 del 29 dicembre 2016), in materia di risarcimento dei danni attinenti a condotte comportamentali riconducibili all'esercizio di funzioni pubbliche, ha definito il seguente principio: «in tema di riparto della giurisdizione, l'attrazione (ovvero concentrazione) della tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo può verificarsi soltanto qualora il danno patito dal soggetto sia conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimità del provvedimento che egli ha impugnato, non costituendo il risarcimento del danno ingiusto una materia di giurisdizione esclusiva ma solo uno strumento di tutela ulteriore e di completamento rispetto a quello demolitorio. Pertanto, qualora si tratti di provvedimento amministrativo rispetto al quale l'interesse tutelabile è quello pretensivo, il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo è colui che, a seguito di una fondata richiesta, si è visto ingiustamente negare o ritardare il provvedimento richiesto; qualora si tratti di provvedimento rispetto al quale l'interesse tutelabile si configura come oppositivo, il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria dinanzi al medesimo giudice è soltanto colui che è portatore dell'interesse alla conservazione del bene o della situazione di vantaggio direttamente pregiudicati dal provvedimento contro il quale ha proposto ricorso».

Nel caso di specie, la lesione all'integrità patrimoniale lamentata non discende dalla violazione delle regole di diritto pubblico che disciplinano l'esercizio del potere amministrativo estrinsecantesi in un provvedimento, bensì dalla violazione delle regole di correttezza e buona fede, afferenti al diritto privato, cui si deve uniformare il comportamento della pubblica amministrazione.

In tale ambito può, allora, darsi continuità, ai principi già statuiti da questa Corte a Sezioni unite (v. Cass., Sez. un., n. 8326 del 28 aprile 2020 e, di recente, n. 615 del 15 gennaio 2021) ovvero che «spetta alla giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria la controversia relativa ad una pretesa risarcitoria fondata sulla lesione dell'affidamento del privato nell'emanazione di un provvedimento amministrativo a causa di una condotta della pubblica amministrazione che si assume difforme dai canoni di correttezza e buona fede, atteso che la responsabilità della P.A. per il danno prodotto al privato quale conseguenza della violazione dell'affidamento dal medesimo riposto nella correttezza dell'azione amministrativa sorge da un rapporto tra soggetti (la pubblica amministrazione ed il privato che con questa sia entrato in relazione) inquadrabile nella responsabilità di tipo contrattuale, secondo lo schema della responsabilità relazionale o da "contatto sociale qualificato", inteso come fatto idoneo a produrre obbligazioni ex art. 1173 c.c., e ciò non solo nel caso in cui tale danno derivi dalla emanazione e dal successivo annullamento di un atto ampliativo illegittimo, ma anche nel caso in cui nessun provvedimento amministrativo sia stato emanato, cosicché il privato abbia riposto il proprio affidamento in un mero comportamento dell'amministrazione».

Circostanza quest'ultima che, come condivisibilmente rilevato dal P.M., ricorre nel caso di specie, dato che C.I.E.T. chiede il risarcimento dei danni derivanti dalla lesione del legittimo affidamento circa l'esistenza di un procedimento di accertamento con adesione in relazione agli avvisi riguardanti i periodi di imposta 2004, 2005 e 2006.

Va affermata la giurisdizione del giudice ordinario, anche, con riferimento all'azione intentata nei confronti dei due funzionari dell'Agenzia delle entrate, sulla base della concorde giurisprudenza amministrativa (C.d.S., n. 2650 del 24 aprile 2020) e di questo giudice della giurisdizione (v. Cass., Sez. un., n. 6690 del 9 marzo 2020), cui il Collegio ritiene dare continuità, secondo cui «in tema di responsabilità civile dei funzionari e dei dipendenti della P.A., l'espressione "atti compiuti in violazione dei diritti" contenuta nell'art. 28 Cost. (nonché l'analoga espressione "violazione dei diritti dei terzi" adoperata dall'art. 23 del d.P.R. n. 3 del 1957 per definire la nozione di "danno ingiusto" richiamata nell'art. 22 del medesimo d.P.R.) è da intendersi - alla luce della successiva evoluzione normativa e giurisprudenziale (a partire, in particolare, dal d.lgs. n. 80 del 1998 e dalla sentenza n. 500 del 1999 delle Sezioni unite civili) - come violazione di ogni interesse rilevante per l'ordinamento giuridico e meritevole di tutela, tale, dunque, da fondare la responsabilità diretta del pubblico dipendente anche con riferimento alla lesione di una posizione di interesse legittimo del terzo danneggiato».

Si è, condivisibilmente, ritenuto in dette pronunce che la domanda risarcitoria proposta nei confronti di funzionari pubblici per atti compiuti nell'esercizio delle loro funzioni appartiene al giudice ordinario perché il pubblico dipendente, autore materiale del provvedimento, resta sempre strumento dell'azione della P.A., e non è qualificabile egli stesso P.A., con la conseguenza che, non consentendo l'art. 103 Cost. di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una pubblica amministrazione (o un soggetto a essa equiparato), la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti di singole persone fisiche, componenti un organo collegiale pubblico, cui si imputi l'adozione di provvedimenti illegittimi, vada azionata innanzi al giudice ordinario.

Infine, non è revocabile in dubbio che l'azione di manleva, di natura prettamente privatistica, esperita dalle funzionarie nei confronti della compagnia assicuratrice, rientri nella giurisdizione del giudice ordinario.

Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, trattandosi di regolamento di giurisdizione richiesto d'ufficio.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, Tribunale di Terni, innanzi al quale rimette le parti.

M. Cavino, L. Conte

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