Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 1° febbraio 2022, n. 684

Presidente: Caringella - Estensore: Barreca

FATTO E DIRITTO

1. Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso proposto da Francesco F., assegnatario di un alloggio di edilizia residenziale pubblica di proprietà dell'azienda ATER, contro Roma Capitale per l'annullamento del provvedimento del 22 gennaio 2020 con cui è stata dichiarata la decadenza dal beneficio, ai sensi dell'art. 14, comma 1, lett. b), del regolamento regionale 20 settembre 2000, n. 2 per non aver mantenuto i requisiti prescritti dall'art. 11, comma 1, lett. c), e comma 2, della l.r. 6 agosto 1999, n. 12.

1.1. La sentenza - dato atto dell'eccezione formulata dall'ente resistente - ha ritenuto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla base dell'orientamento giurisprudenziale, definito "consolidato", che ritiene rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario "ogni profilo susseguente alla assegnazione" dell'alloggio (come affermato dalle citate sentenze della Cass., Sez. un., n. 20727/2012 e n. 6172/2014, nonché dal precedente della stessa Sez. II-quater del T.A.R. del Lazio n. 13768/2019, la cui motivazione è riprodotta in sentenza).

1.2. Le spese processuali sono state compensate, per la constatata esistenza di un contrasto giurisprudenziale, dovuto al "contrario avviso di una parte della giurisprudenza del Consiglio di Stato".

2. Avverso la sentenza il signor Francesco F. ha proposto appello con un motivo.

2.1. Roma Capitale si è costituita in giudizio per resistere all'appello.

2.2. Alla camera di consiglio del 9 dicembre 2021 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza.

3. Con l'unico motivo d'appello si censura la dichiarazione di inammissibilità, sostenendo che la giurisdizione del giudice ordinario è stata affermata sulla base di un orientamento giurisprudenziale minoritario, che sarebbe contraddetto dalla prevalente giurisprudenza del Consiglio di Stato. L'appellante richiama le decisioni dell'Adunanza plenaria n. 28/1995 e n. 6/2014, nonché le sentenze n. 1892 e n. 4270 del 2014.

Conclude osservando che, in base alla richiamata giurisprudenza, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, oggi ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

4. L'appello è infondato.

Il giudice di primo grado ha dato seguito ad un orientamento giurisprudenziale consolidato presso le Sezioni unite della Corte di cassazione e da queste ribadito più volte.

Esso, già espresso in decisioni meno recenti (Cass., Sez. un., nn. 758 e 755 del 16 gennaio 2007), si compendia nell'affermazione del seguente principio di diritto:

«In materia di edilizia residenziale pubblica, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, che ha dichiarato la parziale incostituzionalità dell'art. 33 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7, lettera a), della legge 21 luglio 2000, n. 205, è necessario tenere distinta la prima fase, antecedente all'assegnazione dell'alloggio, di natura pubblicistica, da quella successiva all'assegnazione, di natura privatistica, nella quale la posizione dell'assegnatario assume natura di diritto soggettivo, dovendosi attribuire alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie attinenti a pretesi vizi di legittimità dei provvedimenti emessi nella prima fino all'assegnazione, mentre sono riconducibili alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o di risoluzione del rapporto. Appartiene, pertanto, alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la decadenza dall'assegnazione dell'alloggio, correlata non già ad un'asserita (nuova) valutazione dell'interesse pubblico a mantenerla, bensì all'avvenuto accertamento della carenza del requisito dell'impossidenza e/o del superamento dei limiti reddituali, quale previsto dalla legge (nella specie della Regione Lazio) per il diritto alla conservazione dell'alloggio, e perciò costituente atto con valenza dichiarativa incidente su una posizione di diritto soggettivo dell'assegnatario, rientrante nella seconda delle menzionate fasi del rapporto intercorrente con l'ente pubblico» (così Cass., Sez. un., 28 dicembre 2011, n. 29095, cui hanno fatto seguito, tra le altre, Cass., Sez. un., n. 3623 del 2012; n. 20589 del 2013; n. 22957 del 2013; n. 9694 del 2013; n. 24148 del 2017; n. 9918 del 2018; n. 14267 del 2019; n. 18828 del 2019; n. 5253 del 2020; n. 621 del 2021). Ancora di recente si è ribadito che "rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la revoca dell'assegnazione di alloggio per avere il nucleo familiare dell'assegnatario superato i limiti reddituali, ai sensi della l. Regione Campania n. 18 del 1997, atteso che la posizione dell'assegnatario stesso, rispetto al provvedimento di revoca per tal motivo, è di diritto soggettivo, riguardando il provvedimento un aspetto dello svolgimento del rapporto nel quale la P.A. non è chiamata ad effettuare valutazioni di carattere discrezionale, bensì solo a verificare la ricorrenza di una causa sopravvenuta di decadenza dall'assegnazione" (Cass., Sez. un., 18 febbraio 2021, n. 4366).

4.1. Il criterio di riparto ritenuto dalle Sezioni unite della Corte di cassazione è stato, in effetti, disatteso da una parte della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, che prendendo le mosse dalla meno recente decisione dell'Adunanza plenaria, citata dall'appellante, n. 28 del 1995, e, dopo l'entrata in vigore del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, dalle sentenze n. 1892 e n. 4270 del 2014 ha ritenuto che le controversie in materia di edilizia residenziale pubblica rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo essenzialmente perché "aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici", oggi ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. (cfr., in tale senso, nonché sulla base di ulteriori argomenti per i quali è sufficiente rinviare alle relative motivazioni, C.d.S., Sez. II, 14 aprile 2021, n. 3054, che richiama C.d.S., Sez. V, 21 novembre 2018, n. 6591).

4.2. Malgrado tali recenti riaffermazioni dell'orientamento giurisprudenziale richiamato dall'appellante (che, in effetti, non consentono di ritenere che il contrasto con i principi enunciati dalla Cassazione sia stato definitivamente superato presso il Consiglio di Stato: cfr., sull'attualità delle oscillazioni giurisprudenziali interne, C.d.S., Sez. II, 18 giugno 2021, n. 4740), è tuttavia presente e non minoritario l'orientamento che condivide il criterio di riparto di giurisdizione sostenuto dal giudice di legittimità (C.d.S., Sez. I, n. 2060/2020; n. 2020/2020; n. 1716/2020; n. 1414/2020; n. 2299/2019; n. 2300/2019; n. 2411/2019; Sez. V, n. 2975/2020).

4.2.1. Si condividono le decisioni da ultimo citate, ritenendosi, in particolare, che la fattispecie fuoriesca dall'ambito di applicazione dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., in tema di giurisdizione esclusiva, atteso che l'assegnazione di alloggio di edilizia pubblica residenziale non dà luogo ad un rapporto di concessione di bene pubblico, quanto piuttosto ad un rapporto privatistico di carattere paritetico riconducibile a quello locativo (C.d.S., Sez. III, 3 marzo 2021, n. 1831, che richiama Cass., Sez. un., 12 ottobre 2020, n. 21991).

4.3. Il riparto di giurisdizione va quindi effettuato secondo il criterio ordinario della natura della situazione giuridica soggettiva azionata in giudizio (cfr. C.d.S., Sez. V, 12 maggio 2020, n. 2975), distinguendo la fase che precede l'assegnazione dell'alloggio, contraddistinta dall'esercizio di pubblici poteri, dalla fase successiva, nella quale si svolge il detto rapporto paritetico soggetto alle regole di diritto privato.

La prima fase, funzionale all'individuazione del soggetto con cui l'Amministrazione dovrà stipulare il contratto, è caratterizzata da atti amministrativi (quali il bando recante i requisiti per l'assegnazione, la graduatoria e l'assegnazione), a fronte dei quali nascono posizioni di interesse legittimo, rientranti nella cognizione del giudice amministrativo; una volta stipulato il contratto, poi, sorgono posizioni di diritto soggettivo rispetto alle vicende del rapporto (quali il subentro, la risoluzione, la decadenza, il rilascio dell'alloggio) con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

4.3.1. Vanno perciò demandate alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto la decadenza dall'assegnazione dell'alloggio di edilizia residenziale pubblica ogniqualvolta non ricorra una nuova valutazione dell'interesse pubblico a mantenere l'assegnazione ovvero una manifestazione di autotutela sull'originario provvedimento, come nel caso in cui si proceda al suo annullamento per avere accertato la mancanza originaria dei requisiti di ammissione al beneficio, bensì la decadenza consegua all'accertamento della carenza di un requisito quale previsto per il diritto alla conservazione dell'alloggio, "perciò costituente atto con valenza meramente ricognitiva incidente su una posizione di diritto soggettivo dell'assegnatario, rientrante nella seconda delle menzionate fasi del rapporto intercorrente con l'ente pubblico" (C.d.S., Sez. III, 3 marzo 2021, n. 1831; cfr. anche Cass., Sez. un., 30 marzo 2018, n. 8041 e, da ultimo, n. 4366/2021, su citata).

5. Nel caso di specie la determina impugnata n. 138/2020 ha dichiarato la decadenza del F. dall'assegnazione dell'alloggio "per aver perduto i requisiti dell'art. 11, comma 1, lett. c), e comma 2, l. r. n. 12/1999 e succ. mod." (ex art. 14, comma 1, lett. a e b, regolamento regionale n. 2/2000) e per morosità.

Essendo evidenti la sopravvenienza di quest'ultima all'assegnazione dell'alloggio e la sua natura di inadempimento della principale obbligazione contrattuale dell'assegnatario, anche l'altra causa di decadenza è successiva al provvedimento di assegnazione. Essa attiene al requisito c.d. di impossidenza (che deve permanere in costanza di rapporto), che l'ATER assume essere venuto meno per l'acquisizione della proprietà di immobili con valore a fini ICI/IMU superiore a quello limite, definito nel regolamento, e della proprietà di altro alloggio adeguato alle esigenze familiari, non dichiarate nei censimenti biennali presentati all'ATER nel corso del rapporto (dal 2001 in poi).

5.1. Applicando il criterio di riparto della giurisdizione sopra delineato, va confermata la dichiarazione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale può essere riproposta ai sensi dell'art. 11 c.p.a., come ritenuto dal primo giudice.

6. L'appello va quindi respinto.

6.1. Le segnalate oscillazioni giurisprudenziali consentono di compensare per giusti motivi anche le spese processuali del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese processuali.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.