Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 8 giugno 2022, n. 4676

Presidente: de Francisco - Estensore: Martino

FATTO E DIRITTO

1. La complessa vicenda di cui trattasi prende avvio nel 1992 quando la dante causa dell'odierna appellante stipulava, unitamente ad altri soggetti, una convenzione urbanistica per l'attuazione del piano esecutivo convenzionato adottato dal Consiglio comunale di Sanremo, obbligandosi a realizzare un albergo residenziale e una serie di opere di urbanizzazione primaria.

1.1. Nel corso degli anni sono stati stipulati alcuni atti modificativi e/o aggiuntivi della convenzione, per adeguare le opere di urbanizzazione ad esigenze sopravvenute.

1.2. Tuttavia, ancora nel 2012, tali opere non solo non erano state ancora completate ma, secondo la prospettazione del Comune resistente, non erano state ancora nemmeno correttamente progettate, nonostante le sollecitazioni dell'Amministrazione e le lagnanze dei residenti.

1.3. Il Comune, con nota dell'1 settembre 2014 inviata alla compagnia di assicurazione, esprimeva la volontà di escutere la polizza fideiussoria.

1.4. Dopo una prima dilazione, l'Amministrazione riattivava la procedura per l'escussione della polizza.

1.5. Entrambi gli atti venivano impugnati con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

1.6. Con nota dell'11 maggio 2015, a firma del dirigente servizi al territorio e dell'istruttore direttivo amministrativo, il Comune esprimeva la propria convinzione che la proposta della Serenella 57 s.r.l. del 17 aprile 2015 fosse "formulata in termini generici" e inidonea a "consentire all'organo di governo una valutazione complessiva delle opere, unitamente alla ponderazione dell'interesse pubblico".

Questa nota, nonché un'ennesima richiesta di escussione della fideiussione del 5 maggio 2015 (peraltro già impugnata con motivi aggiunti nel ricorso straordinario pendente), venivano impugnati innanzi al T.A.R. per la Liguria (n.r.g. 668 del 2015).

1.7. Nel frattempo, veniva avviato un giudizio civile relativo all'escussione della fideiussione, nell'ambito del quale veniva disposta una CTU volta ad appurare lo stato di realizzazione delle opere.

1.8. In seguito, l'1 agosto 2018, la società e il Comune partecipavano a una riunione per risolvere la controversia.

All'esito dell'incontro, la ricorrente presentava al Comune una proposta per l'ultimazione delle opere di urbanizzazione.

1.9. Con nota del 29 novembre 2018, il dirigente del settore territorio comunicava di ritenere la proposta generica e priva di elaborati e schemi progettuali oltre che non coerente con gli esiti del sopralluogo congiunto tenutosi il 19 dicembre 2014; rappresentava altresì la necessità di attendere l'esito del giudizio civile pendente.

1.10. Anche questa nota veniva impugnata con motivi aggiunti nel ricorso n.r.g. 668 del 2015.

2. Nella resistenza del Comune di Sanremo, il T.A.R.:

- ha accolto l'eccezione di inammissibilità per tardività della memoria presentata dalla ricorrente per l'udienza pubblica;

- ha respinto la richiesta di riunione del giudizio con quello iscritto al n. di r.g. 61 del 2021;

- ha dichiarato l'inammissibilità per difetto di giurisdizione del g.a. dell'impugnazione della richiesta di escussione della fideiussione del 5 maggio 2015;

- ha dichiarato l'inammissibilità dell'impugnazione delle note dell'11 maggio 2015, censurata con il ricorso introduttivo, e del 29 novembre 2018, contestata con i motivi aggiunti, in quanto prive di carattere provvedimentale;

- ha dichiarato inammissibile, per carenza di interesse ad agire, la domanda di accertamento mirante [a] ottenere una pronuncia che «asseveri che la cauzione non può essere dal Comune destinata che al completamento delle opere di urbanizzazione, esclusa qualsivoglia altra destinazione».

3. L'appello della società (oggi in liquidazione) è affidato ai seguenti motivi.

I. Erroneità della sentenza per violazione degli artt. 52 e 73 c.p.a. Violazione degli artt. 24, comma 2, e art. 111, comma 2, Cost. Violazione del contradditorio e del diritto di difesa. Omesso esame di atti di parte.

La sentenza impugnata sarebbe meritevole di annullamento per essere stata adottata in violazione di diritti processuali essenziali, quali sono il diritto di difesa giudiziale e la garanzia del contraddittorio tra le parti.

L'udienza di discussione del ricorso era, infatti, fissata per il 13 ottobre 2021, sicché il rispettivo termine per il deposito delle memorie difensive (trenta giorni liberi prima dell'udienza medesima), scadeva il 12 settembre 2021, ovvero, essendo tale giorno festivo (domenica), sabato 11 settembre 2021, alle ore 12.00.

Ciò conformemente a quanto chiarito anche dalla consolidata giurisprudenza amministrativa.

La memoria difensiva in parola è stata depositata in data 10 settembre 2021, alle ore 15.47, ovvero addirittura in anticipo rispetto alla scadenza del termine (11 settembre 2021, ore 12.00).

La circostanza che tale memoria sia stata considerata - erroneamente - tardiva ha violato il diritto di difesa dell'odierna appellante, con conseguente necessità di annullamento della sentenza e rinvio al primo giudice.

II. In subordine, nel merito, la società ha articolato quattro mezzi di gravame intesi a contestare:

- la statuizione declinatoria della giurisdizione sulla domanda diretta ad accertare che il Comune, nel caso di specie, non avrebbe diritto all'escussione della cauzione fideiussoria;

- la declaratoria di inammissibilità dell'impugnazione degli atti dirigenziali del Comune di Sanremo, in data 11 maggio 2015 (impugnato con il ricorso introduttivo) ed in data 29 novembre 2018 (impugnato con i motivi aggiunti);

- l'asserita omessa pronuncia su alcuni motivi del ricorso principale e dei motivi aggiunti;

- la declaratoria di inammissibilità della domanda di accertamento relativa ai contenuti della convenzione urbanistica, formulata dall'appellante al fine di ottenere una pronuncia "che asseveri che la cauzione non può essere dal Comune destinata che al completamento delle opere di urbanizzazione, esclusa qualsivoglia altra destinazione".

4. Si è costituito, per resistere, il Comune di Sanremo.

5. Con memoria del 24 gennaio 2022 l'Amministrazione ha sviluppato, con dovizia di argomentazioni, le proprie difese.

6. Alla camera di consiglio del 27 gennaio 2022, l'istanza cautelare è stata "abbinata" al merito.

7. Le parti hanno depositato memorie conclusionali e di replica.

7.1. Il Comune, in particolare, ha contestato il deposito dei documenti dell'appellante n. 12, 12-bis, 30-bis, 44 e 45, in quanto non prodotti nel giudizio di primo grado.

8. L'appello, infine, è passato in decisione alla pubblica udienza del 7 aprile 2022.

9. Si può prescindere dall'esame dell'eccezione di inammissibilità di alcuni depositi documentali dell'odierna appellante, poiché essi attengono al merito della presente controversia il quale non può essere esaminato in questa sede, attesa la necessità di annullare, con rinvio, la sentenza impugnata.

9.1. Risulta infatti fondato - e assorbente - il primo motivo di appello, con il quale è stata dedotta la violazione del diritto di difesa per la mancata acquisizione al giudizio della memoria conclusionale della società, erroneamente considerata tardiva in prime cure.

Come fatto osservare dall'appellante, l'udienza di discussione era fissata per il 13 ottobre 2021, sicché il termine per il deposito delle memorie difensive (trenta giorni liberi prima dell'udienza medesima), scadeva il 12 settembre 2021 e quindi, essendo tale giorno festivo (domenica), l'11 settembre 2021 (sabato) alle ore 12.00.

9.2. La memoria della società appellante risulta depositata venerdì 10 settembre, alle ore 15.48 ed era quindi tempestiva.

Secondo la giurisprudenza amministrativa, infatti, "il sabato è equiparato ai giorni festivi (in virtù della novella di cui all'art. 2, comma 11, d.l. n. 263 del 2005, in vigore dal 1° marzo 2006) solo al fine del compimento degli atti processuali svolti fuori dell'udienza che scadono di sabato, onde consentire agli avvocati di procedere ai relativi adempimenti, concernenti i termini di notifica e deposito che scadono di sabato, il successivo lunedì; a tutti gli altri effetti il sabato è considerato giorno lavorativo. Il c.p.a. esplicita l'applicabilità della disciplina sul sabato anche al processo amministrativo (art. 52, comma 5, c.p.a.). Questa regola, però, vale solo per i termini che si calcolano in avanti, e non anche per i termini che si calcolano a ritroso; infatti l'art. 52, comma 5, c.p.a. estende al sabato solo la proroga di cui al comma 3, ossia la proroga dei giorni che scadono di giorno festivo, e dunque non anche il meccanismo di anticipazione di cui al comma 4; ne consegue che se un termine a ritroso scade di sabato, esso non va anticipato al venerdì, così come se il termine a ritroso scade di domenica, va anticipato al sabato e non al venerdì" (C.d.S., Sez. V, 24 luglio 2011, n. 4454; T.A.R. Lazio, Sez. II, 5 novembre 2021, n. 11403).

9.3. Circa il rilievo di tale violazione del diritto di difesa questo Consiglio ha da tempo affermato (Sez. VI, 20 febbraio 2014, n. 841) che la stessa "concretizza quel 'difetto di procedura' della sentenza appellata, che non consente di trattenere in decisione la causa per l'effetto devolutivo dell'appello, tenuto conto dell'esigenza di non sottrarre ad entrambe le parti le garanzie del doppio grado di giudizio" a differenza di quanto avviene in caso di erronee declaratorie di inammissibilità, irricevibilità o decadenza del ricorso.

Tale orientamento è stato altresì corroborato dall'Adunanza plenaria (decisione n. 15 del 2018, paragrafi 7, 7.1 e 7.2), nella parte in cui ha annoverato tra le ipotesi di regressione del processo in primo grado anche l'omessa valutazione di una memoria difensiva.

9.4. Nella fattispecie, pertanto, nessun rilievo può attribuirsi alle deduzioni del Comune appellato circa la ripetitività delle argomentazioni contenute nella memoria erroneamente esclusa dal T.A.R.

È infatti evidente che non può operarsi, in appello, la valutazione della rilevanza di una memoria di cui viene predicata la mancata acquisizione agli atti del processo, perché ciò integrerebbe esattamente quel vulnus al diritto di difesa al quale, secondo il c.p.a., può porsi rimedio solo attraverso il rinvio al primo giudice, che tale valutazione avrebbe dovuto operare.

10. In definitiva, per quanto testé argomentato, l'appello merita accoglimento nei sensi e limiti predetti, con assorbimento di ogni altra questione dato il rilievo preliminare del profilo accolto, dovendo disporsi pertanto l'annullamento della sentenza impugnata e la remissione della causa al primo giudice, ai sensi dell'art. 105, comma 1, c.p.a.

Tenuto conto che l'annullamento consegue all'infondatezza dell'eccezione articolata dal Comune in primo grado, e comunque poiché ogni errore del giudice va trattato come errore della parte che vi ha dato causa o che ne ha o avrebbe profittato, le spese del doppio grado di giudizio sin qui svolto sono poste a carico dell'Amministrazione, così come liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, n. 10 del 2022, di cui in premessa, lo accoglie e, per l'effetto, annulla la sentenza impugnata con rinvio della causa al primo giudice.

Condanna il Comune di Sanremo alla rifusione in favore dell'appellante delle spese del doppio grado di giudizio sin qui svolto, che liquida complessivamente in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre spese generali, IVA e CPA, come per legge, e altresì al rimborso dei contributi unificati se versati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

V. anche Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 8 giugno 2022, n. 4677.

R. Carpino (cur.)

Il testo unico degli enti locali

Maggioli, 2022

L. Alibrandi (cur.)

Codice penale

La Tribuna, 2022

B. De Filippis

Mantenimento del coniuge e dei figli

Giuffrè, 2022