Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 22 luglio 2022, n. 6473

Presidente: Luttazi - Estensore: D'Alessandri

FATTO

Parte appellante impugna la sentenza T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, n. 677/2019, depositata il 28 marzo 2019, resa nel ricorso R.G. n. 3675/2019.

In particolare, l'odierna appellante (di seguito SIDIGAS), società attiva nel mercato della distribuzione del gas naturale, ha impugnato la deliberazione del 5 maggio 2011, VIS 57/11 che ha accertato, per l'anno 2008, la violazione dell'art. 3, comma 1, della deliberazione 28 dicembre 2007, n. 344/2007, che impone ai distributori di gas naturale con almeno 50.000 utenti connessi alla propria rete, quale si configura l'odierna appellante, di comunicare all'ARERA entro il 31 ottobre di ogni anno il numero di clienti finali serviti e le quantità di gas distribuite e comminato la sanzione di euro 12.500.

La SIDIGAS ha, in estrema sintesi, lamentato l'errore in cui sarebbe incorsa l'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) nel ritenere imputabile alla stessa appellante una responsabilità rispetto alla mancata comunicazione dei dati relativi ai volumi di gas distribuiti, in quanto causata da un'impossibilità oggettiva, in assenza di disponibilità di dati attendibili.

Il T.A.R. milanese, con la sentenza impugnata in questa sede, ha rigettato il ricorso, esprimendosi sull'an della sanzione con la seguente motivazione: "è incontestato che la ricorrente, entro il 31 ottobre 2009, non abbia inviato all'Autorità i dati relativi al numero di clienti finali connessi alla propria rete di distribuzione al 31 dicembre 2008 e la quantità di gas naturale distribuito nel medesimo anno.

Ciò che è contestato è che l'omissione sia imputabile alla ricorrente, in quanto la stessa sarebbe giustificata dalla presenza di anomalie nella misurazione del gas distribuito.

L'argomento non può essere condiviso.

Il bene tutelato attraverso gli obblighi di comunicazione di cui si discute è l'obiettivo del risparmio energetico, che, tenuto conto della diminuzione complessiva delle risorse primarie, non può essere compromesso (proprio) dagli operatori del settore.

A fronte di tale obiettivo, nessuna circostanza può mandare esente la società dall'inadempimento dell'obbligo di comunicazione dei dati preordinati al perseguimento del predetto obiettivo.

Si tratta di una violazione il cui disvalore è in sé. In altri termine la violazione è qualificabile come illecito di mera condotta.

Stante tale qualificazione, è evidente che nessuna rilevanza, al fine di escludere la responsabilità, potrebbe mai avere l'indisponibilità dei dati da parte della società di distribuzione.

In ogni caso, come rilevato dall'Autorità, la ricorrente aveva comunque a disposizione un valore cui far riferimento, vale a dire i dati relativi alla quantità di gas distribuito alla clientela attraverso i punti di riconsegna dell'impianto di distribuzione, cioè attraverso i ricordati punti di confine fra l'impianto di distribuzione e l'impianto del cliente finale (PDR). Dalla documentazione prodotta in questa sede e nel corso del procedimento sanzionatorio emerge la consapevolezza della ricorrente circa l'attendibilità dei dati delle rilevazioni del gas transitato nei PDR".

La sentenza gravata ha rigettato anche la censura inerente all'eccessività della sanzione comminata, indicando come la stessa sia stata commisurata alla luce dei parametri normativamente previsti.

La sentenza ha osservato che la sanzione è pari a euro 12.500, corrispondenti allo 0,089% del fatturato, e il valore assoluto e quello relativo della sanzione portano a escludere in radice che si possa fondatamente parlare di eccessiva quantificazione.

Inoltre, l'operazione seguita per la quantificazione della sanzione risulterebbe conforme alle "Linee Guida adottate dall'Autorità con deliberazione 2 ottobre 2008 n. 144/08, avendo l'Autorità considerato: - la gravità della violazione, tenuto conto del pregiudizio determinato in relazione all'interesse ad ottenere le informazioni necessarie per la determinazione degli obiettivi specifici di risparmio energetico; - l'assenza di azioni svolte dall'agente per eliminare o attenuare le conseguenze della violazione; - la circostanza che prima dell'inizio del procedimento sanzionatorio la ricorrente abbia avviato la procedura di verifica finalizzata a risolvere i problemi di misurazione".

La SIDIGAS ha gravato la suindicata sentenza in questa sede formulando i seguenti rubricati motivi di ricorso:

I. Sul rigetto del primo motivo di ricorso (illegittimità per violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della l. n. 689/1981; eccesso di potere per contraddittorietà, errore sui presupposti, travisamento e sviamento dal fine): error in iudicando.

Il motivo è incentrato sull'indisponibilità da parte dell'appellante di dati affidabili da poter comunicare.

II. Sul rigetto del secondo motivo di ricorso, articolato in subordine e relativo alla illegittimità della sanzione irrogata: error in iudicando.

Con il secondo motivo di appello SIDIGAS ha censurato il rigetto del motivo di ricorso di primo grado, articolato in subordine, inerente all'eccessività della sanzione applicata, alla luce delle specifiche circostanze, e alla conseguente richiesta di riduzione.

Si è costituita in giudizio l'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, resistendo all'appello e depositando una memoria difensiva.

L'appellante ha depositato una memoria di replica.

L'appello è stato trattenuto in decisione all'udienza pubblica del 5 luglio 2022.

DIRITTO

1. L'appello si palesa infondato per le ragioni che seguono.

2. L'appellante, per quanto riguarda l'an della sanzione, ha giustificato la sua omissione della comunicazione dei dati sul numero di clienti finali serviti e sulle quantità di gas distribuite alla luce dell'asserita circostanza di non avere dati effettivi e attendibili relativamente ai volumi di gas distribuiti dai propri impianti nell'anno 2008, in quanto i dati rilevati ai p.d.c. (punti di consegna) sarebbero stati privi di attendibilità e sovradimensionati per più di trenta milioni di metri cubi di gas.

Inoltre, sarebbero stati in ogni caso indisponibili e, comunque, inattendibili anche i dati rilevati ai p.d.r. (punti di riconsegna), per alcune anomalie riscontrate, e in sostanza la certezza sull'attendibilità delle misurazioni effettuate ai p.d.r. è stata raggiunta dalla società appellante solo a novembre 2010, all'esito di verifiche.

Inoltre, sempre secondo l'appellante, gli unici elementi utilizzabili ai fini delle misurazioni effettive del gas distribuito dai suoi impianti sarebbero stati i verbali di misura rilasciati da Snam Rete Gas s.p.a. (di seguito "SNAM").

La medesima appellante ha messo in evidenza la circostanza di non essere riuscita a ottenere dall'impresa di trasporto SNAM, nonostante le puntuali e formali richieste, i dati risultanti dai p.d.c. (punti di consegna), che avrebbero potuto far fede anche sulle quantità di gas distribuite, ovviando alla segnalata inaffidabilità di quelli rilevati sia a p.d.c. che ai p.d.r.

SNAM, peraltro, sarebbe stata sanzionata dalla stessa ARERA per non aver fornito tali dati all'appellante.

3. Al riguardo, il Collegio rileva di condividere la motivazione del giudice di prime cure che non ha ritenuto le circostanze riportate dall'appellante idonee a costituire una esimente rispetto alla violazione dell'obbligo di fornitura delle suddette informazione o, comunque, a escludere la presenza dei presupposti soggettivi dell'illecito sanzionato.

Nelle sanzioni amministrative è necessaria e sufficiente la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva, senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa, giacché l'art. 3 della l. n. 689 del 1981 pone una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, riservando poi a questi l'onere di provare di aver agito senza colpa (C.d.S., Sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2366).

Il principio secondo cui per le violazioni colpite da sanzione amministrativa è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva, sia essa dolosa o colposa, deve quindi essere inteso nel senso della sufficienza dei suddetti estremi, senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa, atteso che la norma pone una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, riservando poi a questi l'onere di provare di aver agito senza colpa.

Si pone, infatti, una presunzione iuris tantum di colpa in chi ponga in essere o manchi di impedire un fatto vietato, dal che consegue che è legittima l'irrogazione della sanzione in assenza di prove atte a superare detta presunzione mediante la dimostrazione della propria estraneità al fatto o dell'impossibilità di evitarlo (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-bis, 1° settembre 2021, n. 9454).

La sanzione prevista per la violazione degli obblighi imposti dall'art. 3, comma 1, della deliberazione ARERA n. 344/07 di comunicare "il numero di clienti finali connessi alla propria rete di distribuzione al 31 dicembre dell'anno precedente e la quantità di gas distribuita nello stesso anno", è basata sul solo mancato invio dei suddetti dati; condotta indubbiamente integrata dall'impresa appellante, che ha pacificamente omesso la prevista comunicazione.

In base a quanto indicato dallo stesso appellante, l'omissione è stata consapevole, avendo quest'ultimo ritenuto unilateralmente che la mancata comunicazione fosse giustificata dalla mancata detenzione di tali dati e, comunque, dall'asserita inaffidabilità dei dati detenuti.

Tale circostanza, tuttavia, non esimeva l'appellante dal procedere alla comunicazione dei dati avuti a disposizione, eventualmente evidenziando le perplessità sulla correttezza dei dati in questione.

Infatti, come indicato in sentenza e ribadito in sede difensiva da ARERA, la Società appellante aveva, e non poteva non avere, a disposizione i dati relativi alla quantità di gas distribuito alla clientela attraverso i p.d.r., punti di riconsegna dell'impianto di distribuzione, posti al confine fra l'impianto di distribuzione e l'impianto del cliente finale.

La sospetta inaffidabilità di tali dati non solleva l'impresa di distribuzione dall'obbligo formale di comunicazione, né è sostenibile che tali dati riferiti ai p.d.r., soprattutto in assenza di quelli dei p.d.c., siano irrilevanti ai fini dell'assolvimento degli obblighi posti dall'art. 3, comma 1, della deliberazione ARERA n. 344/07; in tale senso, la condotta omissiva si presenta come cosciente e volontaria.

Ciò tanto più in quanto i dati relativi ai p.d.r. rientrano nella sfera di disponibilità (e quindi di responsabilità) dell'appellante e, pertanto, nell'ambito di diligenza della stessa.

Infine, la società appellante ha omesso la comunicazione anche del dato relativo al numero di clienti finali, di cui si palesa difficile, e non dimostrata, sostenere l'assenza e l'inaffidabilità.

In sostanza risulta sanzionabile la condotta dell'impresa distributrice che ha omesso l'adempimento formale della comunicazione dei dati avuti a disposizione.

4. Il Collegio rileva l'infondatezza anche dell'altro motivo di appello incentrato sull'entità della sanzione comminata.

In tal senso le argomentazioni esposte in sede di appello non sono idonee a sovvertire la valutazione di adeguatezza della sanzione effettuata dal giudice di primo grado.

La determinazione dell'entità della sanzione, nell'ambito dei limiti fissati dalla legge, costituisce una valutazione caratterizzata da un ampio margine di discrezionalità, sindacabile dal giudice amministrativo solo in presenza di evidenti profili di illogicità o irragionevolezza.

Nel caso di specie, considerata la natura dell'attività svolta, né l'entità relativa, rispetto al valore del fatturato (pari alla percentuale dello 0,089% del fatturato), né in termini di valori assoluti (euro 12.500) evidenziano profili di eccessività o sproporzione, come peraltro indicato nella sentenza gravata, senza che possano rilevare in modo determinante in tal senso gli asseriti profili dell'assenza di vantaggio da parte di SIDIGAS, della mancanza di pregiudizio per i concorrenti e utenti e dell'assenza di colpa della società appellante per condotte imputabili a soggetti terzi.

Peraltro tali elementi, a prescindere da ogni valutazione delle loro concreta incidenza, non si palesano già in radice nemmeno fondati in quanto: l'assenza di vantaggio della SIDIGAS è in contraddizione con le sue affermazioni secondo cui la comunicazione dei dati disponibili sui volumi distribuiti l'avrebbe esposta a conseguenze patrimoniali rilevanti; il pregiudizio causato dalla condotta omissiva è da rinvenirsi nella frustrazione dell'obiettivo di perseguimento dell'incremento dell'efficienza energetica negli usi finali per il quale è stato previsto l'obbligo di comunicazione; la presenza dell'elemento soggettivo nelle sanzioni amministrative è da individuarsi ai sensi di quanto indicato nel precedente punto 3 e non può escludersi nel caso in esame, né la mancata comunicazione può dirsi imputabile a SNAM.

5. Per le suesposte ragioni l'appello va rigettato.

Le specifiche circostanze inerenti al ricorso in esame costituiscono elementi che militano per l'applicazione dell'art. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dall'art. 26, comma 1, c.p.a., e depongono per la compensazione delle spese del grado di giudizio di appello tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite del grado di giudizio di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.