Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 25 luglio 2022, n. 6533

Presidente: Luttazi - Estensore: Filippini

FATTO

Con separate opposizioni di terzo di analogo tenore, Giovanni Del Prete e Antonio Riccardi esponevano che:

- all'esito del turno di ballottaggio delle votazioni per l'elezione diretta del sindaco e del consiglio comunale del Comune di Casavatore, tenutosi nei giorni 4 e 5 ottobre 2020 tra i candidati a sindaco Vito Marino e Luigi Maglione, il primo veniva proclamato eletto sindaco del Comune di Casavatore; con atto di proclamazione degli eletti alla carica di consigliere comunale in data 21 ottobre 2020, gli odierni opponenti (oltre ad altri) venivano proclamati eletti in seno al predetto consiglio comunale;

- con ricorso al T.A.R. Campania (notificato anche agli odierni opponenti) il candidato sindaco risultato sconfitto, dott. Luigi Maglione, nonché il sig. Alberto D'Auria, in qualità di elettore iscritto nelle liste elettorali del Comune di Casavatore, hanno impugnato gli atti del procedimento elettorale nonché l'atto di proclamazione a sindaco di Vito Marino; il T.A.R. tuttavia, espletati gli incombenti istruttori, con sentenza n. 1788/2021 del 17 marzo 2021, rigettava l'impugnazione;

- con ricorso al Consiglio di Stato i medesimi Maglione e D'Auria hanno appellato la sentenza del T.A.R., senza curare la notifica del gravame agli odierni opponenti; nonostante ciò, il Consiglio di Stato, senza rilevare l'incompletezza del contraddittorio, disponeva una verificazione in ordine ai risultati elettorali e, con la sentenza n. 6881/2021 del 12 ottobre 2021, accoglieva l'appello principale e, per l'effetto, in accoglimento del ricorso di I grado, proclamava eletto alla carica di sindaco del Comune di Casavatore l'appellante Luigi Maglione;

- gli attuali opponenti, venuti a conoscere dell'esistenza dell'appello e del suo esito solo in occasione dell'insediamento del nuovo consiglio comunale (in quanto nessuna notificazione dell'appello era stata mai effettuata nei loro confronti), risultano essere controinteressati e litisconsorti pretermessi.

Tutto ciò premesso, i due consiglieri comunali predetti proponevano separate opposizioni di terzo, ex art. 108, comma 1, c.p.a., avverso la medesima sentenza del Consiglio di Stato n. 6881/2021, perché affetta da nullità per violazione del diritto di difesa dei medesimi opponenti e comunque erronea.

Si è costituito nei due giudizi il candidato sindaco risultato vittorioso all'esito dell'appello predetto, Luigi Maglione, eccependo la tardività delle odierne opposizioni di terzo (perché notificate oltre i 30 giorni dalla conoscenza legale della sentenza d'appello), il difetto di legittimazione degli opponenti (perché non si erano costituiti nel primo grado di giudizio ove erano stati ritualmente notificati) e, in subordine, la revocazione della sentenza d'appello per mancato esame di un motivo di impugnazione riguardante un voto raccolto nella sezione 9.

Con separate memorie difensive gli opponenti contrastavano l'eccezione di tardività dei rispettivi ricorsi, perché notificati in data 21 dicembre 2021, dopo che erano venuti a conoscenza della sentenza d'appello tramite l'atto di proclamazione dei nuovi eletti avvenuto solo in data 23 novembre 2021 (atto quest'ultimo, peraltro, già autonomamente impugnato innanzi al T.A.R. Campania). Non sarebbe dunque degna di pregio invece la tesi del convenuto, in forza della quale la pubblicazione della sentenza nell'albo comunale farebbe decorrere il termine anche per le opposizioni di terzo (invocando, a conforto, la sentenza del T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. II, 12 luglio 2016, n. 1160).

Con atti di controdeduzione la difesa del Maglione ribadiva che il dispositivo della sentenza ora opposta è stato pubblicato sull'albo pretorio on line del Comune di Casavatore dal 13 ottobre 2021 al 28 ottobre 2021, sicché il ricorso avrebbe dovuto essere notificato entro 30 giorni "dalla conoscenza legale ai sensi degli artt. 108 e 130, comma 10, e 131, comma 4, c.p.a." ovvero dall'ultimo giorno della pubblicazione. Dunque intempestiva è la notificazione delle opposizioni avvenuta in data 21 dicembre 2021.

Sulle difese e conclusioni in atti, i due giudizi per opposizione di terzo sono stati trattenuti in decisione all'udienza del 5 luglio 2022.

DIRITTO

Occorre preliminarmente disporre la riunione dei due giudizi di opposizione, relativi alla medesima sentenza e vertenti sulle medesime questioni.

I ricorsi sono irricevibili perché intempestivi.

Al proposito, occorre ricordare che, in relazione alla tipologia di giudizio di specie, l'art. 108 c.p.a., al primo comma, prevede la c.d. opposizione ordinaria, disponendo che "un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi".

Il secondo comma dell'art. 108 c.p.a., invece, prevede la c.d. opposizione revocatoria per i creditori o gli aventi causa di una delle parti, nei confronti della sentenza che sia il risultato di collusione o di dolo a loro danno.

I termini per le impugnazioni nell'ordinamento processuale amministrativo sono stabiliti, in via generale, dall'art. 92 c.p.a., secondo cui "salvo quanto diversamente previsto da speciali disposizioni di legge, le impugnazioni si propongono con ricorso e devono essere notificate entro il termine perentorio di sessanta giorni decorrenti dalla notificazione della sentenza".

Il secondo comma dell'art. 92 c.p.a. stabilisce l'individuazione del dies a quo per il caso di opposizione di terzo di cui al secondo comma dell'art. 108, ma non anche per la diversa fattispecie, che ricorre nella controversia in esame, di opposizione di terzo ai sensi dell'art. 108, comma 1, c.p.a.

La questione centrale, ai fini della delibazione della questione di tardività, quindi, è rappresentata dal fatto che, nell'opposizione di terzo ordinaria (quale quella di specie), non vi è alcuna notificazione della sentenza da cui far decorrere il termine di impugnazione.

Pertanto, non potendo ammettersi che il termine decadenziale per la proposizione di un'azione nel giudizio amministrativo sia eluso, occorre individuare quale sia il dies a quo da cui decorre il termine perentorio per proporre l'opposizione di terzo ai sensi dell'art. 108, comma 1, c.p.a.

Nel sistema di giustizia amministrativa, infatti, il ricorso giurisdizionale è sempre sottoposto ad un termine di decadenza e ciò al fine di evitare che i rapporti tra amministrati ed amministrazione siano abbandonati all'incertezza derivante dal possibile esercizio dell'azione giudiziale dopo un lungo periodo di tempo e ciò potrebbe configurarsi anche nell'opposizione di terzo ordinaria, ove la stessa fosse svincolata da limiti temporali, atteso che l'opponente potrebbe incidere, anche dopo un considerevole periodo di tempo, sull'organizzazione degli uffici amministrativi o sull'assetto consolidato dei rapporti amministrativi.

In altri termini, non sussiste dubbio che, al fine di assicurare certezza nei rapporti pubblicistici tra cittadino e pubblica amministrazione, il sistema debba prevedere un termine perentorio di decadenza per le ipotesi di proposizione di opposizione di terzo sia ordinaria, come nel caso di specie, sia revocatoria.

Pertanto, nell'ordinamento processuale amministrativo, anche dopo l'entrata in vigore del nuovo codice del processo amministrativo ed in assenza di una espressa disposizione sul punto, rimane fermo l'orientamento giurisprudenziale formatosi sull'assetto normativo previgente, secondo cui il ricorso per opposizione di terzo ordinaria è soggetto al generale termine di decadenza di sessanta giorni (applicabile all'impugnazione degli atti amministrativi), decorrente dal giorno nel quale l'opponente ha avuto legale o comunque piena conoscenza della sentenza ritenuta pregiudizievole (ex multis: C.d.S., II, 12 aprile 2021, n. 2921; VI, 26 gennaio 2015, n. 322; 26 settembre 2011, n. 5367; 6 giugno 2011, n. 3351, con ampi richiami giurisprudenziali).

Il dies a quo del termine, quindi, è certamente individuabile nel giorno in cui l'opponente ha avuto la comunicazione o, comunque, ha acquisito la piena conoscenza della sentenza ritenuta lesiva della sua posizione e del contenuto sostanziale delle statuizioni in essa contenute.

Nel caso di specie, come accertato, l'interessato ha avuto piena e legale conoscenza dell'esistenza di una sentenza che lo pregiudica, pronunciata senza ritualmente coinvolgerlo, quantomeno dal 28 ottobre 2021; infatti, il combinato disposto dei commi 1 e 4 dell'art. 131 c.p.a. viene sostanzialmente a configurare (in relazione alla pubblicazione - nel caso in esame dal 13 ottobre 21 al 28 ottobre 2021 - sull'albo pretorio on line del Comune) una fattispecie di conoscenza legale della sentenza in materia elettorale.

Materia alla quale, ai sensi dell'art. 130, comma 10, c.p.a. i termini debbono intendersi generalmente dimezzati. Infatti, secondo il condiviso orientamento giurisprudenziale, i giudizi di impugnazione delle operazioni elettorali devoluti alla giurisdizione amministrativa sono improntati a un criterio di celerità, il quale si manifesta in primo luogo nell'eccezionale dimezzamento del termine per proporre ricorso contro gli esiti delle elezioni (art. 130, comma 1, c.p.a.), oltre che di tutti i termini del procedimento, salvo quelli regolati da una specifica disposizione (comma 10 del citato art. 130), e quindi nella fissazione dell'udienza d'ufficio (comma 2).

Le descritte caratteristiche di celerità del rito si correlano a loro volta all'esigenza di stabilità degli organi elettivi degli enti pubblici a base rappresentativa e degli atti e dei rapporti di diritto pubblico derivanti dalla loro costituzione e funzionamento all'esito delle elezioni.

In questo quadro è imprescindibile che il giudizio sia scandito da termini perentori che ne assicurino la rapida definizione, attraverso la previsione di sanzioni processuali per comportamenti che possano vanificare la pratica attuazione delle descritte esigenze di ordine imperativo (si veda, in tal senso, C.G.A. Regione Siciliana, Sez. giur., sentenza del 25 gennaio 2021, n. 60).

Di conseguenza, le proposte opposizioni, notificate solo in data 16 dicembre 2021, a fronte della conoscenza legale dell'atto pregiudizievole risalente al 28 ottobre 2021, si rivelano irricevibili per tardività della notifica.

Né tale conclusione risulta validamente contrastata dal rilievo che la pubblicazione sull'albo comunale di cui si è detto ha riguardato il solo dispositivo della sentenza d'appello (essendo stata pubblicata la sentenza completa di motivazione, sull'albo pretorio on line sul sito internet comunale, solo posteriormente, nel n. 1224 dell'anno 2021, dal 23 novembre al 7 dicembre 2021), atteso che lo specifico dispositivo della sentenza d'appello in questione risultava pienamente idoneo ad informare gli odierni opponenti dell'esistenza e dell'esito di un particolare giudizio di secondo grado dal quale, pur essendone stati parte in primo grado, risultavano poi essere stati esclusi.

Il profilo sopra esposto risulta dirimente e assorbente rispetto alle ulteriori questioni poste dalle parti.

Sussistono, comunque, idonei motivi, in relazione alle peculiarità del caso e alla specificità delle questioni, per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sulle riunite opposizioni di terzo, le dichiara irricevibili. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.