Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna
Parma
Sentenza 7 ottobre 2022, n. 288
Presidente ed Estensore: Caso
Considerato che, con istanza di accesso tra[s]messa in data 26 aprile 2022, la società ricorrente chiedeva al Comune di Piacenza - ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. n. 241 del 1990 - l'esibizione dei seguenti atti: 1) documentazione attestante l'importo complessivamente incassato dal Comune e/o da ICA (per conto di quest'ultimo) dal 2012 (data di dichiarazione di fallimento di Camuzzi s.p.a., ora in liquidazione), per le affissioni pubblicitarie effettuate sulla striscia di terreno dell'Area Morigi in fregio a Via XXIV Maggio; 2) documentazione attestante gli importi richiesti al mq a titolo di canone di affitto o di concessione, quando la pubblicità sia effettuata in spazi ed aree di proprietà o in godimento del Comune; 3) documentazione attestante gli importi richiesti al mq a titolo di canone di occupazione spazi ed aree pubbliche, qualora la pubblicità sia effettuata su spazi od aree del demanio o del patrimonio indisponibile;
che, a giustificazione di ciò, essa adduceva di avere acquisito la proprietà dell'«Area Morigi» e di essere subentrata alla precedente proprietaria (Camuzzi s.p.a. in liquidazione) nella titolarità di ogni credito e/o diritto litigioso relativo a tale immobile, sì da avere spiegato atto di intervento nel giudizio in precedenza promosso innanzi al Tribunale civile di Piacenza - nei confronti del Comune di Piacenza e di Imposte Comunali Affini s.r.l. -, per la non assentita installazione di tre cartelloni pubblicitari sull'area di asserita sua proprietà;
che, in particolare, fissato al 5 maggio 2022 l'udienza di ammissione dei mezzi di prova nel giudizio civile, la Panthom s.r.l. evidenziava all'Amministrazione comunale la necessità di "... acquisire copia ex artt. 22 e ss. l. 241/1990 della documentazione attestante l'importo complessivamente incassato dal 2012 (data di dichiarazione di fallimento di Camuzzi), dal Comune e/o da ICA s.r.l. per le affissioni pubblicitarie effettuate sulla striscia di terreno interna all'Area Morigi, nonché gli importi richiesti al mq a titolo di canone di affitto o di concessione, quando la pubblicità sia effettuata in spazi ed aree di proprietà o in godimento del Comune, ovvero di canone di occupazione spazi ed aree pubbliche qualora effettuata su spazi od aree del demanio o del patrimonio indisponibile..." e ciò in quanto il "... rilascio di copia dei documenti richiesti è funzionale alla determinazione del preciso ammontare del pregiudizio patrimoniale da essa patito per effetto dell'abusiva installazione dei tre cartelloni pubblicitari nell'Area Morigi; pregiudizio rispetto al quale è stata già formulata domanda di risarcimento danni nel giudizio n.r.g. 766/2021..." (così l'istanza di accesso);
che, in altri termini, la richiesta avrebbe dovuto trovare fondamento nell'istituto dell'«accesso difensivo» ex art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 per la manifestata esigenza di cura e difesa degli interessi giuridici della richiedente nel giudizio pendente innanzi al Tribunale civile di Piacenza, posto che "... l'estrazione di copia dei documenti richiesti è indispensabile per poi depositarli in tale giudizio, al fine di meglio dimostrare e determinare l'entità del ristoro del pregiudizio patrimoniale certamente subito nell'an dai proprietari dell'Area Morigi per effetto dell'abusiva occupazione comunale..." (così ancora l'istanza di accesso);
che, stante la successiva inerzia dell'ente - con il vano decorso del termine di trenta giorni di cui all'art. 25, comma 4, della l. n. 241 del 1990 -, la società ricorrente ha infine adito il giudice amministrativo per vedere dichiarata l'illegittimità del diniego tacito sull'istanza del 26 aprile 2022, per vedere quindi accertato il suo diritto di accedere alla documentazione richiesta e per vedere conseguentemente condannato il Comune di Piacenza al rilascio della stessa;
che essa invoca la disciplina di cui agli artt. 22 e segg. della l. n. 241 del 1990, oltre che del successivo art. 24, comma 7, desumendone la prevalenza ex lege delle esigenze conoscitive del richiedente sulle contrapposte ed eventuali esigenze di riservatezza del controinteressato, nell'assunto che l'accesso "difensivo" costituisce posizione giuridica soggettiva tendenzialmente autonoma rispetto a quella esercitata e fatta valere nel giudizio principale e che nella fattispecie sono state ampiamente illustrate le finalità difensive sottese all'ostensione della documentazione necessaria per curare gli interessi giuridici nel giudizio pendente innanzi al Tribunale civile di Piacenza;
che, infine, viene evidenziato come mai si potrebbe opporre la circostanza che nel giudizio civile sia stata già proposta istanza istruttoria ex art. 210 c.p.c., stante la pacifica autonomia dello strumento giuridico dell'accesso documentale ex l. n. 241 del 1990;
che, in conclusione, dichiarata l'illegittimità del diniego tacito e accertata la fondatezza della sua pretesa, la società ricorrente chiede che si condanni il Comune di Piacenza all'esibizione della documentazione oggetto dell'istanza di accesso;
che si è costituito in giudizio il Comune di Piacenza, opponendosi all'accoglimento del ricorso;
che alla camera di consiglio del 5 ottobre 2022 la causa è passata in decisione.
Ritenuto che la pretesa azionata va inquadrata nella figura del c.d. «accesso difensivo» ex art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990, contraddistinto dalla sussistenza di un nesso di necessaria strumentalità tra l'ostensione di dati atti o documenti e la cura o la difesa in giudizio degli interessi giuridici del richiedente - in ragione di un interesse legittimante che deve essere immediato, concreto e attuale e deve corrispondere ad una situazione giuridicamente tutelata -, con la conseguenza che le finalità dell'accesso occorre siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell'istanza, onde permettere all'Amministrazione detentrice della documentazione il vaglio dell'indicato "nesso di strumentalità necessaria", mentre non è sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando (v. C.d.S., Ad. plen., 25 settembre 2020, n. 19);
che, in particolare, l'indispensabilità della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all'accesso e la situazione giuridica "finale", nel senso che l'ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti, principali e secondari, integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica "finale" controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio (in questi termini C.d.S., Ad. plen., n. 19/2020, cit.);
che, ancora, è stato rilevato come l'accesso documentale difensivo possa essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall'esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria di documenti amministrativi e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile ai sensi degli artt. 210, 211 e 213 c.p.c., principio che, secondo quanto precisato, per concernere i rapporti tra l'accesso difensivo e i metodi di acquisizione probatoria previsti dal codice di procedura civile, depone nel senso della complementarietà tra i due istituti anziché nel senso della loro reciproca esclusione (v. C.d.S., Sez. V, 14 dicembre 2021, n. 8342);
che, pertanto, essendo l'«accesso difensivo» e i poteri processuali di acquisizione probatoria istituti essenzialmente diversi - per porsi il primo come strumento complementare, e non alternativo, all'acquisizione processuale -, se ne deve ricavare che l'accesso non è precluso nel momento in cui il giudice della causa pendente abbia respinto richieste istruttorie con lo stesso contenuto, ad es. per irrilevanza o tardività, a fronte di decisione non ancora passata in giudicato (v. C.d.S., Sez. IV, 14 dicembre 2021, n. 8327);
che, ciò posto, non si presenta rilevante la circostanza che nella fattispecie, a fronte di analoga richiesta già formulata dalla società ricorrente innanzi al giudice civile ("... Voglia l'Ill.mo Tribunale di Piacenza [...] in via istruttoria, ordinare al Comune di Piacenza e alla società ICA s.r.l. ex art. 210 c.p.c. l'esibizione della documentazione attestante l'importo complessivamente incassato dal 2012, data di dichiarazione di fallimento di Camuzzi S.p.A., ora in liquidazione, per le affissioni pubblicitarie effettuate sul fronte di Via Morigi degli immobili di proprietà della società stessa, nonché gli importi richiesti al mq a titolo di canone di affitto o di concessione, quando la pubblicità sia effettuata in spazi ed aree di proprietà o in godimento del Comune, ovvero di canone di occupazione spazi ed aree pubbliche qualora effettuata su spazi od aree del demanio o del patrimonio indisponibile..."; v. memoria difensiva ex art. 183, comma 6, c.p.c., in data 4 aprile 2022), l'interessata riconosca che "... ad esito della predetta udienza ex art. 184 c.p.c. il Giudice civile riteneva la causa matura per la decisione, ritenendo di poter prescindere dalle istanze istruttorie formulate..." (così a pag. 4 del ricorso);
che, piuttosto, risulta necessario che emerga il reale nesso di strumentalità esistente tra l'accesso agli atti oggetto della domanda di esibizione e la tutela chiesta al giudice adito o da adire, specificazione che - come rimarcato dalla giurisprudenza (v. C.d.S., Sez. VI, 11 aprile 2022, n. 2655) - è in simili casi necessaria, anche se non deve spingersi fino ad offrire elementi per un'indagine da parte dell'amministrazione o del giudice sull'utilità ed efficacia del documento stesso in prospettiva di tutela giurisdizionale, nel senso che non si chiede all'istante una probatio diabolica in termini di utilità, ma una prospettazione delle ragioni che rendono la documentazione oggetto dell'accesso necessaria a salvaguardia della posizione giuridica da tutelare;
che, orbene, ad avviso del Collegio, l'istanza rivolta dalla società ricorrente all'Amministrazione ha illustrato e motivato in modo sufficiente le esigenze difensive poste alla base della stessa, risultando palese, in termini di necessarietà, il collegamento tra la documentazione richiesta e le pretese avanzate, nel senso che l'interessata ha fornito puntuali indicazioni in ordine alla propria situazione soggettiva tutelata dall'ordinamento e alla stretta strumentalità dei documenti richiesti rispetto alla sua pretesa nella causa civile, sì da emergere il suo bisogno di disporre dei documenti oggetto di accesso ai fini della difesa in giudizio;
che, del resto, la difesa dell'Amministrazione comunale non ha indicato altre ragioni eventualmente ostative all'esibizione della documentazione richiesta, e ha piuttosto insistito sulla carenza del nesso di strumentalità tra il diritto all'accesso e la situazione giuridica "finale", carenza a suo dire ricavabile dalla valutazione negativa compiuta medio tempore dal giudice civile - che ha escluso esigenze istruttorie -, senza però tenere conto della circostanza che, come si è detto, appare sufficiente a tali fini che emerga una "astratta pertinenza" tra la documentazione richiesta e la situazione controversa, mentre è preclusa una specifica indagine sull'utilità ed efficacia della documentazione in prospettiva di tutela giurisdizionale (v. C.d.S., Sez. VI, n. 2655/2022, cit.);
che, inoltre, va ribadito che non induce a diverse conclusioni la circostanza che il giudice della causa pendente si sia già espresso per l'irrilevanza dell'acquisizione istruttoria della relativa documentazione, a fronte di decisione non ancora passata in giudicato (v. C.d.S., Sez. IV, n. 8327/2021, cit.).
Considerato, in definitiva, che il ricorso va accolto, dovendosi conseguentemente ordinare al Comune di Piacenza di consentire alla società ricorrente, entro trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza, l'accesso alla documentazione richiesta con l'istanza del 26 aprile 2022;
che, ai sensi dell'art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a. ("In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda [...] dispone le misure idonee ad assicurare l'attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l'ottemperanza"), una volta decorso infruttuosamente il termine suindicato, provvederà - entro i sessanta giorni successivi alla comunicazione pervenutagli a cura della società ricorrente - un commissario ad acta, che sin d'ora si nomina nel Prefetto di Piacenza (con possibilità di delega a funzionario della stessa struttura amministrativa), il quale darà corso alle operazioni necessarie a dare riscontro all'istanza di accesso, nei termini suindicati, anche avvalendosi del personale e delle competenti unità operative del Comune di Piacenza;
che le spese di lite seguono la soccombenza del Comune di Piacenza, e vengono liquidate come da dispositivo, nulla invece dovendo imputarsi alla controinteressata non costituitasi in giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:
a) lo accoglie e, per l'effetto, ordina al Comune di Piacenza di provvedere sull'istanza di accesso della società ricorrente, nei termini di cui in motivazione;
b) per il caso di inottemperanza nomina sin d'ora quale commissario ad acta il Prefetto di Piacenza (con possibilità di delega a funzionario della stessa struttura amministrativa), il quale darà corso alle operazioni necessarie a dare riscontro all'istanza di accesso, nei termini di cui in motivazione;
c) condanna il Comune di Piacenza al pagamento alla società ricorrente delle spese del presente giudizio, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre agli accessori di legge e alla rifusione del contributo unificato (nella misura effettivamente versata), nulla invece dovendo imputarsi alla controinteressata non costituitasi in giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.