Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 21 ottobre 2022, n. 9019

Presidente: Noccelli - Estensore: Di Rubbo

FATTO E DIRITTO

Il 30 luglio 2019 Biolife Lamezia s.r.l. ha presentato, tramite il SUAP di Lamezia Terme, un'istanza di autorizzazione alla realizzazione in una struttura sanitaria, ai sensi dell'art. 8-ter d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502.

Con nota del 3 marzo 2020 il Servizio edilizia privata ha rilasciato il parere sul progetto, evidenziando che l'area in cui sarebbe dovuta sorgere la struttura progettata, decaduto il previgente strumento urbanistico che la collocava in zona F2, avesse attualmente destinazione agricola, sicché l'eventuale valutazione della proposta rimaneva subordinata al ricorrere della condizione descritta all'art. 65, comma 2, lett. b), l.r. 16 aprile 2002, n. 19, secondo cui «non sono ammesse varianti urbanistiche al di fuori di quelle (...) relative alla realizzazione di attrezzature e impianti pubblici di interesse generale, anche di iniziativa dei privati, ricadenti nella previgente zona omogenea "F" e relative sottozone dello strumento urbanistico comunale». Detta nota ha aggiunto che «(...) affinché la proposta in oggetto possa assumere elementi di ammissibilità sarà necessario avviare una procedura urbanistica mediante la quale, una volta riconosciuto "l'interesse generale" di cui alla legge, possa concludersi con l'approvazione di una variante urbanistica che ripristini la previgente destinazione di zona di PRG. L'intervento proposto quindi, secondo le norme urbanistiche vigenti, non è ammissibile».

Con successiva nota del 9 novembre 2020, prot. n. 364345, il Dipartimento tutela della salute e servizi sociali e socio-sanitari della Regione Calabria ha richiamato il suddetto parere comunale e, sottolineata la mancanza di autonomia della fase procedimentale ad esso demandata, ha preso atto della conclusione negativa del procedimento.

In data 15 febbraio 2021 Biolife Lamezia s.r.l., per il tramite del proprio difensore, ha avanzato al competente Dipartimento regionale una richiesta di riesame dell'istanza di autorizzazione, istanza poi trasmessa anche all'ASL di Catanzaro e al Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria.

Non essendo stato adottato alcun ulteriore provvedimento, Biolife Lamezia s.r.l. si è rivolta al competente Tribunale Amministrativo Regionale, per sentir accertare l'illegittimità dell'inerzia delle Amministrazioni e ottenere la condanna delle stesse, ai sensi dell'art. 117 c.p.a., a provvedere.

Si sono costituite le Amministrazioni intimate, ed al riguardo in sintesi:

- il Comune di Lamezia Terme ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, essendo trascorso più di un anno dallo spirare del termine per la conclusione del procedimento;

- la Regione Calabria ha eccepito l'inammissibil[i]tà del ricorso per non esservi una inerzia procedimentale, essendo stati adottati degli appositi atti formali con cui il progetto era stato ritenuto inammissibile;

- l'Ufficio commissariale ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

Il ricorso è stato trattato alla camera di consiglio del 9 febbraio 2022, e dichiarato inammissibile con la seguente testuale motivazione:

«Ritenuto in diritto che:

i) preliminarmente, il ricorso va dichiarato inammissibile nei confronti dell'Ufficio commissariale per difetto di legittimazione passiva (...);

j) ciò posto, la nota del Servizio Edilizia Privata del Comune di Lamezia Terme del 3 marzo 2020 e la successiva nota del Dipartimento Tutela della Salute e Servizi Sociali e Socio-Sanitari della Regione Calabria del 9 novembre 2020, prot. n. 364345, rappresentano un inequivocabile arresto procedimentale: il primo afferma l'inammissibilità - allo stato - dell'istanza di autorizzazione; il secondo prende atto della conclusione del procedimento;

k) sulla natura di tali provvedimenti sembra aver convenuto la stessa parte ricorrente, che con la successiva nota del 15 febbraio 2021 ha richiesto il riesame dell'istanza di autorizzazione, consapevole - evidentemente - che essa era stata esaminata con esito sfavorevole;

l) è evidente, allora, che eventuali illegittimità delle due note conclusive del procedimento avrebbero dovuto essere fatte valere mediante la loro impugnativa, non essendo al contrario possibile invocare la tutela ideata dal legislatore per i casi di inerzia, che nel caso di specie non vi è stata;

m) d'altra parte, l'istanza di riesame non determina, in capo all'amministrazione, un obbligo di provvedere (cfr., nella consolidata giurisprudenza, C.d.S., Sez. V, 22 febbraio 2021, n. 1513), sicché anche sotto questa prospettiva il ricorso presentato è inammissibile (...)».

Ha impugnato tale decisione la società ricorrente, contestando la pronuncia d'inammissibilità del ricorso e reiterando nel merito la propria originaria domanda.

Si sono costituite la Regione Calabria, il Comune di Lamezia Terme e il Commissario ad acta meglio indicato in epigrafe, resistendo al gravame.

L'appellante ha depositato una memoria in vista dell'udienza, con cui ha replicato alle avverse eccezioni e deduzioni.

All'udienza camerale del 20 ottobre 2022 la causa è stata posta in decisione.

Il Collegio reputa, come già opinato dal T.A.R., che il ricorso proposto avverso il silenzio sia inammissibile. Infatti sussiste chiaramente, nella fattispecie, un "arresto procedimentale" impugnabile (e non un comportamento inerte), rappresentato dalle due note evidenziate nell'impugnata sentenza (essendo la seconda ricognitiva della prima), entrambe esplicite al riguardo (cfr. C.d.S. n. 2398 del 2013, secondo cui "l'atto soprassessorio non è impugnabile solo se ha natura meramente interlocutoria e, dunque, sia inidoneo a manifestare la volontà dell'Amministrazione; al contrario, ove detto atto determini un'interruzione del procedimento, assume un contenuto sostanzialmente reiettivo dell'istanza (...) giacché, rinviando il soddisfacimento dell'interesse pretensivo ad un accadimento futuro ed incerto nel quando, determina un arresto a tempo indeterminato del procedimento amministrativo, con immediata capacità lesiva della posizione giuridica dell'interessato; come tale, infatti, costituisce un'eccezione alla regola per la quale l'atto procedimentale non è autonomamente impugnabile, perché ha un'immediata capacità lesiva della posizione giuridica dell'interessato"; C.d.S., Sez. V, 3 maggio 2012, n. 2530): di guisa che era presente un provvedimento, e non un silenzio avverso il quale fosse esperibile la relativa azione.

Inoltre, come altrettanto correttamente rilevato dal T.A.R., l'ulteriore istanza, a seguito della quale la società ha poi agito in giudizio, è propriamente qualificabile come richiesta d'autotutela (a sua volta, come noto, non produttiva di alcun silenzio impugnabile) avverso una determinazione negativa: sia per quanto appena chiarito, sia in base allo stesso atto d'appello [secondo cui «l'istanza (...) era volta (...) al sollecito e alla revisione delle conclusioni cui erano pervenuti gli organi regionali per come estrinsecatisi nella Nota prot. N. 364345/2020 cit. (...)»], sia in quanto rivolta ad altre Amministrazioni (in primis alla Regione) anziché al Comune, individuato nello stesso ricorso quale soggetto competente alla definizione del procedimento in tesi rimasto indefinito, al quale pertanto un'ipotetica istanza avverso il silenzio (o una nuova richiesta d'autorizzazione) avrebbe dovuto essere indirizzata.

Né eventuali atti emessi dalla Regione a seguito di quest'ultima richiesta appaiono idonei, come pure preteso dall'appellante, a modificare ex post la corretta ricostruzione in diritto della vicenda effettuata dalla sentenza di primo grado.

Tali dirimenti considerazioni, tese ad escludere l'esistenza d'un silenzio contestabile con l'apposita azione esperita, risultano assorbenti dell'ulteriore eccezione, riproposta in appello, di irricevibilità dell'originario ricorso per violazione del relativo termine annuale di decadenza.

Pertanto l'appello è respinto.

Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano complessivamente in euro 1.500,00, da corrispondersi in favore di ciascuna delle Amministrazioni appellate costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l'appellante alla corresponsione, in favore di ciascuna delle Amministrazioni appellate costituite, delle spese del grado di giudizio, liquidate come in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.