Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana
Sentenza 7 novembre 2022, n. 1150

Presidente: Taormina - Estensore: Caponigro

FATTO E DIRITTO

1. La Fuelpower espone di essere proprietaria e di gestire diversi impianti di distribuzione carburante e GPL per autotrazione, ubicati in diverse aree del Comune di Palermo e provincia, compresa la gestione di aree di servizio e manufatti pertinenti a detti impianti.

L'appellante soggiunge di avere stipulato un patto di opzione all'acquisto relativo ad appezzamenti di terreno ubicati in Palermo, identificabili al foglio di mappa n. 72, particelle nn. 2121 e 2120, del Comune di Palermo, in cui ha manifestato la propria disponibilità all'acquisto dei predetti terreni "al dichiarato essenziale fine di potervi realizzare un impianto stradale di distribuzione carburanti".

Il Comune di Palermo, in data 15 giugno 2018, ha rilasciato alla GP s.r.l. un permesso di costruire per la realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti sul lato destro della carreggiata di viale Regione Siciliana in direzione Trapani, a breve distanza dall'area oggetto del citato contratto di opzione.

La Fuelpower ha impugnato dinanzi al T.A.R. per la Sicilia, con ricorso introduttivo e con motivi aggiunti, gli atti con cui il Comune ha assentito la realizzazione dell'impianto di distribuzione carburanti in favore della GP.

Il giudice di primo grado, con la sentenza 18 maggio 2020, n. 994, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse.

Di talché, la Fuelpower ha interposto il presente appello, articolando il seguente motivo di impugnativa:

Errores in procedendo e in iudicando. Sull'interesse all'impugnazione e sulla legittimazione attiva della Fuelpower. Violazione e errata applicazione dell'art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

L'interesse all'annullamento degli atti impugnati si radicherebbe su due presupposti: uno di tipo imprenditoriale e concorrenziale; l'altro riconducibile a ragioni di sicurezza stradale legate alla propria attività.

Con riferimento all'interesse di tipo imprenditoriale e concorrenziale, la Fuelpower ha precisato di essere titolare di un patto di opzione all'acquisto di terreni del 7 novembre 2018 per la realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti, per cui il 31 agosto 2019 è stato richiesto il permesso di costruire il quale, sebbene non ancora realizzato, si trova progettualmente ubicato, sempre su viale Regione Siciliana sullo stesso lato della carreggiata dell'impianto assentito alla GP, ad una distanza da quest'ultimo di poco superiore a 50 metri.

Sotto altro aspetto, l'appellante ha chiarito che nei vari impianti dislocati nei Comuni di Palermo, Carini e Terrasini riceverebbe la consegna del carburante prodotto dalla Levantoil s.r.l., la quale rifornisce mensilmente i distributori della ricorrente, e le autobotti che consegnano il carburante rifornendo la Fuelpower nei predetti impianti percorrerebbero quotidianamente viale della Regione Siciliana in direzione Trapani e, quindi, il tratto di strada che interessa le opere in contestazione.

Sarebbe innegabile l'intersecazione delle aree di operatività commerciale dei due impianti, che, per la loro collocazione e per il tipo di attività commerciale svolta, di erogazione del medesimo prodotto commerciale, dovrebbero considerarsi perfettamente idonei a servire il medesimo bacino di utenza, per cui le attività del nuovo impianto contestato intercetterebbero, anche solo parzialmente, il medesimo bacino di utenza dell'appellante.

L'impianto in contestazione sarebbe stato realizzato in violazione delle disposizioni in materia di sicurezza stradale.

Considerata la sistematica e quotidiana percorrenza di viale Regione Siciliana, in direzione Trapani, dei mezzi di trasporto dell'appellante e considerato che il detto itinerario stradale è estraneo alla "rete viaria cittadina" nonché è l'unico percorso disponibile per fare ingresso nel Comune di Palermo e raggiungere i relativi impianti e gli altri impianti ubicati a Carini e Terrasini, sarebbe del tutto errato avere ritenuto insussistente uno stabile collegamento tra le attività della ricorrente e quelle dell'impianto in contestazione o del tratto di strada in corrispondenza della quale il nuovo impianto è stato realizzato.

La Fuelpower, riten[en]do che i profili sul suo interesse siano meritevoli di riforma ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a., ha riproposto i motivi di ricorso, formulati con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, non esaminati in primo grado.

La GP s.r.l. ha concluso per il rigetto dell'appello e, per la avversata ipotesi di accoglimento dell'appello principale, ha gravato, con appello incidentale condizionato, il capo della sentenza con cui il primo giudice ha respinto l'eccezione di irricevibilità del ricorso proposto in primo grado.

A tal fine, ha dedotto i seguenti motivi:

Erroneità della sentenza di primo grado n. 994/2020 nella parte in cui il primo giudice ha ritenuto infondata l'eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso proposto in prime cure.

L'appellante principale avrebbe dato atto di avere percepito la portata lesiva del provvedimento concessorio già in data antecedente rispetto alla data da cui, in modo apodittico, avrebbe ritenuto di dover fare decorrere il dies a quo per la proposizione del gravame.

Le opere genericamente indicate dalla Fuelpower sarebbero state realizzate in data di gran lunga antecedente al luglio 2019, ovvero da gennaio 2019, data di comunicazione di inizio lavori al Suap, sino alla metà di giugno 2019.

Il ricorso, notificato in data 30 settembre 2019, sarebbe irrimediabilmente tardivo, in quanto l'appellante principale avrebbe dato atto di avere avuto contezza della realizzazione dell'impianto sul sito di che trattasi almeno dal marzo 2019.

L'erroneità della sentenza sarebbe vieppiù evidente ove si consideri che il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti non hanno censurato il quomodo della realizzazione dell'impianto, bensì l'an dello stesso.

L'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo si è costituita in giudizio per resistere all'appello.

Parimenti, il Comune di Palermo, con il patrocinio di un avvocato dell'Avvocatura comunale successivamente cessato dall'incarico e dal servizio, ha chiesto il rigetto del gravame.

All'udienza pubblica del 7 luglio 2022, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L'appello è infondato e va di conseguenza respinto.

2.1. Il giudice di primo grado ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse.

In particolare, il T.A.R. ha statuito che:

«Come ripetutamente ribadito dalla giurisprudenza del giudice amministrativo "il criterio della vicinitas che abilita l'imprenditore commerciale concorrente all'impugnazione di titoli edilizi e autorizzativi con riferimento alla nozione di unicità o identità del bacino d'utenza postula la rigorosa dimostrazione di '... un reale pregiudizio che venga a derivare dalla realizzazione dell'intervento assentito, specificando con riferimento alla situazione concreta e fattuale come, perché, ed in quale misura il provvedimento impugnato incida la posizione sostanziale dedotta in causa, determinandone una lesione concreta, immediata e di carattere attuale' e ciò 'anche in considerazione dei principi di liberalizzazione che presidiano il settore' (nello stesso senso dell'esigenza della prova di un effettivo, concreto e attuale pregiudizio vedi Sez. IV, 25 gennaio 2013, n. 489, nonché Sez. V, 30 novembre 2012, n. 6113, e più in generale Sez. IV, 7 maggio 2015, n. 2324)" (cfr., C.d.S., Sez. IV, 24 aprile 2018, n. 2458).

Nel caso che ci occupa, l'interesse prospettato dalla ricorrente è del tutto astratto, futuro ed eventuale poiché ancorato a un'attività imprenditoriale ed economica ancora in uno stato del tutto embrionale che non consente in alcun modo di ipotizzare l'incidenza su quote di mercato che, allo stato, non solo sono meramente ipotetiche e sperate, ma non sono neppure state puntualmente indicate e comprovate a questo Tribunale (C.d.S., Sez. IV, 19 luglio 2017, n. 3563).

Non muta le suesposte conclusioni il richiamo, poi, alle possibili ripercussioni dell'attività imprenditoriale della controinteressata su altri impianti della ricorrente dislocati all'interno del Comune di Palermo poiché mira a far coincidere il bacino d'utenza rilevante ai fini della determinazione della vicinitas con l'intero territorio comunale di una città metropolitana di oltre un milione di abitanti.

Non si rinviene l'interesse ad agire neppure in ragione della tutela della sicurezza stradale degli automezzi della società ricorrente che transitano ordinariamente lungo il Viale Regione Siciliana N.O. in direzione Trapani - tratto di strada su cui insiste l'impianto di distribuzione oggetto di causa - per raggiungere gli impianti ubicati sull'intero territorio comunale poiché non integrante quello stabile collegamento (c.d. vicinitas) con l'area oggetto dell'intervento edilizio per cui è causa e, pertanto, in grado di fare emergere un interesse qualificato e differenziato rispetto alle generalità di tutti gli utenti fruitori - per scopi personali o professionali - della rete viaria cittadina (C.d.S., Sez. IV, 20 febbraio 2020, n. 1269)».

2.2. Le doglianze proposte non sono idonee a comprovare l'erroneità delle conclusioni cui è giunto il primo giudice.

Nella fattispecie, difettano entrambe le condizioni soggettive dell'azione, vale a dire sia l'interesse (concreto ed attuale) a ricorrere che la legittimazione ad agire.

La questione controversa afferisce alla tutela del terzo di fronte ad atti ampliativi della sfera giuridica di altri soggetti, per cui la legittimazione ad agire postula la titolarità di un interesse legittimo oppositivo ad impedire l'attribuzione del bene della vita richiesto da un altro soggetto.

La legittimazione ad agire nel giudizio amministrativo, infatti, spetta al titolare della situazione giuridica sostanziale che si ritiene essere stata ingiustamente lesa dall'azione amministrativa. per cui legittimato ad agire è il titolare di una posizione qualificata e differenzia rispetto alla generalità dei consociati, non ammettendo l'ordinamento processuale amministrativo - caratterizzato da una giurisdizione soggettiva, a tutela di interessi individuali - l'esercizio di azioni popolari, ad eccezione del rito elettorale.

Pertanto, mentre nell'omologo istituto processual-civilistico la legittimazione ad agire si risolve nella mera affermazione dell'attore, nel processo amministrativo, in giurisdizione generale di legittimità, occorre la dimostrazione effettiva della titolarità di una posizione di interesse legittimo.

La differenza risiede nella diversa tipologie di azioni proponibili, atteso che, nell'azione di accertamento, la quale costituisce l'archetipo delle azioni proponibili a tutela del diritto soggettivo, la prospettiva della mera affermazione è imposta dalla piena sovrapposizione e coincidenza tra questione sostanziale di merito e questione processuale, per cui, ove si richiedesse di dimostrare la titolarità della posizione di diritto soggettivo, non vi sarebbe spazio per la reiezione del ricorso, in quanto l'azione potrebbe essere alternativamente fondata o inammissibile; diversamente, nell'azione di annullamento, che costituisce l'archetipo delle azioni a tutela di un interesse legittimo, atteso che non si tratta di accertare la sussistenza di una posizione giuridica soggettiva, ma di accertare la legittimità dell'azione amministrativa con riferimento alle censure proposte, la verifica dell'esistenza di una legitimatio ad causam assume un significato giuridico autonomo rispetto al merito della controversia, non coincidendo l'accertamento della legittimazione ad agire con la fondatezza nel merito dell'azione giurisdizionale esercitata.

Di talché, mentre nel processo civile, ai fini della legittimazione ad agire, è sufficiente affermare che la posizione giuridica soggettiva abbia subito una lesione, nel processo amministrativo è necessario verificare che il ricorrente sia titolare di una posizione giuridica soggettiva che possa aver subito una lesione illegittima, mentre l'accertamento della effettiva sussistenza della illegittimità della lesione attiene al merito della lite (sul punto, cfr. anche C.d.S., Ad. plen., 9 dicembre 2021, n. 22).

Nel caso di specie, la posizione della Fuelpower non può ritenersi differenziata e qualificata rispetto alla generalità dei consociati.

In particolare, il patto di opzione di acquisto di immobili, al quale l'appellante fa riferimento per evidenziare la sua vicinitas all'area in cui è stato autorizzato l'impianto di GP, è stato stipulato il 7 novembre 2018, vale a dire in data posteriore al permesso di costruire rilasciato alla GP in data 15 giugno 2018, impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, ed ha la durata di due anni, vale a dire ha avuto scadenza in data 7 novembre 2020, ed è stato successivamente prorogato, in data 24 novembre 2020, sino al 7 novembre 2022.

Ne consegue che, ai fini in discorso, non assume alcun rilievo che la società opzionan[t]e abbia manifestato la propria disponibilità all'acquisto degli immobili "al dichiarato essenziale fine di ivi poter realizzare un impianto stradale di distribuzione di carburanti per autotrazione con G.P.L., in esercizio delle attività previste nel proprio oggetto sociale", in quanto, da un lato, alla data di adozione del primo permesso di costruzione in favore della GP, la Fuelpower non aveva stipulato alcun patto di opzione per i terreni posti a breve distanza dall'impianto GP e, dall'altro, come posto in rilievo nello stesso ricorso in appello, l'istanza di permesso di costruire sui detti terreni, proposta dalla Fuelpower, è stata respinta e, su tale diniego, pende ricorso dinanzi al T.A.R. per la Sicilia.

La sentenza dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 22 del 9 dicembre 2021, peraltro, ha enunciato il principio di diritto, secondo cui:

"Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l'autonomia tra la legittimazione e l'interesse al ricorso quali condizioni dell'azione, è necessario che il giudice accerti, anche d'ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell'interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall'atto impugnato".

Pertanto, la sola vicinitas non basterebbe comunque a dimostrare la sussistenza dell'interesse al ricorso e, in tale direzione, occorre convenire con il giudice di primo grado che "l'interesse prospettato dalla ricorrente è del tutto astratto, futuro ed eventuale poiché ancorato a un'attività imprenditoriale ed economica ancora in uno stato del tutto embrionale che non consente in alcun modo di ipotizzare l'incidenza su quote di mercato che, allo stato, non solo sono meramente ipotetiche e sperate, ma non sono neppure state puntualmente indicate e comprovate a questo Tribunale" (C.d.S., Sez. IV, 19 luglio 2017, n. 3563).

Infatti, la rappresentazione di un evento ipotetico e futuro, subordinato al verificarsi di una serie di condizioni e di eventi allo stato incerti, è inidonea a supportare l'interesse a ricorrere.

Viceversa, l'interesse al ricorso deve sussistere sia al momento dell'introduzione del gravame sia al momento della decisione e deve possedere il requisito dell'attualità, la quale non sussiste quando il pregiudizio derivante dal provvedimento contestato è meramente eventuale, e cioè quando l'emanazione del provvedimento non sia di per sé in grado di arrecare una lesione, né sia certo che una siffatta lesione comunque si realizzerà in un secondo tempo.

Neppure possono assumere rilievo gli altri impianti della Fuelpower ubicati nel Comune di Palermo o nei comuni di Carini e Terrasini, in quanto, come correttamente evidenziato dal T.A.R., si farebbe coincidere il bacino d'utenza rilevante ai fini della determinazione della vicinitas con l'intero territorio comunale di una città metropolitana di oltre un milione di abitanti, il che, all'evidenza, non è ipotizzabile.

Con riferimento al delicato tema della sicurezza stradale, per tutto quanto già esposto, non è dato parimenti riscontrare un interesse qualificato e differenziato dell'appellante rispetto alla generalità di tutti gli utenti fruitori - per scopi personali o professionali - della rete viaria cittadina.

La giurisprudenza (cfr. C.d.S., Sez. IV, 20 febbraio 2020, n. 1269) ha avuto modo di chiarire che la nozione di "collegamento territoriale" - che deve legare il ricorrente all'area di operatività del controinteressato, per poterne qualificare la posizione processuale e riconoscerne la legittimazione attiva, nonché la titolarità di interesse personale, attuale e diretto (cfr. tra le tante C.d.S., Sez. IV, 8 novembre 2018, n. 6308) -, si qualifica "... identificando il significato di vicinitas nella constatazione di una coincidenza totale o, quanto meno, parziale del bacino di clientela, tale da poter oggettivamente determinare un apprezzabile calo del volume d'affari" (così C.d.S., Sez. IV, 17 gennaio 2018, n. 255; vedi anche Sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278).

Nel caso di specie, né al momento della presentazione del ricorso di primo grado, né al momento della decisione del T.A.R., né attualmente, è ravvisabile l'intersecazione delle aree di operatività commerciale dei due impianti, in quanto l'impianto dell'appellante, che secondo le aspettative di quest'ultima sarebbe potuto essere realizzato nella stessa zona, è allo stato inesistente ed un impianto il cui venire in essere è del tutto futuro ed incerto non può essere considerato idoneo a servire il medesimo bacino di utenza di un impianto esistente.

In altri termini, l'impianto che la Fuelpower intenderebbe esercitare non è attivo e la relativa richiesta di realizzazione è stata oggetto di diniego da parte dell'Amministrazione comunale, contestato in giudizio, per cui non sussiste alcuna attuale vicinanza tra gli impianti delle due società, tale da poter individuare un medesimo bacino di utenza, mentre gli altri impianti dell'appellante, come detto, afferiscono ad un'area territoriale talmente vasta da escludere in nuce la presenza delle condizioni soggettive della presente azione.

3. L'infondatezza dell'appello rende inammissibile l'appello incidentale condizionato proposto dalla GP.

4. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico della Fuelpower s.r.l. ed a favore della GP s.r.l., mentre le spese sono compensate nei confronti del Comune di Palermo e delle Amministrazioni rappresentate dall'Avvocatura distrettuale dello Stato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge l'appello in epigrafe (R.G. 620 del 2020) e dichiara inammissibile l'appello incidentale condizionato.

Condanna la Fuelpower s.r.l. al pagamento delle spese del giudizio di appello, liquidate complessivamente in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, in favore della GP s.r.l.; compensa le spese nei confronti del Comune di Palermo e delle Amministrazioni rappresentate dall'Avvocatura distrettuale dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.