Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 17 maggio 2023, n. 4927

Presidente: De Nictolis - Estensore: Fasano

FATTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la società Np s.r.l. impugnava il provvedimento tacito di diniego formatosi sull'istanza ostensiva dalla stessa presentata al Comune di Magliano Sabina in data 20 maggio 2022, per ottenere copia dei suddetti documenti:

a) autorizzazione commerciale di media struttura di vendita per attività commerciale alimentare e non alimentare rilasciata alla società MD s.p.a. (P. IVA: 03185210618) indicando gli estremi catastali della particella di interesse;

b) autorizzazione commerciale di media struttura rilasciata nel 2011 alla società MD s.r.l. indicando gli estremi catastali della particella di interesse.

La ricorrente denunciava la violazione dell'art. 22 e ss. l. n. 241 del 1990, la violazione dell'art. 2 del d.P.R. n. 184 del 2006, nonché eccesso di potere e vizio di motivazione.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. 14921 del 2022, respingeva il ricorso, assumendo che in punto di fatto l'istanza di accesso presentata dalla ricorrente era stata espressamente proposta ai sensi dell'art. 22 della l. 7 agosto 1990, n. 241, e motivata solo con riferimento alla circostanza dell'essere la richiedente titolare di una attività commerciale concorrente di quella gestita dalla controinteressata "nella medesima zona" e "all'interno del medesimo bacino di utenza", in questo modo radicando l'interesse all'accesso.

Tuttavia, secondo il Collegio giudicante, nella specie, non ricorrevano i presupposti legittimanti l'accesso, il quale risultava avere una finalità meramente esplorativa, così non sussistendo i presupposti per l'annullamento del provvedimento tacito di diniego.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, la società Np s.r.l. ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone l'integrale riforma, e denunciando: "1. Error in iudicando: vizio di motivazione; violazione dell'art. 22 e ss. l. 241 del 1990 - violazione dell'art. 2 del d.P.R. n. 184/2006 - Eccesso di potere; 2. Error in iudicando: travisamento dei fatti".

4. Il Comune di Magliano Sabina, benché ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

5. MD s.p.a. si è costituita in resistenza, chiedendo il rigetto dell'appello.

6. All'udienza del 13 aprile 2023, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo motivo, la società Np s.r.l. lamenta che il Tribunale adito avrebbe sostenuto apoditticamente che il ricorrente non ha alcun interesse alla ostensione dei documenti, non avendo esplicitato le motivazioni sottese alla istanza di accesso agli atti c.d. difensivo. L'appellante sostiene, al contrario, di essere un operatore commerciale, titolare di un minimarket, che svolge la stessa attività del titolare degli atti richiesti, nella stessa zona, pertanto, in ragione del rapporto di vicinato, come sostiene un indirizzo della giurisprudenza amministrativa, il vicino ha un interesse legittimo a tutelare le proprie situazioni giuridiche ed economiche dai rischi e dai pregiudizi che possono derivare dalle condotte poste in essere nelle adiacenze del suo immobile, facendo rispettare le leggi in materia edilizia e di salubrità degli ambienti. Nella fattispecie in esame, Np s.r.l. deduce un interesse commerciale e concorrenziale, che appare rafforzato rispetto a quello comunque esistente in base al semplice rapporto di vicinato, quindi un interesse conoscitivo in ordine alle autorizzazioni rilasciate ad altre imprese del settore in ambito locale.

8. Con il secondo mezzo, si denuncia error in iudicando per travisamento dei fatti, in quanto, in tema di esercizio di attività commerciale, la giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto che il titolare di un'autorizzazione amministrativa vanta sicuramente un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti a conoscere gli atti amministrativi concernenti l'esercizio di un potere autorizzatorio relativo al medesimo settore di attività commerciale, con riferimento all'ambito territoriale all'interno del quale si radica la posizione giuridica del richiedente, a fronte di possibili lesioni della sua posizione, qualificata e differenziata, di controinteresse all'illegittimo allargamento della concorrenza. Ne consegue che, secondo l'esponente, il titolare di un esercizio commerciale è legittimato ad accedere agli atti amministrativi autorizzatori relativi all'apertura di un esercizio commerciale anche in un comune vicino, che possa rivelarsi un polo di potenziale sottrazione di clientela. Ribadisce, pertanto, che, considerata l'attività concorrenziale svolta dalla MD s.p.a. e la perdita di clientela che potrebbe derivarne, intende tutelare in tutte le sedi opportune i propri diritti al fine di difendere i propri interessi.

9. Le suddette critiche, in quanto logicamente connesse, vanno trattate congiuntamente.

10. Le denunce sono fondate.

11. È pacifico in fatto che la società ricorrente è un operatore economico che svolge la propria attività nelle immediate vicinanze del centro commerciale gestito dalla società MD s.p.a.

Ai sensi dell'art. 22 della l. n. 241 del 1990, l'interesse del soggetto che chiede di accedere ai documenti amministrativi deve essere personale e concreto, quindi serio, cioè non riconducibile a mera curiosità, e collegato con una situazione giuridicamente rilevante la quale non deve coincidere necessariamente con una posizione di interesse legittimo o diritto soggettivo.

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi costituisce un principio generale dell'attività amministrativa, volto a favorire in modo ampio la partecipazione per assicurarne l'imparzialità e la trasparenza e allo scopo tutti i documenti amministrativi sono, in via generale, da ritenere accessibili, salvo le eccezioni fissate espressamente dall'art. 24 della l. n. 241 del 1990 e da norme di settore. L'ostensione dei documenti amministrativi è concessa a tutti coloro che abbiano un interesse effettivo ed attuale agli atti per i quali è chiesto l'accesso.

L'appellante deduce che, stante la situazione di "vicinanza" della propria attività commerciale a quella della società MD s.p.a., sussiste un interesse concreto ed attuale alla ostensione dei documenti autorizzatori all'esercizio dell'attività commerciale.

Orbene, il criterio della vicinitas, in materia edilizia, è stato riconosciuto dalla giurisprudenza quale elemento fondante un interesse diretto, concreto a conoscere gli atti e i documenti del procedimento abilitativo delle attività edilizie svolte dal confinante, per verificare la legittimità del titolo e la conformità delle opere realizzate.

Secondo l'orientamento prevalente, il rapporto di vicinitas non va considerato solo ed esclusivamente come stretta contiguità dei fondi interessati, ma si sostanzia nel collegamento degli interessi esistenti all'interno di medesime zone territoriali che, pur coinvolgendo i privati, trovano comunque corrispondenza nel superiore interesse pubblico del rispetto della normativa edilizia e urbanistica della zona e nell'interesse generale alla legittima gestione del territorio, di guisa che l'istante ha in tal caso un interesse qualificato e differenziato da quello della generalità dei consociati, in quanto preordinato alla tutela di una posizione giuridicamente rilevante (C.d.S., n. 8841 del 2022).

Il principio può essere certamente esteso alla materia di cui si tratta, come pretende correttamente la ricorrente, per identità di ratio, in quanto anche rispetto al centro commerciale gestito dalla società Np s.r.l. sussiste una situazione di stabile collegamento con l'immobile ove viene esercitata l'attività di cui si tratta e, quindi, una vicinitas.

È noto al Collegio il principio recentemente chiarito da questo Consiglio, in ordine al fatto che il chiarimento dell'Adunanza plenaria sulla vicinitas in materia di interesse ad agire nel settore dell'edilizia non può essere speso in maniera identica nella diversa questione del diritto di accesso, essendo il primo avvenuto in un giudizio di cognizione sulla legittimità di provvedimenti edilizi (C.d.S., Sez. VI, n. 3589 del 2023). In particolare, il supremo consesso della giustizia amministrativa, con la sentenza 9 dicembre 2021, n. 22, ha avuto modo di precisare che "nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l'autonomia tra la legittimazione e l'interesse al ricorso quali condizioni dell'azione, è necessario che il giudice accerti, anche d'ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell'interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall'atto impugnato". Tuttavia, questa pronuncia ha il pregio di chiarire il giusto rilievo al criterio della vicinitas in relazione alla verifica della legittimazione ed interesse al ricorso, e quindi consente di precisarne il ruolo con riferimento al diritto di accesso.

Il suddetto criterio va, quindi, posto in relazione con altri parametri che il giudice deve valutare al fine dell'accoglimento di una richiesta di ostensione di documenti.

A tale riguardo, va rammentato che, secondo l'indirizzo prevalente della giurisprudenza in tema di accesso ai documenti amministrativi, il richiedente l'accesso agli atti non è tenuto a dimostrare la lesione di una posizione giuridica, ma la potenziale utilità che può trarre dalla conoscenza dei documenti di cui si chiede l'esibizione. Inoltre, il diritto di accesso ai documenti amministrativi, ai sensi della l. n. 241 del 1990, non è solo funzionale alla tutela giurisdizionale, ma consente anche ai privati di orientare i comportamenti sul piano sostanziale per curare o difendere i propri interessi giuridici, pertanto può essere esercitato in connessione con un interesse giuridicamente rilevante, anche nelle ipotesi in cui non si sia proceduto ad azionare un giudizio nel corso del quale potranno essere utilizzati gli atti acquisiti, proprio al fine di valutare l'opportunità di una sua instaurazione.

Nella specie, al di là del fatto che il potenziale pregiudizio è stato pure ampiamente dedotto dall'odierna appellata, il criterio della vicinitas dovrà essere valutato diversamente, proprio in relazione all'assunto sostenuto dall'appellante il quale ha precisato che l'interesse ostensivo è preordinato a verificare la legittimità della attività svolta dalla società MD s.p.a. nella medesima area in cui la stessa attività commerciale è esercitata dalla Np s.r.l., che sta mettendo a rischio "perfino la sopravvivenza dell'esercizio commerciale".

Tale interesse del vicino nell'accesso difensivo è da qualificare in maniera più ampia stante il carattere difensivo dell'istanza di accesso. Come si è già detto, la concezione ampia del diritto di difesa, di cui all'art. 24 della Costituzione, postula che il diritto all'accesso non possa essere ostacolato ogni volta che sussista la possibilità che dall'ostensione dei documenti deriva una qualche utilità per la tutela di situazioni soggettive, dovendosi comunque verificare, in astratto, e non in concreto, la potenziale utilità (C.d.S., Sez. II, n. 3160 del 2023): nella specie ravvisabile, tenuto conto che l'attività commerciale svolta dalla MD s.p.a. nelle vicinanze può rivelarsi un polo di potenziale sottrazione di clientela.

12. Il Collegio ravvisa un interesse giuridicamente rilevante all'accesso alla documentazione da parte della società ricorrente, svolgente una attività commerciale analoga a quella svolta dall'operatore economico concorrente delle cui autorizzazioni amministrative si chiede l'ostensione.

Nella propria istanza di accesso, la società Np s.r.l. si è qualificata quale titolare di attività commerciale (titolare di un minimarket), specificando di avere interesse a verificare i contenuti dei provvedimenti autorizzatori relativi al nuovo centro commerciale, che svolge analoga attività in un locale praticamente confinante, motivando la propria richiesta in ragione dell'attività concorrenziale svolta dalla società MD s.p.a.

Orbene, in materia di esercizio di attività commerciale, la giurisprudenza amministrativa ha, in più occasioni, ripetuto che il titolare di una autorizzazione amministrativa vanta un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti a conoscere gli atti amministrativi concernenti l'esercizio, da parte dell'ente pubblico, del potere autorizzatorio relativo al medesimo settore di attività commerciale, con riferimento all'ambito territoriale all'interno del quale si radica la posizione giuridica del richiedente, a fronte di possibili lesioni (T.A.R. Lombardia, Sez. III, Milano, 27 dicembre 2001, n. 8217; T.A.R. Campania, Sez. III, Napoli, 4 giugno 1996, n. 470).

In particolare, è stato affermato che: "In materia di esercizio di attività commerciale, la giurisprudenza ha ripetutamente riconosciuto che il titolare di un'autorizzazione amministrativa vanta sicuramente un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti a conoscere gli atti amministrativi concernenti l'esercizio, da parte dell'ente pubblico, del potere autorizzatorio relativo al medesimo settore di attività commerciale, con riferimento all'ambito territoriale all'interno del quale si radica la posizione giuridica del richiedente, a fronte di possibili lesioni (ancorché non attuali) della sua posizione, qualificata e differenziata, di controinteresse all'illegittimo allargamento della concorrenza (T.A.R. Lazio, Sez. II-ter, 26 novembre 2009, n. 11753; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 27 dicembre 2001, n. 8217)" (T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 31 maggio 2021, n. 355).

Ne consegue che il titolare di un esercizio commerciale è legittimato ad accedere agli atti amministrativi autorizzatori relativi all'apertura di un nuovo centro commerciale sito nelle vicinanze, perché può rappresentare un polo potenziale di sottrazione della clientela.

Nella specie, la ricorrente ha proposto istanza di accesso senza avere finalità emulative, specificando l'oggetto dell'istanza in modo da consentire all'Amministrazione di effettuare il riscontro senza aggravio per gli uffici, con la conseguenza che si può ritenere che sussista un interesse della stessa ad accedere alle autorizzazioni dei operatori economici concorrenti.

Pertanto, non può essere condiviso l'assunto sostenuto dal giudice di prima istanza, il quale ha ritenuto che la ricorrente non avrebbe indicato le esigenze probatorie e difensive sottese alla propria istanza di accesso agli atti, né l'interesse ad essa sotteso.

13. Per le motivazioni sopra illustrate, l'appello deve essere accolto.

Per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarata l'illegittimità del diniego tacito dell'Amministrazione sull'istanza di accesso agli atti e il Comune di Magliano Sabina va condannato al rilascio della documentazione richiesta dalla società Np s.r.l. entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

14. Le spese seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, ordina al Comune di Magliano Sabino di provvedere all'esibizione dei documenti richiesti dall'appellante, nei termini e con le modalità di cui in motivazione.

Condanna la parte soccombente alla rifusione delle spese di lite a favore della società Np s.r.l., che liquida in complessivi euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.