Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 16 giugno 2023, n. 5971

Presidente: Caringella - Estensore: Fasano

FATTO

1. L'ANAC con ricorso in ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a., ha adito questo Consiglio di Stato chiedendo chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza della sentenza n. 7725/2022, pubblicata il 5 settembre 2022, con cui è stato accolto l'appello proposto dalla Federazione UGL Aut[h]ority ANAC e dagli altri ricorrenti, in riforma della sentenza n. 5654/2020 pronunciata dal T.A.R. per il Lazio, facendo risultare caducati, inter alia: l'allegato 3 del regolamento sull'ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC, recante la tabella di equiparazione per il primo e nuovo inquadramento del personale in forza dell'ANAC, suddiviso nelle tre categorie di lavoratori: impiegati, funzionari e dirigenti, approvato dal Consiglio dell'Autorità nell'Adunanza del 9 gennaio 2019; b) il medesimo regolamento in parte qua; c) gli atti convenzionali e gli accordi sindacali, propedeutici alla predisposizione ed attuazione del citato regolamento, tra i quali: i) l'intesa prot. n. 106332 del 20 dicembre 2018, intervenuta tra l'ANAC e talune organizzazioni sindacali con esclusione della Federazione UGL, con i quali erano stati individuati i criteri economici per l'inquadramento del personale nel nuovo ordinamento di cui all'art. 52-quater del d.l. 50/2017; ii) l'accordo del 15 gennaio 2019, intervenuto tra l'ANAC e talune OO.SS., con il quale era stata prevista la decorrenza dell'inquadramento giuridico a far data dal 1° gennaio 2019 e di quello economico a far data da 1° gennaio 2020.

Questa Sezione ha rilevato l'irragionevolezza della scelta operata dall'Amministrazione in fase di primo inquadramento con riferimento al criterio della "prossimità economica" in luogo della "contiguità giuridica". Parimenti, ha disapprovato il meccanismo di riparametrazione percentuale delle tabelle stipendiali previste per l'AGCM, che l'ANAC ha applicato con l'intento di garantire al proprio personale il mantenimento del trattamento economico in godimento ante primo inquadramento, evidenziandone il vulnus in termini di compromissione dell'esperienza professionale, peraltro di natura eterogenea, maturata dai dipendenti dell'Autorità.

2. A seguito della suddetta pronuncia, l'ANAC ha formulato nuovi criteri di primo inquadramento giuridico-economico del personale ed ha sottoposto la proposta alle OO.SS. in occasione di incontri organizzati su due tavoli separati, l'uno con l'O.S. Federazione UGL e con il ricorrente da essa rappresentati e l'altro con le altre OO.SS.

3. Successivamente, con nota prot. n. 78786 del 4 ottobre 2022, a firma del dirigente dell'Ufficio risorse umane e formazione, la proposta di reinquadramento del personale dell'Autorità è stata trasmessa a tutte le sigle sindacali, con richiesta di comunicare il proprio assenso entro e non oltre il termine del 10 ottobre c.a. Con nota prot. n. 79365 del 6 ottobre 2022, a firma del Segretario generale, la medesima proposta è stata trasmessa al Collegio dei revisori conti dell'ANAC al fine di acquisire il relativo parere di competenza in ordine alla contenibilità e sostenibilità dell'impatto economico-finanziario a bilancio vigente.

4. Con due note del 7 ottobre 2022, le sigle sindacali CISL e SIBC-ANAC hanno esposto le proprie osservazioni, mentre le OO.SS. FISAC-CGIL e UILCA, in data 10 ottobre 2022, con note acquisite al prot. n. 80718/2022 e n. 80762/2022, hanno dichiarato di non poter fornire il proprio assenso alla proposta nei termini disposti dall'Autorità, suggerendo alcuni correttivi e giudicando "priva di fondamento giuridico la limitazione degli effetti retroattivi dell'adozione dei nuovi criteri di inquadramento e di nuove tabelle retributive in favore dei soli ricorrenti, in quanto l'annullamento di un atto avente effetti erga omnes (l'inquadramento di tutto il personale) produce i medesimi effetti in favore di tutto il personale".

5. L'Autorità ricorrente riferisce, in particolare, che la sigla sindacale UILCA ha osservato che, a fronte di una sentenza che ha annullato un atto avente effetti erga omnes (l'inquadramento di tutto il personale), "gli effetti ripristinatori non possono che estendersi in egual modo a favore di tutti i dipendenti. Non si comprende quindi (ed appare inaccettabile) una differenziazione della decorrenza degli effetti del nuovo inquadramento laddove si prevede di circoscrivere a beneficio dei soli ricorrenti gli effetti retroattivi dell'adozione di nuovi criteri di inquadramento e di nuove tabelle retributive". Con nota acquisita al prot. n. 79764 del 6 ottobre 2022, la sigla sindacale UGL ha trasmesso al Collegio dei revisori dell'ANAC, "ai fini delle valutazioni di competenza di codesto Collegio", tutta la documentazione relativa alla sentenza 7725/2022, formulando, altresì, una serie di osservazioni e precisazioni sugli effetti della sentenza. In data 7 ottobre 2022, ogni singolo dipendente ha trasmesso all'Autorità una richiesta, con cui si chiede di ricevere "comunicazione della proposta di provvedimento contenente l'indicazione del nuovo primo inquadramento, della decorrenza giuridica ed economica, della correlata quantificazione degli oneri economici correnti e della quantificazione della corresponsione dei relativi arretrati a titolo retributivo e contributivo, comprensivi di interessi e rivalutazione monetaria e di ogni altro adeguamento ai fini accessori e previdenziali e di fine rapporto".

L'ANAC, con delibera n. 465 del 12 ottobre 2022, recante l'accoglimento della proposta dell'Amministrazione di primo inquadramento giuridico-economico del personale ANAC del 4 ottobre 2022, cui hanno fatto seguito i provvedimenti individuali di inquadramento, ha avviato il procedimento di attuazione alla sentenza n. 7725/2022.

6. L'ANAC, con il ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. chiede a questa Sezione che gli vengano forniti chiarimenti e, in particolare, chiede conferma del fatto che la sentenza n. 7725/2022 abbia comportato l'annullamento dell'intero allegato n. 3 del regolamento sull'ordinamento giuridico ed economico del personale. L'Autorità domanda, pertanto, conferma che sia corretto procedere all'approvazione di una nuova tabella di equiparazione secondo i criteri descritti e, quindi, ad un nuovo inquadramento nei confronti di tutto il personale ANAC, anche mediante l'adozione di singoli provvedimenti ad hoc per ciascun dipendente. La ricorrente, inoltre, domanda, una volta chiarito che la sentenza 7725/2022 esplica effetti caducatori nei confronti di tutto il personale ANAC, se sia necessario circoscrivere, o meno, ai soli ricorrenti gli effetti retroattivi (diritto alla corresponsione degli arretrati) scaturenti dall'adozione dei nuovi criteri di inquadramento e delle nuove tabelle retributive.

7. Nella proposta di reinquadramento, redatta in esecuzione della sentenza, l'ANAC riferisce di avere considerato e valorizzato la professionalità attraverso il riconoscimento di livelli stipendiali aggiuntivi in relazione all'anzianità maturata dal personale in servizio presso l'ANAC alla data di approvazione del piano di riordino avvenuta con d.P.C.m. del 1° febbraio 2016, secondo le linee direttrici esplicitate nella proposta trasmessa alle OO.SS. (riconoscimento di n. 1 livello stipendiale per ogni quinquennio di servizio o frazione superiore a 2 anni e mezzo, prestato presso Pubbliche Amministrazioni nella qualifica corrispondente a quella considerata per l'inquadramento, fino ad un massimo di n. 4 livelli stipendiali). Con riferimento, invece, al periodo 2016-2019, post approvazione del piano di riordino, l'Autorità intende riconoscere ai dipendenti n. 1 livello stipendiale per l'intero triennio di servizio (o frazione superiore ad 1 anno e mezzo). L'inquadramento rimarrebbe invariato, senza attribuzione di alcun livello stipendiale aggiuntivo, per i nuovi dipendenti assunti con procedure selettive pubbliche indette dall'Autorità dopo il 2019, ritenendo che in tali casi la professionalità del personale neoassunto sia stata valorizzata in sede concorsuale mediante l'attribuzione di punteggi integrativi. Il riconoscimento della professionalità come anzianità di servizio avverrebbe con riferimento alla qualifica corrispondente a quella considerata per l'inquadramento. Nel caso in cui dai calcoli risulti che il trattamento economico, al quale avrebbe avuto diritto qualora non avesse fatto progressioni economiche, e quindi avesse mantenuto la qualifica inferiore fino al passaggio all'ordinamento delle autorità indipendenti, sia superiore a quello assegnato secondo il sistema descritto, l'ANAC intende riconoscere al personale riqualificato un assegno ad personam riassorbibile, consentendo, altresì, a tutti i dipendenti in servizio di mantenere nel nuovo inquadramento il trattamento tabellare attualmente in godimento, nonché i livelli stipendiali riconosciuti in deroga all'art. 32 del regolamento giuridico ed economico del personale nel sistema di progressioni economiche per gli anni 2020 e 2022, in virtù degli atti caducati a seguito della pronuncia n. 7725/2022.

La ricorrente chiede a questa Sezione conferma del fatto che "detto sistema di superamento del criterio della prossimità economica, attraverso il riconoscimento della professionalità maturata, sia coerente e rappresenti pertanto corretto adempimento alla sentenza n. 7725/2022".

8. L'ANAC, nel dare ottemperanza alla sentenza n. 7725/2022, rivendica l'autonomia regolamentare che l'art. 52-quater della l. n. 96 del 2017 le riconosce, con riferimento alla disciplina della propria organizzazione e del proprio funzionamento, nonché dell'ordinamento giuridico e del trattamento economico del personale. Evidenzia, inoltre, che l'ottemperanza alla sentenza comporta un notevolissimo esborso finanziario pari a diversi milioni di euro. La ricorrente chiede, pertanto, chiarimenti a questa Sezione in ordine alla possibilità di mitigare le pesanti ricadute economiche correlate alla disposta operazione di reinquadramento del personale, procedendo alla rimodulazione della proposta, con applicazione di criteri più contenuti, pur valorizzando la differente esperienza e professionalità maturata dai singoli dipendenti nelle diverse amministrazioni, anche prima dell'inquadramento presso la AVCP e la CIVIT.

In tal senso, domanda se il numero degli scatti da riconoscere al personale in applicazione del criterio di corrispondenza giuridica possa essere in parte più contenuto.

9. La Federazione UGL Authority ANAC si è costituita, concludendo per l'inammissibilità del ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. o che la delibera ANAC n. 465 del 12 ottobre 2022, adottata per ottemperare al giudicato, sia ritenuta non conforme al giudicato espresso dalla sentenza 7725/2022 del Consiglio di Stato, precisando che gli effetti caducatori e conformativi della pronuncia riguardano necessariamente i soli soggetti non acquiescenti che sono stati parte del giudizio di appello.

10. FIRS CISL Territoriale di Roma e Rieti e RSA FIRST CISL-ANAC si sono costituite ad opponendum, contestando l'iniziativa dell'Amministrazione ed eccependo l'inammissibilità dei quesiti formulati da ANAC nel ricorso per chiarimenti.

11. A. Clementina più altri, in epigrafe specificati, hanno proposto atto di intervento ai sensi degli artt. 28 e 50 c.p.a., formulando richiesta a questa Sezione di voler rispondere affermativamente al chiarimento "se sia corretto e rappresenti corretto adempimento alla sentenza n. 7725/2022 procedere all'approvazione di una nuova tabella di equiparazione e quindi ad un nuovo inquadramento nei confronti di tutto il personale ANAC, anche mediante l'adozione di singoli provvedimenti ad hoc per ciascun dipendente", e di rispondere negativamente al chiarimento "se - risolto positivamente il primo aspetto - sia corretto e rappresenti corretto adempimento alla sentenza n. 7725/2022 circoscrivere ai soli ricorrenti gli effetti retroattivi (diritto alla corresponsione degli arretrati) scaturenti dall'adozione dei nuovi criteri di inquadramento e delle nuove tabelle retributive; riconoscendo una decorrenza ex nunc per coloro che non sono stati parte del giudizio definito con la sentenza 7725/2022", precisando che gli effetti giuridici del giudicato devono estendersi retroattivamente a favore di tutti i dipendenti, senza distinguere fra ricorrenti e non ricorrenti nel giudizio definito con la sentenza ottemperanda.

12. All'udienza del 16 marzo 2023, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

13. Con il ricorso in ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a., l'ANAC ha chiesto i seguenti chiarimenti:

a) se sia corretto e rappresenti corretto adempimento alla sentenza n. 7725/2022 procedere all'approvazione di una nuova tabella di equiparazione e, quindi, ad un nuovo inquadramento nei confronti di tutto il personale ANAC, anche mediante l'adozione di singoli provvedimenti ad hoc per ciascun dipendente;

b) se - risolto positivamente il primo aspetto - sia corretto e rappresenti corretto adempimento alla sentenza n. 7725/2022 circoscrivere ai soli ricorrenti gli effetti retroattivi (diritto alla corresponsione degli arretrati) scaturenti dall'adozione dei nuovi criteri di inquadramento e delle nuove tabelle retributive; riconoscendo una decorrenza ex nunc per coloro che non sono stati parte del giudizio definito con la sentenza 7725/2022;

c) se sia corretto e rappresenti corretto adempimento alla sentenza n. 7725/2022 il sistema di superamento del criterio della prossimità economica descritto al punto 3.3, attraverso il riconoscimento della professionalità maturata;

d) se sia corretto e rappresenti corretto adempimento alla sentenza n. 7725/2022 la possibilità per l'ANAC di mitigare le pesanti ricadute economiche correlate alla disposta operazione di reinquadramento del personale, procedendo eventualmente ad una rimodulazione della proposta con applicazione dei criteri più contenuti, prevedendo, a titolo di esempio, come criterio di corrispondenza giuridica, per i funzionari, 3, 6 e 9 livelli stipendiali invece che 6, 8 e 10, ai quali aggiungere gli scatti relativi all'anzianità maturata.

14. Il Collegio ritiene inammissibile il ricorso per chiarimenti ex art. 112, comma 5, c.p.a. per i rilievi di seguito enunciati.

14.1. L'indirizzo prevalente della giurisprudenza amministrativa (Ad. plen., 15 gennaio 2013, n. 2) ha chiarito che il ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. non presenta caratteristiche che consentono di ricondurlo, in senso sostanziale, al novero delle azioni di ottemperanza, trattandosi di un ricorso che ha natura giuridica diversa tanto dall'azione finalizzata all'attuazione del comando giudiziale (art. 112, comma 2), quanto dall'azione esecutiva in senso stretto (art. 112, comma 3), e che presuppone, fondamentalmente, dubbi e incertezze sull'esatta portata del comando giuridico oggetto dell'obbligo conformativo.

Al ricorso ex art. 112 c.p.a. non può neppure essere attribuita la natura di incidente di esecuzione ai sensi dell'art. 114, comma 7, c.p.a., ponendosi esso dal punto di vista logico-sistematico completamente al di fuori dal giudizio di ottemperanza.

Il rimedio per la richiesta di chiarimenti è, quindi, ammissibile, nel suo contenuto di strumento volto a ottenere precisazioni e delucidazioni su punti del decisum ovvero sulle concrete e precise modalità di esecuzione, laddove si riscontrino elementi di dubbio o di non immediata chiarezza, senza che con ciò possano essere introdotte ragioni di doglianza volte a modificare e/o integrare il proprium delle statuizioni rese (cfr. ex multis C.d.S., Sez. V, 16 maggio 2017, n. 2324; 6 settembre 2017, n. 4232; 30 novembre 2015, n. 5409).

14.2. L'ottemperanza di chiarimenti assume, pertanto, un mero incidente sulle modalità di esecuzione del giudicato, utilizzabile quando vi sia un[a] situazione di incertezza da dirimere che impedisce la sollecita esecuzione del titolo esecutivo, e non un'azione o una domanda in senso tecnico, con la conseguenza che non può trasformarsi in un'azione di accertamento della legittimità o liceità della futura azione amministrativa, né in un'impugnazione mascherata, che porti di fatto a stravolgere il contenuto della pronuncia, la quale non può più venire riformata né integrata dal giudice dell'ottemperanza ove la pretesa avanzata sia de plano ricavabile dal tenore testuale della sentenza da eseguire.

La giurisprudenza amministrativa ha, in più occasioni, chiarito che l'istituto non deve essere un pretesto per investire il giudice dell'esecuzione su questioni che devono trovare la loro concreta risoluzione in sede di esecuzione del decisum, nell'ambito del rapporto tra i privati e l'amministrazione, salvo che successivamente si contesti l'aderenza al giudicato dei provvedimenti così assunti.

Il principio è stato recentemente ribadito dalla Corte di cassazione, Sez. un., ordinanza n. 21762 del 29 luglio 2021, secondo cui il "ricorso" di ottemperanza, previsto dall'art. 112, comma 5, c.p.a. presenta profili peculiari che lo distinguono dalle altre forme di "azione" di ottemperanza.

Con particolare riferimento alla fattispecie in esame, va considerato che oggetto del ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. è la rappresentazione del modo con cui il potere-dovere di ottemperanza dell'Amministrazione deve essere esercitato ("modalità di ottemperanza"), e l'azione consiste nell'attivazione di un potere che la norma stessa riconosce al giudice amministrativo.

Non può revocarsi in dubbio che per l'ammissibilità del ricorso è necessario che sussista la res dubia, ossia che vi sia incertezza sulla portata del giudicato, ossia dubbi e incertezze sull'esatta portata del comando giuridico oggetto dell'obbligo conformativo.

Come sopra precisato, è stato in più occasioni chiarito che deve ammettersi il rimedio della richiesta di chiarimenti nel suo contenuto proprio di strumento volto a ottenere delucidazioni su punti del decisum ovvero sulle concrete e precise modalità di esecuzione, laddove si riscontrino elementi di dubbio o non immediata chiarezza, senza che con ciò possano essere introdotte ragioni di doglianza volte a modificare e/o integrare il proprium delle statuizioni rese (C.d.S., nn. 5978 del 2018, 2324 del 2017 e 1680 del 2015) o addirittura indirizzare preventivamente l'agere amministrativo.

15. Il Collegio ritiene che la prospettazione della richiesta di chiarimenti illustrata dall'ANAC non presuppone una res dubia, ma è, al contrario, finalizzata a sollecitare il Giudice a dare una risposta che attiene ad una azione diversa da quella di ottemperanza al giudicato da eseguire, inducendolo a trasbordare i confini, con il rischio di violare in tale modo i limiti della sua giurisdizione (Cass., Sez. un., n. 66 del 2014).

Risulta dai fatti di causa che con delibera n. 465 del 12 ottobre 2022 l'ANAC ha accolto la proposta dell'Amministrazione di primo inquadramento giuridico-economico del personale ANAC del 4 ottobre 2022, a cui hanno fatto seguito i provvedimenti individuali di inquadramento, così procedendo ad avviare l'attuazione del giudicato di cui alla sentenza n. 7725/2022.

Ne consegue che l'Amministrazione è ben consapevole della portata del giudicato, rivendicando nel presente giudizio la propria "autonomia regolamentare", che l'art. 52-quater della l. n. 96 del 2017 le riconosce, e facendo comprendere di non avere dubbi o incertezze sull'esatta portata del comando giuridico oggetto dell'obbligo conformativo, ma piuttosto difficoltà nell'adottare provvedimenti in esecuzione del giudicato per ragioni che non attengono alla difficoltà di interpretazione del dictum, ma che piuttosto riguardano l'impatto economico-finanziario che può scaturire dagli esiti conformativi al decisum, lamentando che: "al fine di dare ottemperanza alla sentenza, l'Autorità si vedrà comunque costretta ad attingere, per il pagamento degli arretrati, all'avanzo di amministrazione e dovrà ricorrere ad un aumento della contribuzione prevista ai sensi dell'art. 1, commi 65 e 67, della legge 266/2005, a carico delle stazioni appaltanti, degli operatori economici e delle Società Organismo di Attestazione, pur in un momento di così grave crisi finanziaria".

L'ANAC riferisce che: "d'obbligo, quindi, chiedere chiarimenti a codesto Consiglio in ordine alla possibilità per l'ANAC di mitigare le pesanti ricadute economiche correlate alla disposta operazione di reinquadramento del personale, procedendo eventualmente ad una rimodulazione della proposta con applicazione di criteri più contenuti, pur valorizzando la differente esperienza e professionalità maturata dai singoli dipendenti nelle diverse amministrazioni, anche prima dell'inquadramento presso la AVCP e la CIVIT".

16. Da siffatti rilievi consegue l'inammissibilità del ricorso, atteso che la c.d. ottemperanza di chiarimenti non può trasformarsi in un'azione di accertamento della legittimità o liceità della futura azione amministrativa, né in una impugnazione mascherata che porti di fatto a stravolgere il contenuto della pronuncia, che non può più venire integrata dal giudice dell'ottemperanza, ove il decisum sia de plano ricavabile dal tenore testuale della sentenza da eseguire.

Nel caso di specie, così come illustrate le domande in ricorso, non vi è alcuna incertezza interpretativa circa l'esito del giudizio ed il relativo dictum della sentenza ottemperanda, atteso che le considerazioni espresse dall'Autorità ricorrente attengono all'esercizio del suo potere regolamentare, quindi all'adozione di provvedimenti che presuppongono una valutazione propria dell'Amministrazione, anche mediante l'interpretazione e l'applicazione di norme e di principi dell'ordinamento in relazione alle statuizioni contenute nella sentenza n. 7725/2022.

17. In definitiva, il ricorso va dichiarato inammissibile, con conseguente inammissibilità delle ulteriori obiezioni prospettate dalle parti costituite.

18. Le spese di lite del grado vanno compensate tra le parti, tenuto conto delle ragioni della decisione e della peculiarità della vicenda processuale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando dichiara il ricorso di cui in epigrafe, proposto ai sensi dell'art. 112, comma 5, c.p.a., inammissibile.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.