Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 19 giugno 2023, n. 6003

Presidente: Montedoro - Estensore: Mathà

FATTO E DIRITTO

1. Il TRGA, Sezione autonoma di Bolzano, con la sentenza segnata in epigrafe, definitivamente pronunciando nella resistenza del Comune di Naturno e della Provincia autonoma di Bolzano, ha rigettato il ricorso proposto da Erwin Josef D. e Alexander L. avverso gli atti di adozione da parte del Comune di Naturno [e] della Provincia autonoma di Bolzano di una variante specifica al Piano Urbanistico Comunale per la destinazione di un'area come zona di completamento e di verde agricolo, in uno a tutti i provvedimenti a quest'ultimo connessi.

2. In particolare, gli odierni appellanti sono proprietari di terreni insistenti nella zona interessata dalla desiderata variante di PUC e costituenti dalle p.ed. 326 e 1632, entrambe in C.C. Naturno. Facendosi propria la richiesta da loro presentata in sede di rielaborazione del PUC, la Giunta comunale con delibera n. 361 del 17 ottobre 2017 (rettificata con delibera n. 385 del 7 novembre 2017), prevedeva di modificare tali terreni da verde agricolo a zona abitativa B1 - zona di completamento, con l'esito che l'esistente zona di completamento B1 su parti della p.ed. 326 e della p.ed. 1632 veniva ampliata (proposta "F").

3. Questo veniva avallato anche dalla commissione provinciale per la natura, il paesaggio e lo sviluppo del territorio, che nella seduta del 15 marzo 2018 riscontrava tale decisione con parere positivo, alla condizione che si lasciasse libera dall'edificazione una striscia di larghezza minima di almeno 20 metri dal fiume Adige.

4. Il Consiglio comunale di Naturno, in sede di adozione del piano, con la delibera n. 24 del 28 maggio 2018 ha escluso però la proposta "F". La Provincia autonoma di Bolzano, con decreto dell'assessore competente n. 12319 del 29 giugno 2018 (pubblicato sul B.U.R. n. 30/I-II del 26 luglio 2018) confermava tale decisione del Consiglio comunale.

5. Tali atti sono stati gravati dinanzi al TRGA di Bolzano (r.g.n. 239/2018), deducendo in un unico articolato motivo di censura la violazione degli artt. 36, 36-bis e 37 della l.p. n. 13 dell'11 agosto 1997; violazione dell'art. 7 della l.p. n. 17 del 22 ottobre 1993 per mancata e comunque insufficiente motivazione; eccesso di potere per illogicità manifesta; travisamento di fatto; erronea applicazione dell'art. 12 delle preleggi al codice civile.

6. L'adito TRGA, con la sentenza n. 111/2019 oggi impugnata, ha rilevato l'infondatezza del ricorso nel merito, accertando che:

i) «Nel caso del rigetto di una modifica al piano urbanistico proposta al Consiglio comunale dalla Giunta comunale, non si tratta tuttavia del discostamento dal parere della Commissione Natura, paesaggio e sviluppo del territorio, bensì dell'esercizio della sovranità pianificatoria, che invalida il parere positivo rilasciato dalla Commissione. Va quindi rilevato che per il Consiglio comunale ai sensi dell'art. 19, comma 7, della legge urbanistica provinciale, non sussisteva alcun particolare onere di motivazione per rigettare la richiesta modifica sub F»;

ii) «È evidente che la contraddittorietà lamentata dai ricorrenti non sussiste, atteso che dalla motivazione indicata nella delibera n. 24/2018 [...] risulta in modo logico e concludente che il Consiglio comunale abbia fondamentalmente confermato l'idoneità della superficie per l'edilizia residenziale, ma abbia ritenuto opportuno nell'ambito della propria discrezionalità pianificatoria, "a base della grandezza e della topografia, di considerare un inserimento di una zona di ampliamento al posto di una modifica in una zona di completamento"»;

iii) «Non risponde al vero nemmeno l'affermazione che il Consiglio comunale abbia approvato l'ampliamento di zone di completamento sull'argine dell'Adige ed ai margini dell'insediamento di Naturno»;

iv) «Altrettanto infondata è l'affermazione dei ricorrenti, che per assicurare la legittimità del diniego, avrebbe dovuto essere documentata la mancanza di necessità del richiesto ampliamento della zona di completamento. Come già precisato, la decisione di respingere la richiesta di modifica rientra fra le competenze esclusive di pianificazione del Consiglio comunale e ai sensi dell'art. 19, comma 7, della legge urbanistica provinciale non soggiace ad alcun particolare obbligo di motivazione. Il Consiglio comunale ha pertanto del tutto legittimamente ritenuto più ragionevole, in caso di necessità, destinare l'area di cui è causa, in ragione della sua estensione ed ubicazione, a zona di ampliamento, piuttosto che a zona di completamento».

7. Gli originari ricorrenti hanno chiesto la riforma della predetta sentenza deducendo:

a) error in iudicando: violazione e falsa applicazione degli artt. 19; violazione e falsa applicazione dell'art. 49, comma 3, lett. b), della l.r. n. 2/2018; falsa applicazione dell'art. 12 delle preleggi al codice civile;

b) error in iudicando: violazione e falsa applicazione degli artt. 19, 36, 36-bis e 37 della l.u.p. (n. 13 del 1997) nonché dell'art. 7 della l.p. n. 17 del 22 ottobre 1993; difetto di motivazione; eccesso di potere per illogicità manifesta.

8. Ha resistito al giudizio il Comune di Naturno, chiedendo il rigetto dell'appello.

9. La causa è stata trattenuta in decisione all'udienza pubblica dell'8 giugno 2023.

10. L'appello è fondato e va accolto, sull'assorbente motivo di censura incentrata sul difetto di motivazione dell'impugnata delibera di adozione di variante.

11. È noto che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, l'obbligo di una puntuale motivazione delle scelte urbanistiche sussiste proprio nell'ipotesi di una variante urbanistica che interessi aree determinate del PUC, per le quali quest'ultimo prevedeva diversa destinazione (tanto più in presenza di legittime aspettative dei privati, avendo la Giunta comunale, nel rispettivo primo ed importante passo della procedura di codecisione, accolto positivamente la domanda, che successivamente ha avuto sostanzialmente anche l'avvallo dell'organo tecnico competente), laddove l'obbligo di motivazione è più attenuato in presenza dell'adozione di un nuovo strumento urbanistico o di una variante generale al piano regolatore che diano vita a una nuova e complessiva definizione del territorio comunale. È intuitivo, infatti, che in tali ipotesi non è in discussione la destinazione di una singola area, ma il complessivo disegno di governo del territorio da parte dell'ente locale, di modo che la motivazione non può riguardare ogni singola previsione (o zonizzazione), ma deve avere riguardo, secondo criteri di sufficienza e congruità, al complesso delle scelte effettuate dall'ente con il nuovo strumento urbanistico (cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 2954/2019).

12. Nel caso di specie, trattandosi di una variante specifica, incidente su una singola area del territorio comunale, ai fini dell'ampliamento di un esistente zona di completamento edilizia, non v'è dubbio che era necessaria una decisione puntuale negativa della previa decisione e quindi una valutazione dell'inidoneità (totale o parziale) delle aree esistenti come zona di completamento. L'Amministrazione era, quindi, tenuta a motivare in modo specifico la scelta urbanistica. Sotto tale profilo la giurisprudenza richiamata dal primo giudice a supporto dell'infondatezza della censura, secondo cui le scelte di pianificazione generale sono caratterizzate dalla più ampia discrezionalità amministrativa e tecnica, non richiedono una specifica motivazione e consentono un vaglio giurisdizionale limitato ai soli profili di manifesta illogicità o irragionevolezza, non risulta pertinente.

13. Se l'art. 19 della legge urbanistica provinciale al comma 7 (ratione temporis vigente) dispone che il Consiglio comunale è tenuto a deliberare nei limiti della proposta adottata dalla Giunta, tenendo altresì conto della decisione della Commissione, è necessaria una puntuale motivazione, come lo esige - ai sensi dell'art. 7 della l.p. n. 17/1993 sulla disciplina del procedimento amministrativo (corollario dell'art. 3 della l. n. 241/1990) - qualsiasi provvedimento amministrativo ove il Consiglio comunale nel decidere la destinazione urbanistica di una specifica area si discosti dalla proposta giuntale. Non si condivide pertanto la tesi del TRGA che l'unico effetto conformativo svolto dalla proposta della Giunta sarebbe quello di precludere al Consiglio di adottare modifiche al piano urbanistico non proposte dalla Giunta.

14. Occorre, dunque, verificare in concreto il contenuto della motivazione.

15. Al riguardo, il Comune ha motivato la scelta in questo modo: "l'area in oggetto principalmente viene sostenuta come zona abitativa. Annotato che la pianificazione urbanistica del territorio è di competenza sovrana del Comune, il Consiglio Comunale nel suo ambito di pianificazione considera più gratificante, a base della grandezza e della topografia, di considerare un inserimento di una zona di ampliamento al posto di una modifica in una zona di completamento".

16. Tale motivazione non può essere ritenuta né convincente, né sufficiente, per le seguenti ragioni.

17. La motivazione non si esprime sugli eventuali profili di criticità urbanistica, paesaggistica, di mancato fabbisogno abitativo (al contrario, esso risulta confermato con il precedente atto dalla Giunta, essendo il presupposto della proposta di inserire nel PUC una nuova zona con destinazione abitativa) o un altro interesse pubblico contrario, mentre indica unicamente motivi di opportunità di scelte pianificatorie future, ma non specificando in realtà con nessun argomento le ragioni della loro prevalenza o considerazione. Risulta invece al Collegio una motivazione stereotipata che richiama solamente la "competenza sovrana del Comune", non potendo capire in cosa consiste la scelta più gratificante (rilevando solo astrattamente la grandezza e topografia, ma non spiegando ulteriori elementi correlati, tali da poter desumere logicamente profili di pubblico interesse) di una zona di espansione invece di una zona di completamento (poi neppure adottata).

18. In altri termini, non è contestabile che la scelta urbanistica dell'amministrazione è caratterizzata da un'ampia discrezionalità e che questa sia di norma insindacabile in sede di legittimità, ma com'è noto tale insindacabilità incontra il limite intrinseco della completezza di istruttoria, logicità e ragionevolezza che risulta violato in concreta atteso che la motivazione utilizzata dall'amministrazione è risultata non pertinente e non completamente adeguata all'effettivo stato dei luoghi e della disciplina urbanistica vigente, come non irragionevolmente evidenziato dagli appellanti (in termini C.d.S., Sez. II, n. 7484/2022). In definitiva, non risulta adeguatamente e coerente[mente] motivata la necessità di rigettare una variante urbanistica già precedentemente proposta dalla Giunta comunale e confermata dalla Commissione urbanistica.

19. Per le suesposte ragioni l'appello va accolto.

20. Resta impregiudicato il potere dell'amministrazione di rideterminarsi anche all'occorrenza confermando la scelta pregressa ma specificandone le ragioni.

21. La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell'ormai consolidato "principio della ragione più liquida", corollario del principio di economia processuale (cfr. C.d.S., Ad. plen., 5 gennaio 2015, n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242), che ha consentito di derogare all'ordine logico di esame delle questioni e tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663 e per il C.d.S., Sez. VI, 18 luglio 2016, n. 3176), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

22. Le specifiche circostanze inerenti al ricorso in esame costituiscono elementi che militano per l'applicazione dell'art. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dall'art. 26, comma 1, c.p.a. e depongono per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti gravati per le ragioni e nei termini di cui in parte motiva. Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.