Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I-quater
Sentenza 15 giugno 2023, n. 10258

Presidente: Anastasi - Estensore: Romano

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso notificato l'8 maggio 2014 e depositato il successivo 16 maggio, la società Centro di Produzione (CDP) ha adito questo Tribunale al fine di ottenere l'annullamento del decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per l'informazione e l'editoria del 26 novembre 2013, notificato alla ricorrente in data 4 aprile 2014, nella parte in cui riconosce alla società CDP i contributi per l'editoria ad essa spettanti per l'anno 2012 in misura di euro 4.000.000,00 invece che di euro 4.131.655,19, con contestuale impugnazione dell'art. 12, comma 4, del regolamento di cui al d.P.R. in quanto adottato in violazione dell'art. 44 della l. 133 del 2008.

2. La Centro di Produzione s.p.a. espone in fatto di essere una società editrice dell'emittente radiofonica a carattere commerciale "Radio Radicale - Organo della lista Marco Pannella", della televisione digitale terrestre Radio Radicale TV, nonché del sito web radio.radicale.it, ed in tale contesto leader nella diffusione di contenuti di carattere politico-istituzionale.

In data 25 gennaio 2013 inoltrava all'Ufficio per il sostegno all'editoria presso il Dipartimento per l'informazione e l'editoria domanda per l'erogazione dei contributi all'editoria per l'anno 2012.

Con decreto del 26 novembre 2013, l'Ufficio, pur autorizzando i contributi, ne rifiutava l'erogazione in forma integrale, procedendo infatti ad un'erogazione soltanto parziale degli stessi per un importo lordo di euro 4.000.000 (pari a netti euro 3.840.000), anziché di euro 4.131.655,19 (pari ad euro 3.966.388,99), adducendo a supporto di tale determinazione quanto previsto dal comma 4 dell'art. 12 del regolamento adottato con d.P.R. 223/2010, recante la "Semplificazione e riordino dell'erogazione dei contributi all'editoria", a tenore del quale "i contributi previsti dagli articoli 4 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 250, dall'articolo 11 della legge 25 febbraio 1987, n. 67, dall'articolo 23 della legge 6 agosto 1990, n. 223, per le emittenti radiofoniche e televisive, non possono comunque eccedere, per ogni singola impresa, l'importo di 4 milioni di euro".

La società rappresenta al riguardo che l'importo di euro 4.131.655,19 le spetterebbe in ragione:

a) dell'importo di euro 2.065.827,60 in virtù dell'art. 4, comma 1, della l. 7 agosto 1990, n. 250, che prevede il riconoscimento nei confronti delle imprese radiofoniche che svolgano attività di interesse generale (quale è Radio Radicale) di un contributo annuo pari al 70% della media dei costi risultanti dai bilanci degli ultimi due esercizi, inclusi gli ammortamenti e comunque non superiore a 4 miliardi di lire;

b) dell'importo di euro 1.032.913,80 in virtù dell'art. 4, comma 2, della l. 7 agosto 1990, n. 250, che prevede il riconoscimento, nei confronti delle imprese di cui al precedente comma 1 del medesimo articolo, di un ulteriore contributo integrativo pari al 50% di cui al comma 1, ove le entrate pubblicitarie siano inferiori al 25% dei costi di esercizio annuali, compresi gli ammortamenti, e comunque purché la somma di tutti i contributi non superi l'80% dei costi come determinati al medesimo comma 1 (così per un totale, ai sensi della l. 250/1990, art. 4, commi 1 e 2, di euro 3.098.741,39).

Infine, l'importo di euro 1.032.913,80 le spetterebbe in virtù dell'art. 2, comma 1, della l. 14 agosto 1991, n. 278, che prevede il raddoppio del contributo di cui al comma 2 dell'art. 4 della l. 250/1990, come indicato alla precedente lett. b) a decorrere dal 1° gennaio 1991.

3. Avverso il gravato provvedimento la ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto.

I. Violazione dell'art. 12, comma 4, del d.P.R. n. 223/2010 e dell'art. 44 della l. n. 133 del 2008; eccesso di delega; contraddittorietà, irragionevolezza e illogicità, in quanto l'art. 44 l. n. 133/2008 non prevederebbe in realtà alcun tetto ai contributi in questione, ed il regolamento non avrebbe dunque potuto modificare gli importi dei contributi previsti dalle ll. nn. 250/1990 e 278/1991, perché fonti di rango superiore.

Inoltre, l'art. 44, lett. b-bis), della l. n. 133 del 2008 prevede il mantenimento del diritto all'intero contributo previsto dalla l. 7 agosto 1990, n. 250 e dalla l. 14 agosto 1991, n. 278, anche in presenza di riparto percentuale tra gli altri aventi diritto, per le imprese radiofoniche private, come sarebbe il caso della ricorrente, che abbiano svolto attività di interesse generale ai sensi della l. 7 agosto 1990, n. 230.

II. Violazione dell'art. 12, comma 4, del d.P.R. n. 223/2010; irragionevolezza, contraddittorietà e difetto di motivazione, poiché i contributi di cui all'art. 2, comma 1, della l. 278/1991, in quanto non espressamente richiamati, non sono in nessun caso da intendersi ricompresi nella previsione di cui al comma 4 dell'art. 12 del regolamento, e come tali andrebbero erogati a CDP in forma integrale e non parziale.

4. Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri contestando, nel merito, la fondatezza del gravame.

La difesa erariale ha, tuttavia, rappresentato "che sulla medesima questione oggetto della presente controversia risultano pendenti due ulteriori e distinti giudizi promossi dalla società ricorrente e aventi ad oggetto il riconoscimento del contributo rispettivamente per le annualità 2011 e 2014.

Al riguardo, si rappresenta altresì che nel merito di tali giudizi si è già pronunciato, in senso favorevole per l'Amministrazione medesima, il Tribunale Ordinario di Roma che, con due distinte sentenze, di identico contenuto (sentenze n. 17292/19 e n. 17293/19), ha integralmente rigettato le domande proposte dalla società ricorrente; avverso le sentenze appena citate la stessa società ha proposto appello, i cui correlati giudizi risultano tuttora pendenti".

5. All'esito della pubblica udienza del 26 aprile 2022, e alla camera di consiglio riconvocata in data 19 dicembre 2022, con ordinanza collegiale n. 6317/2023, il collegio ha assegnato alle parti termine per memorie ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a.:

"Considerato che, dopo il passaggio in decisione della causa, il collegio ha rilevato che sussistono seri dubbi in ordine alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, sia avuto riguardo alla costante giurisprudenza delle Sezioni unite della Corte di cassazione in ordine al riparto della giurisdizione in materia di contributi pubblici per l'editoria (cfr., da ultimo, Cass. civ., Sez. un., 13 maggio 2022, n. 15370), sia alla luce delle sentenze del Tribunale ordinario di Roma n. 17292 e 17293 del 2019, pronunciate nei confronti della stessa ricorrente su analoghe fattispecie, che hanno ritenuto manifestamente infondata l'eccezione di difetto di giurisdizione del g.o. sollevata dalla difesa erariale".

6. Dopo il deposito delle memorie, alla camera di consiglio del 23 maggio 2023 la causa è passata in decisione.

7. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

7.1. La controversa questione della giurisdizione dei contributi all'editoria concessi per legge è stata risolta, da ultimo, dalle Sezioni unite della Corte di cassazione che, con sentenza 13 maggio 2022, n. 15370, hanno dichiarato sussistere la giurisdizione del giudice ordinario.

"Come, peraltro ben evidenziato dal Tribunale, nella erogazione del contributo, ove ricorrano i presupposti di legge, l'Amministrazione non esercita alcun potere implicante discrezionalità.

Accertata, con giudizio di discrezionalità tecnica vincolata, la sussistenza dei requisiti, il contributo deve essere erogato. Principio, questo, più volte enunciato dalle Sezioni unite in materia di contributi (Sez. un., n. 397 dell'11 gennaio 2011 e n. 13338 dell'1 giugno 2010, n. 22621 dell'8 novembre 2010 per i trasporti; Sez. un., n. 1776 del 25 gennaio 2013 per la predisposizione d'impianti nell'ambito del patto territoriale).

Si è anche chiarito che la controversia promossa per ottenere l'annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l'amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione della controversia al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico (Sez. un., n. 16457, 30 luglio 2020, Rv. 658338; conf. Sez. un., n. 3166/2019).

Ben diversamente si è affermato che appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia volta ad ottenere un finanziamento per la realizzazione d'impianti industriali nelle zone colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981, ai sensi della l.r. Campania n. 10 del 2001, art. 8, comma 3 (modificato dalla l.r. Campania n. 15 del 2005, art. 26), in quanto non si tratta di una sovvenzione riconosciuta direttamente dalla legge, sulla base di elementi puntualmente indicati, bensì di un contributo attribuito mediante un provvedimento regionale di natura concessoria, espressione di un potere di scelta della p.a. motivatamente discrezionale in ordine alla fattibilità e meritevolezza dell'iniziativa, in relazione al quale l'espletata istruttoria, anche se favorevole, non determina l'acquisizione di una posizione di diritto soggettivo del privato richiedente, trattandosi di mero atto endoprocedimentale finalizzato proprio all'eventuale e successiva concessione del contributo stesso (Sez. un., n. 30418, 23 novembre 2018, Rv. 651809).

In conclusione non v'è dubbio che la legge attribuisce il contributo in favore dell'editoria senza che residuino spazi di discrezionalità per l'Amministrazione al solo ricorrere delle condizioni di legge".

D'altra parte, la giurisprudenza amministrativa, a far data dalla fondamentale pronuncia dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, 29 gennaio 2014, n. 6, ormai costantemente afferma i seguenti principi:

"- sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione (cfr. Cass., Sez. un., 7 gennaio 2013, n. 150, cit.);

- qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (cfr. Cass., Sez. un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776, cit.);

- viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario" (cfr. C.d.S., Sez. V, 1° ottobre 2018, n. 5619; 30 aprile 2018, n. 2592; Sez. III, 9 agosto 2017, n. 3975; Sez. V, 11 luglio 2016, n. 3051; Cass. civ., Sez. un., 11 luglio 2014, n. 15941; 17 febbraio 2016, n. 3057).

7.2. Si deve poi aggiungere che nell'ambito dei due procedimenti azionati per la medesima questione (per le annualità 2011 e 2014) da Centro di Produzione s.p.a, questa volta però dinanzi al Tribunale ordinario di Roma, l'eccepito difetto di giurisdizione del G.O. in favore del G.A. è stato ritenuto insussistente.

In entrambe le sentenze del Tribunale (n. 17292 e 17293 del 2019), il giudice ha rilevato (conformemente a quanto affermato successivamente da Cass., Sez. un., n. 15370/2022) che "è evidente che la posizione vantata in giudizio dalla Centro di Produzione S.p.A., così come descritta nelle disposizioni di riferimento - che non assegnano all'Amministrazione alcuna discrezionalità amministrativa, nella valutazione delle domande di accesso alle provvidenze, bensì esclusivamente di riscontrare, in concreto i presupposti tassativamente previsti dalla norma - abbia (in astratto) natura sostanziale di diritto soggettivo [...]. Donde la competenza del giudice ordinario a conoscere della domanda, da affermare alla stregua del noto criterio del petitum sostanziale, concordemente praticato, ai fini del riparto di giurisdizione, dalla Corte regolatrice e dalla giurisprudenza amministrativa".

7.3. In definitiva, non vi è dubbio alcuno che la legge attribuisce il contributo in favore dell'editoria senza che residuino spazi di discrezionalità per l'Amministrazione che è tenuta ad erogarlo al solo ricorrere delle condizioni richieste dalla legge.

Si deve, quindi, dare atto che, in materia di contributi all'editoria, nei casi in cui la domanda sia principalmente volta ad annullare il provvedimento con il quale l'Amministrazione non ha riconosciuto (o ha riconosciuto solo in parte, come nel caso in esame) la possibilità di corrispondere il contributo stesso, si tratterà di questione avente ad oggetto un diritto soggettivo, e quindi appartenente incontrovertibilmente alla giurisdizione del giudice ordinario.

8. In conclusione, il presente ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del g.a. spettando la cognizione della controversia de qua alla cognizione del g.o., innanzi al quale la causa potrà essere riproposta nei termini e per gli effetti di cui all'art. 11 c.p.a.

9. Si ravvisano giustificati motivi per compensare le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.