Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
Salerno, Sezione II
Sentenza 22 giugno 2023, n. 1507

Presidente: Durante - Estensore: Marena

FATTO E DIRITTO

La società in epigrafe è una ditta individuale, impegnata nel settore del recupero e della preparazione per il riciclaggio di rottami metallici, nell'ambito di un'area sita nel Comune di Pagani, catastalmente identificata al foglio 6, p.lla n. 279, ricompresa in zona "D1-industriale" del vigente strumento urbanistico; in virtù di apposita autorizzazione, prot. 130008 del 14 giugno 2018 e successiva voltura, prot. n. 38326 del 28 maggio 2019, con scadenza prevista il 30 maggio 2023.

Il 9 ottobre 2022, la ricorrente depositava apposita istanza di rinnovo.

Con nota n. 55026 del 24 ottobre 2022, l'Amministrazione formalizzava la comunicazione dei motivi ostativi, assumendo che non si potesse dar corso alla comunicazione di cui all'oggetto, a causa della carenza urbanistica immobiliare interessata.

Avverso la nota de qua, insorge la ricorrente in epigrafe, mediante gravame di annullamento, notificato il 23 dicembre 2022 e depositato il 4 gennaio 2023.

Il gravame era sorretto dalle seguenti censure di illegittimità, variamente scandite nei diversi motivi di ricorso, così di seguito sintetizzate:

I) violazione di legge (artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - di istruttoria - erroneità - travisamento - sviamento - arbitrarietà - illogicità) - incompetenza.

Il provvedimento impugnato è, prima di tutto, illegittimo per incompetenza. L'atto reca la firma del solo responsabile del procedimento;

II) violazione di legge (artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - di istruttoria - erroneità - travisamento - sviamento - arbitrarietà - illogicità) - incompetenza - violazione del giusto procedimento.

La parte ricorrente si duole dell'illegittimità dell'atto gravato, atteso che l'unico ente competente ad effettuare l'istruttoria procedimentale e, dunque, ad adottare eventuali provvedimenti inibitori sarebbe, a suo dire, soltanto la Provincia territorialmente competente. Al Comune (ovvero al settore SUAP) sarebbe invece attribuita una mera funzione di raccordo tra l'operatore economico (che deposita la comunicazione) e l'ente provinciale (che esplica l'istruttoria);

III) violazione di legge (artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006 in relazione all'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - di istruttoria - erroneità - travisamento - sviamento - arbitrarietà - illogicità.

Secondo la prospettazione attorea, la destinazione di zona dell'area, in zona D1 industriale del piano regolatore, sarebbe certamente compatibile con l'esercizio dell'attività di smaltimento di rifiuti ferrosi metallici oggetto dell'autorizzazione;

IV) violazione di legge (artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006 in relazione all'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 ed art. 3 l. n. 241/1990) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - di istruttoria - erroneità - travisamento - sviamento - arbitrarietà - illogicità).

La parte ricorrente lamenta l'illegittimità della nota gravata, evidenziando che le opere oggetto di sanatoria (realizzazione di pavimentazione industriale; struttura coperta di mq 40,00 e altezza pari a 4,00 mt; struttura prefabbricata ospitante uffici, spogliatoio e wc di superficie pari a circa 30,00 mq), sarebbero pienamente conformi alla destinazione di zona ed alla disciplina prevista per l'area in oggetto.

Rimarca, altresì, che la P.A. non avrebbe esplicitato le ragioni per le quali rileverebbe, ai fini dell'assentibilità del richiesto rinnovo, l'intervenuto deposito dell'istanza di sanatoria ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001;

V) violazione di legge (artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006 in relazione all'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 ed art. 3 l. n. 241/1990) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - di istruttoria - erroneità - travisamento - sviamento - arbitrarietà - illogicità).

Secondo l'assunto attoreo, la P.A., subordinando l'esame dell'istanza alla sanatoria delle opere esistenti, avrebbe di fatto sospeso il procedimento sine die;

VI) violazione di legge (art. 10-bis l. n. 241/1990 in relazione agli artt. 216 d.lgs. n. 152/2006) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - di istruttoria - erroneità - travisamento - sviamento - arbitrarietà - illogicità) - violazione del giusto procedimento.

La parte ricorrente si duole dell'illegittimità della nota impugnata, per violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241/1990, stante la lesione delle garanzie procedimentali.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la parte ricorrente agisce per la declaratoria dell'obbligo delle PP.AA. intimate di definire, ognuna per quanto di propria competenza, il procedimento di cui all'istanza di rinnovo dell'iscrizione al registro dei recuperatori (artt. 214 e 216 d.lgs. n. 152/2006), depositata dalla ricorrente in data 9 ottobre 2022 (prot. n. 52289) con un provvedimento espresso e motivato.

Il gravame è sorretto dalle seguenti censure di illegittimità, così di seguito sintetizzate:

I) violazione di legge (artt. 2 e 3 l. n. 241/1990 in relazione agli artt. 214 e ss. d.lgs. n. 152/2006) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - di istruttoria - erroneità - travisamento - sviamento - arbitrarietà - illogicità).

La parte ricorrente rimarca l'obbligo del Comune di Pagani di definire l'attivato procedimento con l'adozione di un provvedimento espresso e motivato; e ciò mediante l'inoltro, alla Provincia di Salerno, dell'istanza e della documentazione depositata dalla ricorrente sull'apposito portale "Imprese in un giorno", essendo venuto meno l'unico motivo ostativo opposto dall'ente.

Resistono in giudizio il Comune di Pagani e la Provincia di Salerno, depositando documentazione e memoria difensiva, nella quale, controdeducendo alle avverse prospettazioni di parte ricorrente, concludono per il rigetto del complessivo gravame.

Con ordinanza del 16 marzo 2023, n. 133, questo T.A.R. così disponeva: "accoglie l'istanza cautelare e per l'effetto, ordina al Comune di Pagani di concludere il procedimento di sanatoria e di effettuare l'istruttoria nei termini di cui all'art. 216 d.lgs. 152/2006, entro 60 giorni dalla comunicazione della presente ordinanza".

Nell'udienza pubblica del 20 giugno 2023, la causa è introitata per la decisione.

Il gravame è accolto.

Ed invero, sulla base della documentazione in atti, si appalesa di palmare evidenza il vizio del difetto motivazionale, per inosservanza dell'ordine collegiale, ex art. 64, comma 4, c.p.a.

La giurisprudenza è chiara sul punto.

Assume, infatti, che nel processo amministrativo incombe sull'Amministrazione resistente un obbligo di collaborazione all'attività istruttoria disposta dal giudice; obbligo che assume un carattere più pregnante, rispetto a quanto si verifica nel giudizio civile, in cui l'onere della prova è distribuito tra attore e convenuto, secondo le regole ordinarie: "ancorché la Pubblica Amministrazione, abbia la più ampia facoltà di costituirsi in giudizio e di scegliere la propria strategia difensiva, ha anche un preciso obbligo giuridico di adempiere agli incombenti istruttori disposti dal giudice amministrativo, in quanto l'ordine istruttorio viene diretto all'Amministrazione, non perché parte processuale, bensì in quanto Autorità pubblica, che deve collaborare con il giudice al fine di accertare la verità dei fatti (T.A.R. Roma, Sez. I, 5 maggio 2021, n. 5264).

L'inottemperanza alle richieste di produzione di atti e documenti in possesso dell'Amministrazione può essere valutata a sfavore della parte pubblica specialmente quando ciò non contrasti con altra documentazione acquisita agli atti del giudizio. Tale principio trova oggi diretta conferma nel disposto di cui all'art. 64, comma 4, c.p.a., che - in analogia a quanto previsto per i giudizi civili dall'art. 116, comma 2, c.p.c. - autorizza il giudice amministrativo a desumere argomenti di prova dal contegno processuale delle parti, al punto da poter dare per provati i fatti affermati dalla parte ricorrente, ma solo se tale conclusione non si ponga in contrasto con altri fatti ricavabili dagli atti di causa. In presenza di un'istruttoria disposta e non adempiuta dall'Amministrazione, il giudice amministrativo, in applicazione della regola di giudizio di cui all'art. 116, comma 2, c.p.c. e all'art. 64, comma 4, c.p.a. può dunque dare per provati i fatti affermati dal ricorrente se tale conclusione non si ponga in rapporto di distonia con le risultanze di causa (T.A.R. Parma, Sez. I, 10 febbraio 2016, n. 40; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 23 aprile 2010, n. 2100; T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. I, 11 settembre 2008, n. 1931; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 9 dicembre 2002, n. 7891).

Il Comune non ha infatti dato completa esecuzione all'ordine cristallizzato nell'ordinanza collegiale n. 133 del 2023; ordinanza tuttora valida ed efficace, non avendo lo stesso Comune mai chiesto la revoca, né ritenuto di gravarla con appello.

Tale condotta è quindi ampiamente valutabile ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.c. in senso favorevole alle tesi prospettata da parte ricorrente.

Lo stato degli atti è chiaro ed inequivoco.

Il Comune, nella memoria del 16 giugno 2023, deduce l'improcedibilità del gravame, rimarcando la sequenza procedimentale che segue, a comprova, a suo dire, dell'avvenuta ottemperanza all'ordine giurisdizionale.

Sottolinea, infatti, che, «a seguito della sentenza di questo T.A.R., n. 56/2023, di annullamento del silenzio rigetto sull'istanza ex art. 36 d.P.R. 370/2001, del 14 luglio 2023, lo stesso riavviava il procedimento, con nota del 7 marzo 2023, prot. n. 10139/23; che, con nota prot. n. 10138 del 7 marzo 2023, il responsabile del procedimento sollecitava al responsabile del settore pianificazione urbanistica ed al responsabile ll.pp., ciascuno per le rispettive competenze, la verifica delle condizioni dell'art. 17 della l. 1150/1942 ovvero la verifica dell'esistenza delle opere di urbanizzazione primaria di cui all'art. 12, comma 2, del d.P.R. 380/2001 al fine del concreto rilascio del permesso in sanatoria di cui all'art. 36 del d.P.R. 380/2001; che, con nota prot. n. 21647 del 30 maggio 2023, il responsabile del settore pianificazione urbanistica, per quanto di competenza, in riscontro alla nota prot. n. 10138, comunicava che "non sussistono le condizioni per l'attivazione delle procedure di cui all'art. 17 della l. 1150/1942"; che, con nota prot. n. 6096 del 13 giugno 2023 l'ente Provincia chiedeva al Comune di Pagani di esprimere il proprio parere di compatibilità urbanistica per l'attività di recupero rifiuti e di regolarità edilizia dell'impianto».

Ed invero, le deduzioni profilate dal Comune non appaiono condivisibili, essendo l'ente evidentemente inadempiente rispetto all'ordine, esplicitato nella statuizione giurisdizionale, di concludere il procedimento di sanatoria.

È, per contro, convincente quanto controdedotto dalla parte ricorrente, nella memoria difensiva del 19 giugno 2023, ed espresso nei termini che seguono: "nel termine assegnato - ed a tutt'oggi - il Comune di Pagani non ha dato completa esecuzione a detta statuizione. L'ente, infatti, non ha ancora definito il procedimento di sanatoria attivato dalla ricorrente ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, essendosi limitato all'adozione di meri atti istruttori con i quali è stata rilevata (del tutto inaspettatamente) la presunta carenza di opere di urbanizzazione primaria. Il procedimento di sanatoria non è stato ancora concluso... la definizione di detto procedimento è stata assunta, dalla stessa P.A., quale presupposto indefettibile circa la verifica della compatibilità urbanistica ed edilizia dell'immobile nell'ambito della quale la ricorrente esercita la propria attività".

E tanto basta al Collegio.

Il gravame principale ed il ricorso per motivi aggiunti sono accolti, con annullamento degli atti impugnati, in ragione della mancata esecuzione dell'ordinanza collegiale n. 133 del 2023, con l'avvertenza che l'ulteriore mancata conformazione al contenuto dispositivo della medesima, da intendersi reiterato nella presente decisione, sarà passibile di esecuzione mediante ottemperanza.

Stante la peculiarità della fattispecie, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), accoglie il ricorso principale ed i suoi motivi aggiunti, nei sensi di cui in motivazione.

Condanna il Comune a concludere il procedimento di sanatoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.