Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 19 luglio 2023, n. 7074

Presidente: De Nictolis - Estensore: Fantini

FATTO

1. Il r.t.i. CADA - Chimica Applicata Depurazione Acque di Giglio Filippo e C. s.n.c. ha interposto appello nei confronti della sentenza 10 ottobre 2022, n. 12868 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III-quater, che ha dichiarato inammissibile il suo ricorso avverso la determina dirigenziale in data 26 maggio 2022 con cui il Comune di Ragusa ha aggiudicato alla Sigra s.r.l. il servizio delle analisi chimico-fisiche e batteriologiche nei punti di erogazione dell'acquedotto comunale per il periodo che va da giugno 2022 a maggio 2023.

2. Il ricorso in primo grado è stato inizialmente proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di Catania, e poi riassunto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio a seguito della declinatoria di competenza del giudice inizialmente adito, motivata nella considerazione che erano state impugnate anche le circolari del Ministero della salute n. 15762 in data 27 maggio 2019 e n. 29778 del 2 luglio 2021.

L'assunto del ricorso di primo grado era quello dell'obbligo, per i laboratori di analisi destinatari di commesse aventi ad oggetto il controllo della qualità delle acque destinate al consumo umano, di acquisire l'accreditamento per tutte le prove (sia chimico-fisiche, che microbiologiche), in conformità della direttiva 2015/1787/UE (entro il 31 dicembre 2019); le circolari del Ministero della salute (e in particolare quella in data 2 luglio 2021) hanno prorogato il termine per l'accreditamento al 27 maggio 2022, ma le medesime non risultano richiamate dalla lex specialis della gara. Di qui la impugnazione dell'aggiudicazione in favore della Sigra s.r.l., soggetto carente del requisito di qualificazione e accreditamento "Accredia" quale richiesto dagli artt. 1 e 7 del capitolato speciale d'appalto (mediante rinvio al d.lgs. n. 31 del 2001 e al d.m. 14 giugno 2017).

3. La sentenza appellata ha dichiarato il ricorso inammissibile, nella considerazione che il Ministero della salute sia stato evocato in giudizio solamente in sede di riassunzione, benché l'impugnativa avesse riguardato anche le circolari ministeriali; ha dunque rilevato che «l'azione di riassunzione deve essere attivata tra le stesse originarie parti, sicché la chiamata nel giudizio di riassunzione di una parte mai evocata non è consentita. Nella presente vicenda il Ministero della salute assume, pertanto, la veste di resistente e non già di controinteressato. Per cui la mancata notifica del ricorso anche alla indicata amministrazione non può essere superata dalla tardiva evocazione in giudizio del predetto».

4. Con il ricorso in appello il raggruppamento CADA ha criticato la sentenza di prime cure nell'assunto che la domanda di annullamento delle circolari era stata proposta in via subordinata, in quanto non necessaria, atteso che il giudice amministrativo può disapplicare le circolari contra legem; in ogni caso doveva ritenersi ammissibile e fondata la domanda principale di annullamento dell'aggiudicazione.

5. Si sono costituiti in resistenza il Comune di Ragusa e il Ministero della salute puntualmente controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

6. Con atto ritualmente notificato il raggruppamento CADA ha dichiarato di rinunciare al motivo di primo grado, proposto in via subordinata, concernente l'impugnativa delle circolari del Ministero della salute n. 15762 del 2019 e n. 29778 del 2021.

7. All'udienza pubblica del 13 aprile 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Assume l'appellante l'erroneità della statuizione di inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata evocazione in giudizio, sin dall'origine, del Ministero della salute, amministrazione resistente, in quanto il gravame riguardava principalmente la determinazione dirigenziale del Comune di Ragusa, recante aggiudicazione in favore della Sigra s.r.l. (la quale non aveva il possesso del requisito dell'accreditamento per tutte le prove degli esami microbiologici indicati nel capitolato), mentre le circolari del Ministero della salute, benché non necessario, sono state impugnate in via subordinata, essenzialmente allo scopo di sollecitare l'adito giudice amministrativo alla loro disapplicazione. Deduce altresì come, a tutto concedere, la rilevata causa di inammissibilità avrebbe dovuto riferirsi alla domanda posta in via subordinata e non già all'intero ricorso; contraddittoriamente, la sentenza richiamerebbe il potere di disapplicazione delle circolari, salvo poi pretenderne l'impugnazione a pena di inammissibilità del ricorso.

Il motivo è infondato.

La sentenza impugnata ha rilevato che il ricorso introduttivo aveva ad oggetto sia il provvedimento di aggiudicazione che le circolari ministeriali; con il ricorso predetto non è stato evocato in giudizio il Ministero della salute; tale adempimento è avvenuto solamente con la riassunzione conseguente alla pronuncia di incompetenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di Catania, ma l'azione di riassunzione deve essere attivata tra le parti originarie.

Tali passaggi motivazionali della sentenza impugnata sono condivisibili e meritevoli di conferma, con la precisazione che la lettura del ricorso introduttivo impedisce di ravvisare un'impugnazione delle circolari gradata, posta cioè in subordine, come apertis verbis è dato evincere specialmente alla pagina 4 del medesimo atto.

Occorre considerare che le circolari sono chiaramente imputabili al Ministero della salute, in applicazione del criterio formale dell'adozione dell'atto, espresso dall'art. 41 c.p.a. Inoltre, anche ad ammettere che una circolare (atto amministrativo generale e non atto normativo) possa essere disapplicata dal giudice investito dall'impugnazione dell'atto che ne fa applicazione, occorre considerare che, ove la stessa venga impugnata, il ricorso deve, a garanzia del contraddittorio, essere notificato, a pena di decadenza, a ciascuna amministrazione che ha emesso l'atto impugnato.

Ciò non è accaduto nel caso di specie, ove il raggruppamento CADA solamente in sede di riassunzione, e dunque tardivamente, ha instaurato il contraddittorio anche nei confronti del Ministero della salute. La riassunzione dinanzi al giudice dichiarato competente ha natura di atto endoprocessuale e non può dunque essere utilizzata per l'estensione del contraddittorio.

Le considerazioni che precedono in ordine alla non ravvisabilità di una impugnazione delle circolari ministeriali in via subordinata esclude in radice la possibilità di limitare l'ambito della pronuncia di inammissibilità, peraltro difficilmente postulabile, in quanto il ricorso assume come tertium comparationis le circolari, anche solo per dedurne la inidoneità alla eterointegrazione della lex specialis.

Per le suindicate ragioni, da ultimo, alcun rilievo assume la rinuncia al motivo di ricorso "subordinato", che neppure in appello, come già in primo grado, può ritenersi autonomamente proposto.

2. In conclusione, alla stregua di quanto esposto, il ricorso in appello va respinto.

Sussistono tuttavia, in ragione della peculiarità della controversia, le ragioni prescritte dalla legge per la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.