Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 23 agosto 2023, n. 7925

Presidente: Sabatino - Estensore: Grasso

FATTO

1. Con ricorso collettivo, notificato il 28 maggio 2022, l'Associazione Italiana Pressure Equipment (Aipe), Confimi Industria Abruzzo - Associazione dell'industria manifatturiera e dell'impresa privata dell'Abruzzo e l'Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari (Adusbef) impugnavano, dinanzi al T.A.R. per il Lazio:

a) la delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (Cipess) n. 75 in data 22 dicembre 2021, avente ad oggetto: "Autostrade per l'Italia S.p.a. - Parere sul terzo atto aggiuntivo alla convenzione unica del 12 ottobre 2007 e sul relativo Piano economico finanziario, ai sensi dell'art. 43 del D.L. n. 201/2011";

b) il decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili n. 37 del 22 febbraio 2022, reso di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, che aveva approvato l'accordo transattivo, sottoscritto il 14 ottobre 2021, tra il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e la società Autostrade per l'Italia s.p.a. (Aspi s.p.a.), al fine di definire la procedura di contestazione per grave inadempimento agli obblighi di manutenzione e custodia della rete autostradale da parte della società concessionaria, avviata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con nota n. 17664 del 16 agosto 2018;

c) la deliberazione della Corte dei conti - Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato n. SCCLEG febbraio 2022/PREV, depositata in segreteria il 29 marzo 2022;

d) il parere dell'Avvocatura generale dello Stato, trasmesso con nota 24 settembre 2021, n. 34803, prot. n. 546403, nel quale l'Avvocatura si era espressa sullo schema di accordo per la definizione della procedura di contestazione per grave inadempimento del 16 agosto 2018, fornendo "parere in linea legale favorevole sul proposto schema di accordo";

e) l'accordo negoziale del 14 ottobre 2021, sottoscritto tra il Ministero delle infrastrutture [e] della mobilità sostenibili e Autostrade per l'Italia s.p.a., con il quale era stata definita, in continuità con quanto sottoposto al Consiglio dei Ministri del 14-15 luglio 2020, la procedura di contestazione per grave inadempimento agli obblighi di manutenzione e custodia della rete autostradale da parte della società concessionaria, avviata dal Ministero con nota 16 agosto 2018, n. 17664, prevedendo fra l'altro la modifica delle misure compensative per gli eventi del ponte sul fiume Polcevera a carico di Aspi per 3,4 miliardi, non remunerati nel PEF, rideterminate in particolare a favore dell'area di Genova, colpita dalla tragedia del 2018, d'intesa con le amministrazioni di riferimento del territorio ligure;

f) la nota 5 novembre 2021, n. 19135, con la quale Aspi ha trasmesso al Ministero la proposta di PEF aggiornata nei termini richiesti, comprensiva della relativa documentazione tecnica, e contenente tra l'altro una variazione tariffaria media annua dell'1,61% dal 2021 al 2038 (anziché dell'1,64%);

g) il parere 22 dicembre 2021, n. 3, del Nucleo di consulenza per l'attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità - Nars, reso sullo schema di terzo atto aggiuntivo alla convenzione unica, il relativo PEF e il piano finanziario regolatorio;

h) il parere 14 ottobre 2020, n. 8 e la nota 16 dicembre 2021 dell'Autorità di regolazione dei trasporti (Art);

i) i verbali delle sedute del 14 e 15 luglio 2020 del Consiglio dei ministri.

Un[itamente] all'annullamento degli atti e dei provvedimenti impugnati, le associazioni ricorrenti domandavano la condanna delle Amministrazioni resistenti al risarcimento dei danni.

A sostegno dell'impugnativa, deducevano l'illegittimità, sotto plurimo e concorrente rispetto, dei provvedimenti predetti, per violazione di legge ed eccesso di potere.

2. Nella resistenza delle Amministrazioni convenute (che eccepivano, in via preliminare, il difetto di legittimazione attiva delle associazioni consumeristiche ricorrenti, argomentando, in ogni caso, l'infondatezza nel merito del gravame) e con l'intervento spiegato ad adiuvandum dal Codacons e della Associazione utenti autostrade e ad opponendum da Holding Reti Autostradali s.p.a., con sentenza non definitiva 13434/2022, resa nel contradditorio delle parti costituite, il T.A.R. adito:

a) dichiarava in ammissibile, per difetto di legittimazione attiva, il ricorso di Aipe e Confimi Industria Abruzzo, riconoscendo per contro la legittimazione a ricorrere di Adusbef e delle associazioni intervenienti Codacons ed Associazione utenti autostrade;

b) disponeva, contestualmente, il rinvio pregiudiziale interpretativo ex art. 267 TFUE alla Corte di giustizia dell'UE in relazione ai quesiti: b1) se fosse, o meno, contrastante con il diritto comunitario l'interpretazione della normativa nazionale nel senso che l'Amministrazione concedente potesse istruire un procedimento di modificazione soggettiva ed oggettiva di una concessione autostradale in corso di validità, o di sua rinegoziazione, senza valutare ed esprimersi sull'obbligo di indire una procedura di evidenza pubblica; b2) se fosse, o meno, contrastante con il diritto comunitario l'interpretazione della normativa nazionale nel senso che l'Amministrazione concedente potesse istruire un procedimento di modificazione soggettiva ed oggettiva di una concessione autostradale in corso di validità, o di sua rinegoziazione, senza valutare l'affidabilità di un concessionario che si fosse reso autore di un grave inadempimento; b3) se, in caso di rilevata violazione del principio di evidenza pubblica e/o di rilevata inaffidabilità del titolare di una concessione autostradale, la normativa comunitaria imponesse l'obbligo della risoluzione del rapporto.

3. Con atto di appello, notificato nei tempi di rito, la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell'economia e delle finanze, il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, l'Autorità di regolazione dei trasporti, la Corte dei conti e l'Avvocatura dello Stato impugnavano, a mezzo della difesa erariale, la ridetta statuizione, che assumevano erronea ed ingiustamente gravatoria, segnatamente lamentando: a) error in iudicando, violazione e/o falsa applicazione dell'art. 100 c.p.c. e 39 c.p.a. nonché omessa motivazione circa un punto fondamentale della controversia, quanto al riconoscimento della legittimazione attiva di Adusbef; b) error in iudicando, per violazione e/o falsa applicazione dell'art. 100 c.p.c. e 39 c.p.a. nonché omessa motivazione circa un punto fondamentale della controversia, quanto alla ravvisata legittimazione attiva, nella posizione di intervenienti ad adiuvandum, di Codacons e dell'Associazione utenti autostrade.

4. La sentenza era, altresì, impugnata, con appello incidentale autonomo, da Holding Reti Autostradali s.p.a., da Atlantia s.p.a. e da Autostrade per l'Italia s.p.a., che integravano, nella medesima prospettiva censoria e con più articolata strutturazione motiva, le ragioni a sostegno della argomentata e liminare inammissibilità, per carenza delle condizioni dell'azione, del ricorso di prime cure.

5. Proponevano, per parte loro, appello incidentale anche Aipe e Confimi Industria Abruzzo, che censuravano la decisione nella parte in cui aveva negato la sussistenza della propria legittimazione ad agire, invocando, con la riforma in parte qua, declaratoria dell'ammissibilità del ricorso di primo grado anche da esse proposto.

6. Nel rituale contradditorio delle parti, alla pubblica udienza del 27 aprile 2023, sulle ribadite conclusioni dei difensori, la causa è stata riservata per la decisione.

DIRITTO

1. L'appello principale e, con esso, i convergenti appelli incidentali impropri proposti da Holding Reti Autostradali s.p.a., da Atlantia s.p.a. e da Autostrade per l'Italia s.p.a. sono solo in parte fondati. Gli appelli incidentali proposti da Aipe e Confimi Industria Abruzzo sono infondati.

2. Va premesso, liminarmente, che il Collegio non ignora, beninteso, le plurime perplessità che sorgono relativamente al regime processuale della sentenza non definitiva di prime cure che, decidendo questioni preliminari di rito e/o di merito, incorpori, in luogo della formale ordinanza, la rimessione della questione pregiudiziale interpretativa alla Corte di giustizia UE (o, in analoga prospettiva, la questione di legittimità dinanzi alla Corte costituzionale), disponendo la contestuale sospensione del processo (da ultimo, conclude con diffusa argomentazione, esaminando a quel che consta per la prima volta la questione, nel senso della inammissibilità dell'appello, C.d.S., Sez. V, 19 luglio 2023, n. 7076). Nondimeno opina - sia in ragione della non disutile prospettiva, secondo una direttiva di ordine economico, del consolidamento, relativamente alla sussistenza delle relative condizioni dell'azione, della posizione processuale delle parti, sia in forza di un principio di ragione, in certa misura, più liquida - di decidere nel merito le questioni sollevate.

3. Nell'evidenziato incrocio dei gravami, è controversia la legittimazione (e l'interesse) ad agire e/o ad intervenire, relativamente all'oggetto della lite, delle associazioni ricorrenti (ed intervenienti ad adi[u]vandum in prime cure), esponenzialmente intese alla tutela di interessi diffusi.

La decisione impugnata ha ritenuto: a) attivamente legittimata a ricorrere Adusbef; b) legittimate ad intervenire adesivamente il Codacons e l'Associazione utenti autostrade; b) prive di legittimazione le ricorrenti Associazione italiana pressure equipment (Aipe) e Associazione dell'industria manifatturiera e dell'impresa privata dell'Abruzzo (Confimi Industria Abruzzo).

La decisione è, ad avviso del Collegio, solo in parte corretta.

4. Importa rammentare che, in termini generali, la questione della legittimazione attiva dei c.d. enti collettivi è stata oggetto di un ampio dibattito, tanto in dottrina quanto in giurisprudenza.

Si tratta di quei soggetti che hanno come fine statutario la tutela di interessi collettivi, ovvero interessi comuni a più soggetti che si associano come gruppo o come categoria per realizzare i fini del gruppo stesso. Tali enti si distinguono tanto dai singoli associati quanto dalla comunità generale. L'interesse collettivo, dunque, deve essere un interesse riferibile al gruppo in sé, che, da parte sua, non può avere una dimensione occasionale.

Si è, in materia, evidenziato (cfr. C.d.S., Ad. plen., 20 febbraio 2020, n. 6, cui adde Sez. III, 2 novembre 2020, n. 6697) che l'interesse diffuso concreta un interesse sostanziale che eccede la sfera dei singoli per assumere una connotazione condivisa e non esclusiva, quale interesse di "tutti" in relazione ad un bene dal cui godimento individuale nessuno può essere escluso, ed il cui godimento non esclude quello di tutti gli altri.

In tale prospettiva, l'interesse sostanziale del singolo, inteso quale componente individuale del più ampio interesse diffuso, non assurge ad una situazione sostanziale "personale" suscettibile di tutela giurisdizionale (non è cioè protetto da un diritto o un interesse legittimo) posto che l'ordinamento non può offrire protezione giuridica ad un interesse sostanziale individuale che non è in tutto o in parte esclusivo o suscettibile di appropriazione individuale. È solo proiettato nella dimensione collettiva che l'interesse diviene suscettibile di tutela, quale sintesi e non sommatoria dell'interesse di tutti gli appartenenti alla collettività o alla categoria, e che dunque si dota della protezione propria dell'interesse legittimo, sicché - a superamento di una prospettiva ricostruttiva incentrata su una interpretazione eccessivamente restrittiva dell'art. 81 c.p.c. - seppur è lecito opinare circa l'esistenza o meno, allo stato dell'attuale evoluzione sociale e ordinamentale, di un interesse legittimo collettivo, deve invece recisamente escludersi che le associazioni, nel richiedere in nome proprio la tutela giurisdizionale, azionino un "diritto" di altri. La situazione giuridica azionata è la propria. Essa è relativa ad interessi diffusi nella comunità o nella categoria, i quali vivono sprovvisti di protezione sino a quando un soggetto collettivo, strutturato e rappresentativo, non li incarni. L'interesse deve essere, cioè, differenziato e, conseguentemente, la lesione di tale interesse legittima al ricorso l'organizzazione in quanto tale.

Ne discende, a guisa di corollario, il principio, oggetto di consolidato intendimento, secondo cui nel processo amministrativo per la legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi si rivela necessario che: a) la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell'associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati; b) l'interesse tutelato con l'intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all'associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio; restando, infine, preclusa ogni iniziativa giurisdizionale sorretta dal solo interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi, occorrendo un interesse concreto ed attuale (imputabile alla stessa associazione) alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso (cfr. anche C.d.S., Ad. plen., 2 novembre 2015, n. 9; 27 febbraio 2019, n. 2).

Va, per tal via, ribadita la predicabilità di forme di tutela di interessi diffusi ove suscettivi di un processo di c.d. collettivizzazione a mezzo della entificazione della comunità di riferimento laddove non sussista un atto di rango legislativo che ciò esplicitamente riconosca.

5. Sul crinale dei riassunti postulati esegetici, deve convenirsi sulla legittimazione a ricorrere di Adusbef, che - oltre a risultare iscritta nell'elenco nazionale di cui all'art. 137 del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (c.d. codice del consumo), pubblicato dal Ministero dello sviluppo economico - per fini statutari "promuove ed assicura la tutela, sul piano informativo-preventivo, contrattuale e giudiziale-risarcitorio, dei fondamentali diritti [...] di natura sociale generale, quali il diritto alla tutela della salute, alla sicurezza e alla qualità dei prodotti dei servizi, alla erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità ed efficienza, con particolare riguardo al servizio sanitario, al servizio postale, alla funzione pubblica di vigilanza e controllo del credito, delle assicurazioni, del mercato mobiliare, del servizio farmaceutico, dei trasporti".

5.1. L'appello principale, peraltro - pur non revocando sostanzialmente in dubbio, se non per dovere di posizione, la sussistenza di una (astratta e generica) legittimazione - diffusamente argomenta nel senso della insussistenza di un (concreto e specifico: e necessariamente personale ed effettivo) interesse a ricorrere: il cui (doveroso) accertamento in limine litis - trattandosi, come è noto, di (concorrenti e cooccorrenti) condizioni dell'azione - sarebbe stato abusivamente pretermesso in prime cure.

Sotto tale profilo, Adusbef non avrebbe, in effetti, dimostrato quale "situazione o posizione soggettiva ad essa riferita" potesse essere lesa per effetto dei provvedimenti impugnati, né quale sarebbe stata la potenziale utilità (concreta ed attuale) che avrebbero conseguito gli associati dall'accoglimento della pretesa affidata alla domanda giudiziale.

Non sarebbe stato sufficiente, all'uopo, il (laconico) riferimento ad un (peraltro: asseritamente indimostrato ed obiettivamente inesistente) "aumento delle tariffe a carico degli utenti, tra cui produttori e consumatori": e ciò in ragione della carenza (anche solo di) un principio di prova in ordine all'aumento dei pedaggi autostradali ipoteticamente correlato all'operazione finanziaria che aveva determinato il subentro di Cassa depositi e prestiti e di Macquarie nella posizione di Atlantia in merito alla concessione dei tratti autostradali gestiti da Autostrade per l'Italia (posto che le tariffe autostradali vengano determinate sulla base di parametri definiti per legge ed in base a un regime regolatorio non contestato).

5.2. L'assunto non è persuasivo.

Può osservarsi, in una prospettiva teorica generale, che la argomentata natura "diffusa" degli interessi di cui è latore, per opzione statutaria, l'ente che se ne faccia, in tale prospettiva, "esponente" (ovvero, con l'invalsa terminologia, "esponenziale") postula, in certo modo per definizione, una logica "estensiva" che, sul piano propriamente remediale, guadagna al criterio (orizzontale, astratto e generale) della "legittimazione" (ad agire) una primazia, quand'anche né assoluta né totalitaria, sul concorrente criterio (verticale, concreto e speciale) dell'"interesse" (processuale).

In qualche misura, per perpetuare l'efficace ed invalsa metafora spaziale cui si appoggia il vocabolario giuridico, la diluizione del profilo (soggettivo ed individualistico) della stretta "personalità" dell'interesse (sostanziale) guadagna in estensione, nel prisma delle condizioni per la sua tutela in giudizio, ciò che perde in intensione.

Ancorché non si tratti, con ciò, di postulare (quando fosse, in premessa, riconosciuta la legittimazione esponenziale) una sorta di (finzionistico) interesse in re ipsa, neppure si può pretendere (ché sarebbe in contraddizione con il dato sostanziale, che rappresenta il prius logico delle condizioni dell'azione) una stringente dimostrazione della specifica utilità dell'iniziativa processuale.

In altri termini: l'azione a tutela di interessi diffusi si colloca, sotto il profilo in questione, al crocevia tra una "mera azione" (concessa ex lege con riguardo alla attitudine abilitativa della mera posizione legittimante) e l'"azione in concreto" a tutela di diritti strettamente "soggettivi" e di "propri" (e strettamente "personali") interessi legittimi (arg. ex art. 24 Cost.).

Ne discende - tradotte le premesse sul piano della vicenda in esame - che l'iniziativa dell'associazione consumeristica intesa alla contestazione delle modalità di gestione, ancorché dissolutoria, dei rapporti concessori correlati alla gestione di un servizio pubblico di interesse generale e ad incidenza diffusa, come è quello inerente le autostrade, trova adeguato fondamento nella prospettica incidenza che un uso alternativo delle risorse pubbliche ed una corretta e razionale azione amministrativa potrebbe avere sull'organizzazione del servizio, sulle relative condizioni economiche, sulla programmazione tariffaria e su ogni elemento comechessia utile, nella prospettiva generale di migliore tutela dell'utenza. Non essendo, per contro, necessaria la dimostrazione di una diretta correlazione tra l'annullamento dei provvedimenti impugnati ed una immediata utilità per la platea (indifferenziata) degli utenti.

6. Considerazioni analoghe possono essere formulate relativamente alla posizione del Codacons e dell'Associazione utenti autostrade. Sennonché, proprio il riconoscimento della legittimazione a ricorrere (cioè a tutelare in via principale gli interessi esponenziali) esclude la possibilità di recuperare l'omissione della tempestiva iniziativa impugnatoria con l'intervento (adesivo dipendente) ad adiuvandum.

Come è noto, l'art. 28, commi 1 e 2, del codice del processo amministrativo disciplina l'intervento distinguendo quello del contraddittore necessario pretermesso e quello delle altre parti che via abbiano interesse (sia ad opponendum che ad adiuvandum rispetto al ricorso di primo grado).

Quest'ultimo tipo di intervento è consentito a chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall'esercizio delle relative azioni, e abbia interesse al giudizio.

Per consolidato intendimento, l'intervento adesivo dipendente è subordinato, di là dagli altri presupposti, alla condizione - di carattere negativo - della obiettiva alterità dell'interesse vantato dall'interventore rispetto a quello che legittimerebbe alla proposizione del ricorso in via principale, di tal che l'intervento sia volto a tutelare un interesse diverso ancorché collegato a quello fatto valere dal ricorrente principale, con la conseguenza che la posizione dell'interessato sia meramente accessoria e subordinata rispetto a quella della corrispondente parte principale.

Si tratta, del resto, di un naturale corollario del principio di inoppugnabilità e del tratto decadenziale del termine di impugnazione, che non consente il (tardivo) recupero dell'azione al soggetto (interessato o cointeressato) che avesse omesso (essendovi legittimato) di proporre tempestivo ricorso.

Nella specie, l'autonoma legittimazione spettante, nei sensi chiariti, a Codacons e all'Associazione utenti autostrade esclude l'ammissibilità dell'intervento ad adiuvandum (cfr. per tutte C.d.S., Sez. IV, 9 dicembre 2010, n. 8686).

Ne discende, sotto il profilo in questione, la fondatezza dell'appello principale e la conseguente riforma, in parte qua, della sentenza impugnata.

7. La decisione è, per contro, corretta e condivisibile - risultando, per tal via, infondati i relativi appelli incidentali - relativamente alla ritenuta inammissibilità, per carenza di legittimazione, delle associazioni Aipe e Confimi Industria Abruzzo.

In effetti, nello statuto della prima non è dato rinvenire alcuna previsione che riguardi il settore del trasporto autostradale, né tantomeno la finalità di ottenere il rilascio di concessioni, essendosi genericamente valorizzato il mero intento di offrire agli associati "aggiornamenti adeguati in merito sulle metodologie e sulle tecniche nei processi di sviluppo ed ingegnerizzazione del prodotto", al fine di poter disporre delle "tecnologie più moderne ed innovative per l'esecuzione dei processi produttivi della propria azienda, attraverso la presenza dell'associazione a fiere di settore, convegni e seminari"; l'unico riferimento all'aggregazione degli associati è, peraltro, articolato con riguardo al "fine di creare un'associazione forte che possa rappresentare al meglio e con vigore le problematiche del settore e creare un canale di promozione della caldareria nazionale".

Lo statuto della seconda, a sua volta, si concentra sul "negoziare, stipulare e sottoscrivere contratti collettivi nazionali di lavoro, nonché concorrere alla definizione degli accordi interprofessionali ed intercategoriali", ovvero sull'impegno ad "assistere le unioni territoriali quando esse negoziano e stipulano accordi sindacali locali", o, ancora, sull'obiettivo di "tutelare e promuovere anche in sede istituzionale ad ogni livello i diritti e gli interessi della categoria delle imprese metalmeccaniche, impiantistiche, dell'installazione di impianti e affini" e di "negoziare e sottoscrivere accordi, convenzioni e contratti con terzi per l'erogazione di beni e servizi a vantaggio delle imprese associate".

In nessuno dei due casi è, per tal via, dato rinvenire il necessario, puntuale e circostanziato aggancio statutario che, sul crinale delle premesse già esposte, possa fondare, in assenza di una abilitazione ex lege, il riconoscimento di una, altrimenti indifferenziata, legittimazione ad agire.

8. Alla luce delle considerazioni che precedono, la sentenza impugnata va - in parziale accoglimento dei proposti gravami - riformata in parte qua, con la declaratoria di inammissibilità degli interventi ad adiuvandum proposti da Codacons e della Associazione utenti autostrade.

Sussistono, ad avviso del Collegio, i presupposti per l'integrale compensazione, tra le parti costituite, di spese e competenze del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile intervento ad adiuvandum spiegato dal Codacons e dall'Associazione utenti autostrade.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.