Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 7 novembre 2023, n. 9584

Presidente: Lotti - Estensore: Barreca

FATTO E DIRITTO

1. Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale della Campania ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto da Banca Sistema s.p.a., in qualità di cessionaria dei relativi crediti, contro il debitore Comune di San Giuseppe Vesuviano per l'ottemperanza al giudicato formatosi sui seguenti provvedimenti del giudice ordinario:

- decreto ingiuntivo n. 1324/2020 reso dal Tribunale di Nola il 21 luglio 2020, depositato in pari data, notificato in data 29 luglio 2020, rilasciato in forma esecutiva in data 15 dicembre 2020 e così notificato al Comune debitore in data 16 dicembre 2020;

- decreto ingiuntivo n. 1588/2020 reso dal Tribunale di Nola il 12 settembre 2020, depositato in data 14 settembre 2020, notificato in data 16 settembre 2020, dichiarato esecutivo in data 15 dicembre 2020 e così notificato al Comune debitore in data 16 dicembre 2020.

1.1. Il Tribunale - dato atto della mancata costituzione del Comune di San Giuseppe Vesuviano - ha ritenuto che il ricorso fosse carente delle condizioni di proponibilità del ricorso cumulativo, motivando nel senso che "nessuna connessione è individuabile tra le pronunce di cui si chiede l'ottemperanza, dal momento che queste sono state emesse, sebbene nei confronti della medesima amministrazione comunale, all'esito di autonome azioni con distinti petitum e causa petendi".

In particolare, il Tribunale ha escluso la connessione oggettiva, malgrado l'identità del soggetto destinatario delle condanne, perché in un caso il Comune era debitore nei confronti della Giuli Società Cooperativa Sociale per prestazioni di assistenza domiciliare in favore di persone non autosufficienti e nell'altro debitore nei confronti di Enel Energia s.p.a. per fornitura di energia elettrica.

1.2. Non vi è stata statuizione sulle spese processuali, stante l'omessa costituzione del Comune intimato.

2. Avverso la sentenza Banca Sistema s.p.a. ha proposto appello con unico motivo e riproposizione della domanda di ottemperanza del primo grado, nonché delle domande di condanna del Comune al pagamento della penalità di mora ex art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., di assegnazione di un termine per l'ottemperanza, con nomina contestuale di commissario ad acta per il caso di persistente inerzia, di condanna al pagamento delle spese processuali.

2.1. Il Comune di San Giuseppe Vesuviano non si è costituito in giudizio.

2.2. All'udienza in camera di consiglio del 5 ottobre 2023 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza.

3. Con l'unico motivo di appello (Violazione e erronea applicazione dell'art. 32 c.p.a. Violazione degli artt. 112 e ss. c.p.a. Violazione dell'art. 104 c.p.c. e dell'art. 39 c.p.a.) Banca Sistema sostiene la connessione oggettiva e soggettiva delle domande oggetto di ricorso per ottemperanza, in quanto relative a crediti vantati dallo stesso creditore nei confronti dello stesso debitore, per avere la Banca acquistato crediti certi, liquidi ed esigibili non contestati dal Comune nell'an e nel quantum indicato in ciascuno dei due decreti ingiuntivi non opposti.

3.1. L'appellante sostiene che l'art. 32 c.p.a., richiamato in sentenza, non trova applicazione quando la controversia ha per oggetto diritti soggettivi ed il giudice amministrativo si pronuncia nell'ambito della giurisdizione esclusiva, applicandosi invece gli artt. 103 e 104 c.p.c., in forza del rinvio esterno dell'art. 39 c.p.a. (come da giurisprudenza di merito richiamata in ricorso).

3.2. L'appellante censura inoltre, come non pertinenti, i richiami giurisprudenziali contenuti nella sentenza gravata, dal momento che un precedente (C.d.S., n. 5547/2015) atteneva ad un ricorso per ottemperanza a sentenze di condanna, pronunciate dal Tribunale civile di Roma e passate in giudicato nei confronti di diversi debitori, e l'altro (C.d.S., n. 1617/2010) atteneva ad un giudizio impugnatorio.

3.3. Censura, infine, la sentenza nella parte in cui ha fatto riferimento ai rapporti sostanziali sottostanti ai decreti ingiuntivi, osservando che non spetta al giudice amministrativo in sede di ottemperanza esaminare o valutare tali rapporti.

4. L'appello è fondato.

L'art. 32 c.p.a. consente, in linea di principio ed in generale, il cumulo delle domande proposte in via principale o incidentale, purché le domande siano "connesse".

4.1. La disposizione viene comunemente interpretata in linea con la giurisprudenza formatasi prima dell'entrata in vigore del codice del processo amministrativo, con riferimento al ricorso proposto contro una pluralità di provvedimenti (c.d. ricorso cumulativo).

Secondo tale giurisprudenza il ricorso cumulativo è ammissibile, in via eccezionale, quando via sia connessione oggettiva, procedimentale o sostanziale (cfr. C.d.S., VI, 5 giugno 2001, n. 3015). Analogamente, la giurisprudenza formatasi nel vigore del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 afferma la regola secondo cui il ricorso deve essere diretto contro un unico provvedimento, a meno che tra gli atti esista una connessione procedimentale o funzionale tale da giustificare un unico processo.

In particolare, la regola generale dell'impugnabilità, con un ricorso, di un solo provvedimento può essere derogata nelle sole ipotesi in cui la cognizione, nel medesimo giudizio, della legittimità di più provvedimenti sia imposta dall'esigenza di concentrare in un'unica delibazione l'apprezzamento della correttezza dell'azione amministrativa oggetto del gravame, quando questa viene censurata nella sua complessità funzionale e, soprattutto, per profili che ne inficiano in radice la regolarità e che interessano trasversalmente le diverse, ma connesse, sequenze di atti (C.d.S., V, 22 gennaio 2020, n. 526), di regola collocate in un unico procedimento amministrativo, sia pure inteso in un'accezione lata (cfr. C.d.S., III, 20 ottobre 2021, n. 7045).

In definitiva, è ammesso il ricorso cumulativo in caso di connessione oggettiva alle stringenti condizioni appena specificate (su cui, adde, tra le tante, C.d.S., III, 18 maggio 2021, n. 3847, e II, 25 luglio 2022, n. 6544), dalle quali è da escludere sia la connessione oggettiva c.d. impropria (che si ha quando la decisione dipende, totalmente o parzialmente, dalla risoluzione di identiche questioni: arg. ex art. 103 c.p.c.), sia la connessione soggettiva, che si verifica in caso di comunanza delle parti (cfr., nel senso dell'insufficienza della connessione soggettiva tra le parti, C.d.S., III, 15 luglio 2019, n. 492).

A rigore questa interpretazione non è imposta dalla lettera dell'art. 32 c.p.a. che, inserito nel libro I sulle "disposizioni generali", utilizza la generica espressione di "domande connesse".

Essa è tuttavia conseguenza della natura impugnatoria del giudizio amministrativo di legittimità. Invero, la regola che il ricorso debba aver ad oggetto un solo provvedimento risponde alla ratio di evitare la confusione tra controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, nonché a quella di impedire l'abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali (così C.d.S., Ad. plen., 25 febbraio 2015, n. 5, alla quale si deve la dettagliata elaborazione dei confini di ammissibilità del ricorso cumulativo).

Al giudizio impugnatorio è effettivamente riferito uno dei due precedenti giurisprudenziali citati nella sentenza appellata (C.d.S., IV, 18 marzo 2010, n. 1617, che peraltro ha ritenuto ammissibile, in quella vertenza, il ricorso proposto contro diversi atti amministrativi, in quanto oggettivamente connessi).

4.2. La regola tuttavia non ha ragione di essere applicata quando la controversia abbia ad oggetto diritti soggettivi, come nell'ambito della giurisdizione esclusiva. Nelle controversie relative operano le regole proprie del processo sui diritti, ricavabili dalle disposizioni del codice civile, ai sensi dell'art. 39 c.p.a., in quanto compatibili o espressione di principi generali. Certamente compatibile con l'ampia previsione dell'art. 32, comma 1, primo periodo, c.p.a. e col processo amministrativo nelle materie dell'art. 133 c.p.a. è l'applicazione degli artt. 103 e 104 c.p.c., rispettivamente in tema di connessione oggettiva, propria (cause connesse per l'oggetto o per il titolo dal quale dipendono) o impropria (cause connesse per la dipendenza della decisione dalla risoluzione di identiche questioni), ed in tema di connessione soggettiva.

4.3. Analogamente, nel caso dell'azione di ottemperanza proposta per l'attuazione di sentenze passate in giudicato e di altri provvedimenti ad essi equiparati del giudice ordinario, ai sensi dell'art. 112, comma 2, lett. c), c.p.a., vertendosi in materia di diritti soggettivi, è da ritenersi consentito il cumulo di ricorsi, purché soggettivamente connessi, cioè purché rivolti dal medesimo ricorrente nei confronti della medesima amministrazione intimata.

Giova sottolineare che in sede civile non si dubita che l'espropriazione forzata - pur non direttamente regolata dalla norma dell'art. 104 c.p.c. dettata per il processo civile di cognizione - possa svolgersi in un unico processo, preceduto da un unico precetto, anche quando basata su più titoli esecutivi emessi per il pagamento di somme di denaro a favore dello stesso creditore e nei confronti dello stesso debitore. Anzi, di recente la Corte di cassazione ha affermato che "È contrario a buona fede il contegno del creditore che - senza alcun vantaggio o interesse - instauri più procedure esecutive in forza di diversi titoli esecutivi nei confronti del medesimo debitore" (Cass., III, 3 marzo 2023, n. 6513, con la quale si è aggiunto che "in tal caso, il giudice dell'esecuzione è tenuto a riunire i suddetti procedimenti e, conseguentemente, a liquidare al creditore procedente le sole spese e i soli compensi professionali corrispondenti a quelli strettamente necessari per la notifica d'un solo precetto e per l'esecuzione di un solo atto di pignoramento in relazione ad un valore pari alla somma dei titoli esecutivi separatamente azionati").

In disparte i profili attinenti all'abuso del processo e ad altre conseguenze (tra cui quelle disciplinari per il difensore: cfr. Cass., Sez. un., 28 ottobre 2015, n. 21948, per un caso analogo) non rilevanti nel presente giudizio, non vi sono ragioni ostative all'applicazione al giudizio di ottemperanza per l'attuazione di sentenze e provvedimenti del giudice ordinario dei detti principi che connotano il concorrente rimedio dell'azione esecutiva civile.

In proposito va condivisa l'osservazione, presente nella giurisprudenza amministrativa, che "la concentrazione in unico giudizio, delle varie pretese creditorie azionate da un unico soggetto, risponde all'interesse della stessa amministrazione a non essere gravata ingiustificatamente di un incremento degli oneri processuali derivanti dalla proliferazione non necessaria dei procedimenti, che incidono, in particolare, sugli esborsi a titolo di spese di giudizio nonché sulla quantificazione delle spese documentate (trasporto, soggiorno, etc.) per l'espletamento dell'attività eventualmente svolta dal commissario ad acta, in caso di permanente inadempienza della P.A." (così T.A.R. Lazio, 3 gennaio 2018, n. 31).

Non depone in senso contrario il precedente citato nella sentenza appellata di cui a C.d.S., III, 7 dicembre 2015, n. 5547. Nel caso oggetto di quest'ultima decisione infatti il ricorso per ottemperanza riguardava diverse sentenze passate in giudicato nei confronti di diverse amministrazioni debitrici, sicché non vi era nemmeno connessione soggettiva.

4.4. In definitiva, va affermato che i limiti alla proposizione di ricorsi cumulativi nel processo amministrativo che riguardano il giudizio impugnatorio non si applicano all'azione di ottemperanza per l'attuazione di sentenze passate in giudicato e di altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, potendo questa essere proposta in un unico giudizio, ai sensi dell'art. 112, comma 2, lett. c), c.p.a., quando attinente a pretese creditorie azionate da un unico soggetto creditore nei confronti della medesima amministrazione debitrice, anche se fondate su diversi titoli giudiziali.

4.5. Il principio è applicabile al caso di specie, nel quale il giudice amministrativo è stato investito dell'attuazione dei decreti ingiuntivi non opposti, azionati da Banca Sistema, in qualità di unico creditore (in quanto cessionaria dei crediti oggetto delle ingiunzioni) nei confronti dell'unico debitore, Comune di San Giuseppe Vesuviano, senza che rilevi la diversità dei titoli e dei rapporti sottostanti, fonte delle obbligazioni pecuniarie vantate verso quest'ultimo dai creditori cedenti.

4.5.1. L'appello va quindi accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, il ricorso proposto da Banca Sistema va dichiarato ammissibile.

5. Nel merito, esso è fondato.

Risulta dagli atti che i decreti ingiuntivi non sono stati opposti e che sono state osservate le formalità procedurali per l'esecuzione.

Essi rientrano nel novero dei provvedimenti del giudice ordinario equiparati alle sentenze passate in giudicato ai fini della proposizione del ricorso per ottemperanza per l'adempimento delle obbligazioni pecuniarie risultanti da ciascun decreto ed il pagamento delle spese legali ivi liquidate, nonché degli interessi successivi e delle spese ulteriori consistenti negli oneri di registrazione documentati dal creditore.

5.1. Quanto all'adempimento da parte del Comune di San Giuseppe Vesuviano, parte appellante ha fatto presente che, dopo la proposizione del ricorso ex art. 112 c.p.a., il Comune ha provveduto a dare parziale esecuzione al decreto ingiuntivo n. 1588/20 corrispondendo a Banca Sistema, in data 11 maggio 2023, la somma ingiunta di euro 25.173,23, oltre interessi ex d.lgs. 231/2002 maturati dalla domanda fino alla data del 29 giugno 2022 (data di sottoscrizione e notifica del ricorso per ottemperanza), cioè maturati 11 mesi prima rispetto alla data in cui è stato disposto il pagamento; nonché le spese legali liquidate nel decreto ingiuntivo n. 1588/20. Precisa l'appellante che, nonostante tale pagamento, il Comune risulta ancora parzialmente inadempiente a quanto disposto con il decreto ingiuntivo n. 1588/20 in quanto non ha provveduto a corrispondere gli ulteriori interessi ex d.lgs. 231/2002 maturati sino alla data del pagamento, come statuito nel decreto ingiuntivo ("oltre interessi ex d.lgs. 231/2002 dalla domanda al saldo"), nonché l'importo dovuto a titolo di imposta di registro.

5.1.1. Inoltre non risulta adempiuto, nemmeno parzialmente, il secondo decreto ingiuntivo.

5.2. Pertanto, va ordinato al Comune di San Giuseppe Vesuviano in persona del Sindaco pro tempore di dare esecuzione: 1) al decreto ingiuntivo n. 1588/2020 del 14 settembre 2020 e, quindi, di pagare a Banca Sistema la residua somma dovuta a titolo di imposta di registro, oltre gli ulteriori interessi scaduti ai sensi del combinato disposto degli artt. 1283 e 1284, IV comma, c.c., nella misura prevista dagli artt. 4 e 5 del d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 e maturati dal 29 giugno 2022 al saldo (i.e. 11 maggio 2023), nonché di dare esecuzione 2) al decreto ingiuntivo n. 1324/2020 del 21 luglio 2020 e, quindi, di pagare a Banca Sistema la somma di euro 110.390,99 oltre gli interessi ex artt. 4 e 5 d.lgs. 231/2002 dal 25 giugno 2020 all'effettivo soddisfo e le spese liquidate nel decreto, oltre l'imposta di registro.

5.3. Non sussistendo ragioni ostative, avendo la ricorrente avanzato apposita istanza, va fissata, ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., una penalità di mora in misura pari agli interessi legali sulle somme ancora dovute, da corrispondersi da parte del Comune, con decorrenza dal giorno della notificazione dell'ordine di pagamento contenuto nella presente sentenza, a cura della parte ricorrente.

5.4. Va assegnato al Comune di San Giuseppe Vesuviano il termine di giorni sessanta dalla notificazione della sentenza per provvedere all'esecuzione.

5.5. L'adempimento in corso di causa, sia pure parziale, rende inopportuna allo stato la nomina di commissario ad acta. Si fa riserva di provvedere in caso di perdurante inerzia dell'amministrazione comunale oltre il termine di cui sopra.

6. Sussistono giusti motivi di compensazione delle spese processuali dei due gradi di giudizio, considerati la mancata resistenza del Comune intimato e l'adempimento parziale in pendenza di ricorso per ottemperanza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza gravata, dichiara ammissibile il ricorso di Banca Sistema e, nel merito: a) accoglie la domanda principale della ricorrente e ordina al Comune di San Giuseppe Vesuviano in persona del Sindaco pro tempore di dare esecuzione ai decreti ingiuntivi n. 1588/2020 del 14 settembre 2020 e n. 1324/2020 del 21 luglio 2020 emessi dal Tribunale di Nola, secondo quanto specificato in motivazione; b) condanna il Comune al pagamento della penalità di mora in misura pari agli interessi legali sulle somme ancora dovute, ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., a far data dal giorno della notificazione della sentenza di ottemperanza al soddisfo; c) assegna il termine di giorni sessanta dalla notificazione della presente sentenza per ottemperare all'ordine di cui sopra, riservando la nomina di commissario ad acta, per il caso di ulteriore inottemperanza nel termine assegnato.

Compensa le spese di entrambi i gradi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.