Consiglio di Stato
Sezione VII
Sentenza 22 novembre 2023, n. 10035

Presidente: Lipari - Estensore: Fratamico

FATTO E DIRITTO

1. L'oggetto del presente giudizio è costituito:

- dall'ordinanza del Comune di Lanuvio del 7 ottobre 2016 con la quale è stata inflitta la sanzione amministrativa pecuniaria per inottemperanza all'ordine di demolizione prot. n. 2005/27/ABU;

- dall'ordinanza n. 106 dell'11 agosto 2005, di demolizione delle opere abusive realizzate in Lanuvio, via Riserva della Bandita n. 5;

- dal verbale di sopralluogo della Polizia municipale n. 15632 del 16 giugno 2005;

- da tutti gli atti antecedenti, conseguenti o comunque connessi del procedimento.

2. I signori Fabio V. e Antonietta M., destinatari della notifica dei suddetti provvedimenti, li hanno impugnati dinanzi al T.A.R. per il Lazio sulla base dei seguenti motivi di ricorso:

a) violazione dei principi di correttezza e buona amministrazione canonizzati nell'art. 97 Cost. e nei principi comunitari e dell'art. 2 l. n. 241 del 1990, nonché dell'art. 32, comma 37, del d.l. 269 del 2003, conv. in l. n. 326 del 2003, violazione del giusto procedimento di legge, eccesso di potere per errore nei presupposti in fatto e in diritto e per illogicità, errore sui presupposti, sviamento, eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, arbitrarietà, illogicità ed ingiustizia manifesta, in quanto l'impugnata ordinanza si riferisce ad opere oggetto di istanza di condono non ancora esitate, con pagamento totale anche di oneri, oblazioni ed il rispetto delle ulteriori condizioni, violazione degli artt. 38 e 44 della l. n. 47 del 1985 richiamata dall'art. 32, comma 25, del d.l. n. 269 del 2003, conv. nella l. n. 326 del 2003; violazione dell'art. 32 della l. n. 326 del 2003 ai sensi degli artt. 38 e 44 della l. n. 47 del 1985; violazione dell'art. 39 della l. n. 724 del 1994;

b) violazione e falsa applicazione dell'art. 97 Cost., violazione del giusto procedimento di legge; eccesso di potere per difetto istruttorio, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità, arbitrarietà ed ingiustizia manifesta, in quanto la pubblica amministrazione non ha tenuto conto della esistenza della domanda di condono e pertanto violazione ed erronea applicazione dell'art. 15, comma 3, l.r. n. 15 del 2008 e dell'art. 28 della l. n. 689 del 1981, eccesso di potere per non aver tenuto conto dell'istruzione in corso;

c) violazione dei principi di correttezza e buona amministrazione canonizzati nell'art. 97 Cost. e nei principi comunitari e dell'art. 2 l. n. 241 del 1990, nonché dell'art. 32, comma 37, del d.l. n. 269 del 2003, conv. in l. n. 326 del 2003, e dell'art. 15, comma 3, l.r. n. 15 del 2008 e dell'art. 28 l. n. 689 del 1981, in relazione agli artt. 38 e 44 della l. n. 47 del 1985 richiamata dall'art. 32, comma 25, del d.l. n. 269 del 2003; violazione del giusto procedimento di legge; eccesso di potere per errore nei presupposti in fatto e in diritto; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, arbitrarietà, illogicità ed ingiustizia manifesta, in quanto l'impugnata ordinanza si riferisce ad opere oggetto di istanze di condono, con pagamento anche di oneri, oblazioni e relative altre prescrizioni, per le quali è maturato il silenzio-assenso previsto dall'art. 32, comma, 37 cit.;

d) violazione ed erronea applicazione art. 15, comma 3, l.r. n. 15 del 2008 e dell'art. 28 della l. n. 689 del 1981, in relazione agli artt. 38 e 44 della l. n. 47 del 1985 richiamato dall'art. 32, comma 25, del d.l. n. 269 del 2003; violazione del giusto procedimento di legge; eccesso di potere per errore nei presupposti in fatto e in diritto; eccesso di potere per difetto di istruttoria; travisamento ed erronea valutazione dei fatti; arbitrarietà, illogicità ed ingiustizia manifesta, in quanto l'impugnata ordinanza si riferisce ad opere oggetto di istanze di condono ed ordine di demolizione dell'agosto del 2005 ordinanza n. 106, per intervenuta prescrizione della sanzione e del potere dell'amministrazione e decadenza del potere amministrativo, nonché irretroattività della l.r. n. 15 del 2008;

e) violazione ed erronea applicazione delle norme sul procedimento art. 7 della l. n. 241 del 1990 nel combinato disposto con il procedimento previsto dall'art. 18 e segg. l. n. 689 del 1981.

3. Con la sentenza n. 9182 del 6 settembre 2018 il T.A.R. per il Lazio ha rigettato il ricorso.

4. I signori Fabio V. e Antonietta M. hanno, quindi, chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il loro appello ad otto motivi così rubricati:

I) travisamento sull'atto impugnato e sugli effetti dell'ordinanza di demolizione pendente domanda di condono;

II) travisamento sui vizi propri ed originari e illegittimità della sanzione pecuniaria derivante dalla legge condono;

III) silenzio sul 1° motivo di illegittimità della pendenza della domanda di condono;

IV) silenzio sul 1° motivo di illegittimità dell'atto presupposto, accertamento inottemperanza per la pendenza della domanda di condono;

V) nullità della sentenza per mancanza di corrispondenza tra chiesto e pronunciato;

VI) del silenzio-assenso alla positiva conclusione della domanda di condono;

VII) capo 6, prescrizione ed irretroattività art. 36 l.r. 15 del 2008;

VIII) natura sanzionatoria della sanzione pecuniaria.

5. Il Comune di Lanuvio non si è costituito neppure nel giudizio di appello, nonostante la ritualità della notifica dell'impugnazione.

6. All'udienza pubblica straordinaria del 6 ottobre 2023 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

7. Il T.A.R. per il Lazio, nella sentenza appellata, ha rigettato il ricorso proposto in primo grado, ritenendo che i ricorrenti, nonostante la pendenza della domanda di condono dal 2004, non avendo impugnato tempestivamente per tale motivo l'ordine di demolizione del 2005, non potessero far valere la sospensione del potere sanzionatorio dell'amministrazione neppure contro l'ordinanza di irrogazione della sanzione pecuniaria emessa dal Comune di Lanuvio nel 2016.

8. Gli odierni appellanti hanno lamentato l'erroneità della suddetta pronuncia, sostenendo, in particolare, che l'automatica sospensione dei poteri sanzionatori dell'amministrazione, scaturente dalla presentazione della domanda di condono, potesse inficiare direttamente, e non di riflesso, il provvedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, rendendolo illegittimo, a prescindere dalla avvenuta impugnazione da parte loro, con autonomo e distinto ricorso, dell'ingiunzione di demolizione, che avrebbe dovuto essere comunque considerata inefficace proprio in virtù della pendenza dell'istanza di sanatoria, non essendo suscettibile, tra l'altro, di alcuna "inottemperanza".

9. Tali censure sono in parte fondate e meritevoli di accoglimento per le ragioni di seguito illustrate.

10. Invero, all'istanza di condono presentata dagli odierni appellanti, devono ritenersi applicabili le disposizioni di cui agli artt. 38 e 44 della l. n. 47/1985 - richiamati anche dalle successive leggi sul condono - che prevedono la sospensione dei procedimenti sanzionatori.

10.1. Come sottolineato, infatti, anche di recente da questo Consiglio (cfr. C.d.S., Sez. VI, 28 aprile 2023, n. 4275), «trattasi di sospensione del tutto automatica, che incide su tutti i provvedimenti amministrativi adottati ed adottandi aventi ad oggetto sanzioni per abusi edilizi, e ciò fino alla definizione delle domande di condono edilizio eventualmente presentate (cfr. C.d.S., Sez. IV, 3 ottobre 2014, n. 4934); ne consegue che non appare ammissibile una valutazione prognostica da parte del Giudice relativamente all'esito dell'istanza di condono, prima che su di essa si sia determinata l'amministrazione competente (cfr. anche art. 34, comma 2, c.p.a.). La giurisprudenza ha ulteriormente precisato che, la presentazione di un'istanza di condono edilizio successivamente all'emanazione delle ordinanze di demolizione e di eventuali atti repressivi consequenziali rileva sul piano processuale, quale conseguenza dei suoi effetti sostanziali, e rende inefficace tali provvedimenti e, quindi, improcedibile l'impugnazione proposta avverso gli stessi per sopravvenuto difetto di interesse alla sua decisione: e ciò in quanto una nuova valutazione provocata dall'istanza di condono comporterà comunque la necessaria formazione di un nuovo provvedimento di accoglimento o di rigetto che varrà in ogni caso a superare il provvedimento oggetto di impugnativa, in tal modo spostandosi l'interesse del responsabile dell'abuso edilizio dall'annullamento del provvedimento già adottato all'eventuale annullamento del provvedimento di reiezione dell'istanza di sanatoria (C.d.S., Sez. VI, 16 aprile 2021, n. 3124; Sez. II, 13 settembre 2019, n. 6162; 14 gennaio 2020, n. 340). In altri termini, solo una volta esitata negativamente l'istanza di condono sarà possibile disporre la demolizione del bene, privando per l'effetto di ogni utilità una decisione circa l'attuale legittimità (o illegittimità) delle opere - e cioè prima che su tale aspetto si sia determinata l'amministrazione anche alla stregua della normativa di favore condonistica - in ogni caso destinata ad essere superata dalla determinazione resa all'esito dell'istanza di condono».

10.2. Alla luce di tali principi il Comune di Lanuvio non avrebbe, dunque, potuto validamente adottare, in pendenza della domanda di condono, nessuna sanzione di repressione degli abusi edilizi e quindi nemmeno quella per l'inottemperanza all'ordine di demolizione, impugnata con il ricorso di primo grado.

10.3. Da qui l'accoglimento dell'appello, l'assorbimento di ogni altra doglianza e, in riforma della sentenza n. 9182/2018, l'accoglimento del ricorso proposto in primo grado con annullamento della sanzione pecuniaria del 7 ottobre 2016.

11. Per la natura e la particolarità della controversia sussistono, infine, giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso proposto in primo grado e per l'effetto annulla la sanzione pecuniaria del 7 ottobre 2016.

Compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.