Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
Salerno, Sezione I
Sentenza 2 febbraio 2024, n. 346

Presidente ed Estensore: Di Lorenzo

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il ricorrente, premettendo di essere consigliere comunale del Comune di Ogliastro Cilento, del gruppo di minoranza "Ogliastro Futura" e di avere richiesto l'accesso ad alcuni atti e documenti per lo svolgimento del suo mandato consiliare, ha impugnato il silenzio-diniego formatosi a seguito della mancata ostensione. In particolare, il ricorrente ha rappresentato che con istanza protocollata via pec al Comune, in data 30 giugno 2023 ha richiesto al responsabile dell'ufficio lavori pubblici, nonché al segretario comunale, di avere copia di documenti relativi ai lavori di completamento e messa in sicurezza della rete stradale comunale in località S. Caterina e San Leonardo, con particolare riguardo a:

- documenti progettuali;

- atti di gara di appalto;

- eventuali varianti in corso d'opera;

- documentazione contabile;

- documentazione di fine lavori (regolare esecuzione-collaudo) ove presente.

Si è costituita l'amministrazione intimata, affermando in via preliminare che il ricorso è stato ricevuto a mezzo pec alle ore 13.36 del giorno 27 settembre 2023, ossia quando l'Ufficio protocollo del Comune di Ogliastro Cilento è chiuso (apertura: dalle ore 09.00 alle ore 12.00), per cui il gravame esperito è stato acquisito e registrato il giorno successivo, vale a dire soltanto dopo che il responsabile dell'Area tecnica con nota del 27 settembre 2023, prot. n. 4969 si è dichiarato disponibile per assicurare la consultazione degli atti richiesti, affermando quanto segue: «Le comunico che la documentazione richiesta è a Sua disposizione per essere consultata, previo appuntamento e, laddove dovesse emergere la necessità da parte Sua di estrarre copie progettuali e/o atti utili per l'espletamento del Suo mandato, questo Ufficio si dichiara disponibile a concordare con Lei la migliore soluzione possibile»; l'amministrazione ha altresì dedotto che in data 29 settembre 2029 il geom. Paolo Liguori ha notificato all'istante parte della documentazione reclamata con il gravame, confermando la sua disponibilità a soddisfare la pretesa ostensiva. Nel merito, l'amministrazione intimata ha affermato che l'istanza di accesso si inserisce in un contesto di molteplici e reiterate azioni intraprese a partire dal giorno 27 maggio 2023, ossia dodici giorni dopo le elezioni per il rinnovo del Sindaco e del Consiglio comunale, e ha chiesto il rigetto del ricorso, sostenendo che il ricorrente ha chiesto l'ostensione di una gran mole di documenti, rendendo eccessivamente difficoltosa l'attività ostensiva, anche per la difficoltà per l'ente di estrarre copia di documenti corposi, anche contenenti allegati.

In data 24 gennaio 2024 parte ricorrente ha prodotto una propria dichiarazione, secondo cui in data 18 gennaio 2024 egli ha ottenuto la documentazione ancora mancante, ottenendo altresì a mezzo pec la relazione sul conto finale e il certificato di regolare esecuzione; tuttavia, dalla lettura di questi ultimi documenti, forniti per la prima volta, emergerebbe che in data 14 settembre 2021 è stata approvata dalla Regione Campania una prima perizia di variante (di cui al d.G.c. n. 152) che mai sarebbe stata consegnata al ricorrente, al quale, invece, era stata consegnata, in data 3 novembre 2023, solo la successiva perizia di variante, approvata con d.G.c. della Regione Campania n. 141 del 6 settembre 2022.

Nel corso della camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2024 parte ricorrente, nel precisare le conclusioni, ha rappresentato che, all'esito della disponibilità ostensiva mostrata dal Comune e dell'accesso che nelle more è stato effettuato, residua l'interesse ostensivo solo con riferimento a tale perizia del 14 settembre 2021. Viceversa, nel corso di tale camera di consiglio l'amministrazione ha replicato sostenendo di avere manifestato la disponibilità di ostensione di tutta la documentazione già con la citata nota del 27 settembre 2023.

All'esito della camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2024 il Collegio ha riservato la decisione.

2. Il Collegio ritiene che occorra delimitare il thema decidendum, alla luce della ostensione dei documenti medio tempore intervenuta, da ultimo con la consegna degli ultimi documenti in data 18 gennaio 2024. In particolare, alla luce delle dichiarazioni rese da parte ricorrente nella nota prodotta in data 24 gennaio 2024 e nel corso della camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2024, è emerso che tutta la documentazione è stata consegnata nelle more del giudizio, avendo in data 18 gennaio 2024 ottenuto la documentazione ancora mancante, tra cui la relazione sul conto finale e il certificato di regolare esecuzione richiesti nell'istanza del 30 giugno 2023; tuttavia, dalla lettura di questi ultimi documenti, forniti per la prima volta, emergerebbe che in data 14 settembre 2021 è stata approvata dalla Regione Campania una prima perizia di variante (di cui al d.G.c. n. 152) che mai sarebbe stata consegnata al ricorrente, al quale, invece, era stata consegnata, in data 3 novembre 2023, solo la successiva perizia di variante, approvata con d.G.c. della Regione Campania n. 141 del 6 settembre 2022. Avendo parte ricorrente insistito nelle conclusioni da ultimo rassegnate per la consegna di tale relazione, il thema decidendum si concentra sul diritto all'accesso a tale ultimo documento.

Così delimitato l'oggetto del giudizio, il ricorso è infondato, per le motivazioni che seguono.

Preliminarmente si evidenzia che il diritto di accesso dei consiglieri comunali è disciplinato dall'art. 43, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000, secondo cui i consiglieri hanno il diritto «di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge».

Al consigliere comunale, in ragione del particolare munus publicum dallo stesso espletato, viene pertanto riconosciuto un diritto dai confini più ampi rispetto a quello riconosciuto ai privati cittadini, come espressione dei principi di democrazia e di rappresentanza esponenziale della collettività.

Fermo quanto sopra, si evidenzia che limiti del diritto di accesso del consigliere comunale, secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, si rinvengono nella necessità che tale diritto debba essere esercitato "in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali e che non debba sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative, fermo restando che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto stesso" (C.d.S., Sez. IV, 12 febbraio 2013, n. 846; in termini C.d.S., Sez. V, 29 agosto 2011, n. 4829; C.d.S., Sez. V, 5 settembre 2014, n. 4525; T.A.R. Toscana, Sez. I, 28 gennaio 2019, n. 133).

In particolare il Consiglio di Stato ha avuto modo di evidenziare che "È vero che esso ha ampia estensione, maggiore dell'accesso agli atti amministrativi ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. da ultimo in questo senso C.d.S., V, 13 agosto 2020, n. 5032), desumibile dalla lettera del più volte citato art. 43, comma 2, del Testo unico sull'ordinamento degli enti locali (...). Ma è altrettanto vero che tale estensione non implica che esso possa sempre e comunque esercitarsi con pregiudizio di altri interessi riconosciuti dall'ordinamento meritevoli di tutela, e dunque possa sottrarsi al necessario bilanciamento con questi ultimi. Ciò non solo perché ad esso si contrappongono diritti egualmente tutelati dall'ordinamento, ma anche per il limite funzionale intrinseco cui il diritto d'accesso è sottoposto, espresso dall'art. 43, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000 con il richiamo alla utilità delle notizie e delle informazioni possedute dall'ente locale rispetto alla funzione di rappresentanza politica del consigliere comunale" (C.d.S., Sez. V, 11 marzo 2021, n. 2089).

In proposito, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, la finalizzazione dell'accesso ai documenti in relazione all'espletamento del mandato costituisce il presupposto legittimante ma anche il limite dello stesso, configurandosi come funzionale allo svolgimento dei compiti del consigliere (ex multis, C.d.S., Sez. V, 2 gennaio 2019, n. 12; C.d.S., Sez. V, 26 settembre 2000, n. 5109; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Trieste, Sez. I, 9 luglio 2020, n. 253).

In particolare, una limitazione al diritto di accesso del consigliere si rinviene nella stessa ratio posta a base del diritto stesso, che è quella di consentire un controllo politico inerente le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo demandate dalla legge ai Consigli comunali. Dunque, il consigliere comunale non può abusare del diritto all'informazione riconosciutogli dall'ordinamento "con richieste non contenute entro gli immanenti limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, la corretta funzionalità amministrativa dell'ente civico" (T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, 7 maggio 2012, n. 190; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 24 novembre 2011, n. 2783; C.d.S., 2 settembre 2005, n. 4471. Sul punto si veda anche T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 4 maggio 2020, n. 926).

Tanto premesso, in relazione alla fattispecie in esame, il Collegio ritiene necessario muovere dall'oggetto dell'istanza ostensiva del 30 giugno 2023, presentata al responsabile dell'ufficio lavori pubblici, nonché al segretario comunale, e rispetto alla quale il ricorrente ha lamentato l'illegittimo diniego formatisi per silentium, avente ad oggetto testualmente tali documenti:

- documenti progettuali;

- atti di gara di appalto;

- eventuali varianti in corso d'opera;

- documentazione contabile;

- documentazione di fine lavori (regolare esecuzione-collaudo) ove presente.

La perizia di variante del 14 settembre 2021 (di cui al d.G.c. n. 152), a cui fa riferimento parte ricorrente nella nota prodotta in giudizio in data 24 gennaio 2024, non è stata espressamente richiesta in tale istanza, non potendo rientrare nella richiesta di "eventuali varianti in corso d'opera", essendo quest'ultima richiesta generica e inidonea a permettere all'Amministrazione di soddisfare la pretesa ostensiva senza gravare gli uffici comunali di oneri di ricerca di documentazione non precisamente individuata, così rallentando l'attività amministrativa.

Fermo quanto sopra, nella fattispecie risulta rilevante ai fini della decisione che già con nota del 27 settembre 2023, prot. n. 4969, e dunque prima del deposito del ricorso, il Comune si è dichiarato disponibile per assicurare la consultazione degli atti richiesti, affermando quanto segue: «Le comunico che la documentazione richiesta è a Sua disposizione per essere consultata, previo appuntamento e, laddove dovesse emergere la necessità da parte Sua di estrarre copie progettuali e/o atti utili per l'espletamento del Suo mandato, questo Ufficio si dichiara disponibile a concordare con Lei la migliore soluzione possibile».

La nota su citata costituisce favorevole provvedimento di accoglimento dell'istanza di accesso, dimostrando la volontà della P.A. di mettere a disposizione del consigliere la documentazione richiesta per la consultazione, e comprovando anche la disponibilità dell'Ufficio a concordare una soluzione per l'ipotesi in cui dovesse emergere la necessità da parte del consigliere di estrarre copie progettuali e/o atti utili per l'espletamento del mandato.

Peraltro, occorre evidenziare che «l'articolo 43 t.u.e.l. non impone l'estrazione di copia di tutta la documentazione richiesta, ma consente genericamente ai consiglieri comunali di "ottenere" tutte le notizie e le informazioni utili all'espletamento del loro mandato» (così C.d.S., Sez. IV, 22 giugno 2021, n. 4792, che ha ritenuto corretto, nel caso esaminato, l'operato dell'amministrazione comunale che aveva assolto all'informazione del consigliere avendogli garantito la possibilità di visionare i documenti richiesti senza, tuttavia, estrarne copia).

Di fronte al provvedimento del 27 settembre 2023, prot. n. 4969 sarebbe stato onere del ricorrente istante quello di recarsi presso gli uffici per consultare la documentazione richiesta ed eventualmente richiedere la trasmissione e/o il rilascio delle copie ritenute utili per l'espletamento del mandato.

Sul punto, fermi gli orientamenti giurisprudenziali sopra citati, il Ministero dell'interno, Dipartimento per gli affari interni e territoriali, con parere del 9 novembre 2023 avente ad oggetto "accesso agli atti amministrativi da parte di un consigliere", ha avuto modo di precisare che "l'ente possa garantire il diritto di accesso ai sensi dell'art. 43 T.U.E.L. al consigliere anche solo consentendogli di visionare i documenti senza rilasciarne copia, soprattutto quando si tratti di accessi a numerosi documenti".

L'azione amministrativa, infatti, deve ispirarsi al principio di economicità e pertanto, nell'esaminare le domande di accesso, l'Amministrazione deve tener conto della necessità di arrecare il minor aggravio possibile, sia organizzativo che economico, alla propria struttura, essendo il diritto di accesso del consigliere comunale sottoposto alla regola del ragionevole bilanciamento propria dei rapporti tra diritti fondamentali (C.d.S., Sez. V, 11 marzo 2021, n. 2089).

Ed invero, "il diritto di accesso come concepito dal legislatore deve incontrare comunque un equilibrato rapporto in grado di garantire anche l'efficacia e l'efficienza dell'operato dell'amministrazione locale" (T.A.R. Lazio, Sez. I, 3 febbraio 2023, n. 49).

Nel caso in esame, non solo la P.A. ha invitato il consigliere a visionare la documentazione, ma si è anche mostrata disponibile all'estrazione delle copie che il consigliere avrebbe ritenuto utili.

Laddove dalla consultazione dei documenti oggetto dell'accesso - e messi dalla P.A. a disposizione del consigliere per la consultazione con la nota prot. n. 4969 del 27 settembre 2023 - fossero emersi ulteriori atti ritenuti utili all'espletamento del mandato, sarebbe stato onere del consigliere richiederne copia al momento della consultazione, e/o comunque presentare successiva istanza di accesso con individuazione, stavolta specifica e non generica, dei documenti di cui nel mentre era venuto a conoscenza e ritenuti utili all'espletamento del mandato.

Il ricorso, il cui thema decidendum è delimitato nel senso sopra precisato, è pertanto respinto.

3. In ragione della peculiarità delle questioni esaminate sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta nei limiti e nei termini di cui in motivazione, e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

C. Costagliola

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