Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Ordinanza 23 gennaio 2024, n. 2321
Presidente: D'Ascola - Relatore: Scoditti
RILEVATO CHE
Casa Vinicola Morando s.r.l. (CAVIM) convenne in giudizio innanzi al Tribunale di Asti Società Intercomunale Servizi Idrici s.r.l. (SISI) chiedendo, in relazione ai contratti stipulati con la convenuta, la dichiarazione di inefficacia delle clausole in cui era previsto a carico di parte attrice l'obbligo di corrispondere un minimo garantito a favore della convenuta per i volumi di scarico autorizzati nella pubblica fognatura anche se non effettivamente scaricati, ovvero la dichiarazione di invalidità e/o nullità delle predette clausole, con condanna della convenuta a restituire la somma di euro 113.600,05, corrisposta a titolo di minimo garantito o, in via subordinata, la minor somma derivante dall'applicazione ai volumi autorizzati e non scaricati della tariffa base, nonché la dichiarazione di non debenza della somma di euro 27.264,24, di cui alla fattura n. 19 del 19 gennaio 2018, a titolo di conguaglio per minimo garantito. Le circostanze di fatto alla base della domanda erano le seguenti.
La convenuta era una società a partecipazione interamente pubblica, costituita per la gestione del servizio idrico integrato e, segnatamente, per la gestione del depuratore di Santo Stefano Belbo in provincia di Cuneo per il trattamento e lo scarico delle acque reflue provenienti da privati e insediamenti industriali. A seguito del rilascio in favore di CAVIM dell'autorizzazione allo scarico in fognatura delle acque reflue provenienti dal proprio stabilimento di Costigliole D'Asti, era stata stipulata con SISI la convenzione per lo scarico in pubblica fognatura dei reflui industriali, cui avevano fatto seguito due contratti di utenza per il servizio di depurazione e scarico delle acque reflui, sulla base di condizioni contrattuali previste per tutti gli utenti titolari di scarichi industriali. Era previsto il pagamento di fatture mensili "eventualmente da conguagliarsi in relazione al minimo garantito con la fattura di chiusura del relativo trimestre", concernente un volume di reflui non scaricati ma ugualmente conteggiati in misura pari al corrispettivo dei volumi effettivamente conferiti, sulla base di quanto disposto dall'autorizzazione ("il corrispettivo della portata annua massima a termini di tariffa costituisce minimo garantito a favore di SISI s.r.l.") e nella convenzione, nonché in linea generale dalla deliberazione dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas n. 586 del 28 dicembre 2012.
L'attrice dedusse, in primo luogo, che le clausole in questione della convenzione stipulata fra le parti erano inefficaci per mancanza di specifica approvazione per iscritto ai sensi dell'art. 1341, comma 1, c.c. In secondo luogo dedusse che le clausole erano nulle (artt. 1346, 1418 e 1419 c.c.), in quanto indeterminate e indeterminabili, non essendo indicati i parametri di calcolo del preteso "minimo fatturabile" e che il contratto non conteneva alcun riferimento atto a stabilire quale fosse il corrispettivo del minimo garantito, posto che lo stesso non poteva essere pari al costo del servizio effettivamente reso da SISI. Aggiunse che la pretesa di vedersi corrisposto un corrispettivo anche per i volumi non scaricati, oltre tutto arbitrariamente addebitato da SISI a CAVIM secondo i parametri massimi corrispondenti alle deroghe concesse per gli scarichi (e non già corrispondenti alla tariffa base), costituiva violazione del principio "chi inquina paga" di cui all'art. 3-ter d.lgs. n. 152 del 2006, per cui ricorreva anche la contrarietà a norma imperativa. Concluse nel senso che le clausole in questione dovevano essere sostituite di diritto ai sensi dell'art. 1339 c.c. con le clausole conformi al dettato normativo, nel senso che la remunerazione da parte dell'utente doveva essere effettuata con criteri di corrispettività nell'ambito di un negozio di natura sinallagmatica, in base al servizio di depurazione reso in relazione ai volumi effettivamente scaricati, pena lo snaturamento dello schema causale del contratto, privato del requisito della sinallagmaticità.
Il Tribunale adito dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo. Osservò che l'attore aveva lamentato non un disservizio ma l'inefficacia della convenzione, richiamata dal contratto, avente ad oggetto lo scarico dei reflui provenienti dalle lavorazioni di cui allo stabilimento CAVIM e che la convenzione era un atto regolamentare di natura normativa, espressione dell'esercizio di un potere amministrativo, per cui le contestazioni mosse sul sistema tariffario impiegato in convenzione (c.d. tariffa minima garantita) implicavano un sindacato precluso al giudice ordinario.
Avverso detta sentenza propose appello CAVIM. Con sentenza di data 9 maggio 2022 la Corte d'appello di Torino accolse l'appello, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. Osservò la corte territoriale, avuto riguardo alla domanda e segnatamente alle conclusioni formulate dalla attrice in citazione, che le convenzioni avevano natura privatistica e che ciò che era stato domandato era solo un giudizio sulla debenza o meno delle clausole contrattuali afferenti il minimo garantito, senza valutazione delle scelte discrezionali dell'Amministrazione (cfr. Cass., Sez. un., n. 18263 del 2004 e Cass. n. 13580 del 2019 in materia di tariffa applicata per l'erogazione del servizio idrico). Aggiunse che, in funzione della validità delle clausole contrattuali, il giudice ordinario aveva il potere di valutare la legittimità degli atti amministrativi e regolamentari applicati, disapplicandoli se illegittimi.
Società Intercomunale Servizi Idrici s.r.l. ha proposto ricorso per cassazione sulla base di quattro motivi e resiste con controricorso la parte intimata. È stato fissato il ricorso in camera di consiglio ai sensi dell'art. 380-bis.1 c.p.c. Il pubblico ministero ha depositato le conclusioni scritte, chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. È stata presentata memoria da entrambe le parti.
CONSIDERATO CHE
Con il primo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 103, comma 1, Cost. e 386 c.p.c., ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. Osserva la parte ricorrente che la questione di giurisdizione è stata risolta sulla base della domanda presentata nelle conclusioni della citazione, e dunque del petitum processuale, e non sulla base del petitum sostanziale, ossia la causa petendi.
Con il secondo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 107, 124 e 125 del d.lgs. n. 152 del 2006, nonché violazione dell'art. 11 della l. n. 241 del 1990, dell'art. 7, commi 1, 2 e 5, e dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2), del d.lgs. n. 104 del 2010. Osserva la parte ricorrente che il giudice di appello ha fatto discendere la giurisdizione ordinaria dalla natura contrattuale degli atti oggetto del petitum processuale, senza considerare il rapporto fra tali contratti/convenzioni e l'atto autorizzatorio dello scarico nella fognatura pubblica, nonché la fonte della clausola di "minimo garantito", cui è condizionata la stessa autorizzazione, allo scopo di garantire i costi di gestione dell'impianto di depurazione. Precisa che poiché la fonte dell'obbligazione di cui si contesta la legittimità è una condizione dell'atto amministrativo, prevista ed inserita nell'esercizio di una valutazione discrezionale, la giurisdizione non può che essere del giudice amministrativo. Aggiunge che, anche a considerare la posizione soggettiva come di diritto soggettivo, la convenzione costituisce parte integrante del provvedimento di autorizzazione allo scarico rilasciata ai sensi dell'art. 124 d.lgs. n. 152 del 2006, come si legge al paragrafo 7 della stessa, per cui sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), c.p.a. prevista per gli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo.
Con il terzo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 154 e 155 del d.lgs. n. 152 del 2006, nonché violazione dell'art. 7, commi 1, 2 e 5, e dell'art. 133, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104 del 2010, in relazione all'art. 360, nn. 1 e 3, c.p.c. Osserva la ricorrente che l'autorizzazione allo scarico in fognatura e la conseguente depurazione è un servizio pubblico che viene concesso alle utenze industriali interessate e che, in materia di servizio pubblico, l'art. 133, comma 1, lett. c), attribuisce la giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo, salvo che per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. Precisa che la previsione del minimo garantito costituisce una componente della tariffa, determinata nel procedimento che ha condotto all'affidamento della gestione del servizio a SISI, poi fissata nel regolamento di utenza approvato dalle Autorità d'ambito, a causa della limitata capacità dell'impianto e come condizione per consentire di continuare ad autorizzare gli scarichi industriali. Aggiunge che, come affermato da Cass., Sez. un., n. 18827 del 2019, l'art. 154 del d.lgs. 152/2006 conferisce all'autorità preposta alla determinazione del canone (denominato "tariffa del servizio idrico integrato") criteri non specifici ma implicanti valutazioni ampiamente discrezionali, cui corrispondono posizioni di interesse legittimo, per cui, una volta che si rilevi l'illegittimità della previsione della tariffa, si ridiscute l'esercizio di quelle valutazioni discrezionali, rimettendo in discussione l'intera gestione del servizio.
Con il quarto motivo si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 5 l. n. 2248 del 1865, all. E, dell'art. 7, comma 2, del d.lgs. n. 104 del 2010, nonché violazione dell'art. 103, comma 1, Cost., in relazione all'art. 360, nn. 1 e 3, c.p.c. La ricorrente sostiene che nel caso di specie non è consentito al giudice ordinario esercitare il potere di disapplicazione perché la scelta di implementare l'impianto con la copertura di una tariffa di riferimento implica l'intermediazione del potere pubblico, mentre la disapplicazione presuppone che il diritto sia regolato direttamente dalla legge, ponendosi l'atto amministrativo come antecedente soltanto logico e non come questione principale la cui legittimità sia da valutare (Cass., Sez. un., n. 9543 del 2021).
I primi tre motivi, da trattare congiuntamente in quanto connessi, sono infondati.
Società Intercomunale Servizi Idrici s.r.l. (SISI) è società a partecipazione interamente pubblica, cui è stata affidata la gestione del servizio idrico integrato ed in particolare, per quanto qui rileva, per la gestione di depuratore per il trattamento e lo scarico delle acque reflue provenienti da privati e insediamenti industriali. La controversia ha ad oggetto il rapporto di utenza con soggetto titolare dell'autorizzazione, rilasciata ai sensi dell'art. 124 d.lgs. n. 152 del 2006 dalla medesima società affidataria del pubblico servizio, allo scarico di acque reflue industriali. Sulla base della detta autorizzazione, risultano stipulati fra la società affidataria del servizio ed il titolare dello scarico la convenzione ed il contratto di utenza nei quali è prevista la clausola di "minimo garantito" in relazione al corrispettivo previsto per la fornitura del servizio, ed a motivo della quale è insorta la controversia.
Deve subito essere chiarito, avuto riguardo a quanto affermato nel secondo motivo, che la convenzione non costituisce accordo integrativo di provvedimento amministrativo ai sensi dell'art. 11 l. n. 241 del 1990, in relazione al quale è prevista la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in base all'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. L'accordo è integrativo del provvedimento quando dispone, in luogo del provvedimento cui accede, della sfera di potere discrezionale suscettibile di esercizio mediante il provvedimento medesimo. Nel caso di specie, in primo luogo, la convenzione non è manifestazione del potere di autorizzazione allo scarico - attribuito dell'art. 124 d.lgs. n. 152 del 2006 - ed attiene al corrispettivo del servizio idrico integrato. In secondo luogo, considerando questa volta la determinazione del corrispettivo del servizio idrico integrato come pur sempre espressione di potere discrezionale dell'Amministrazione (Cass., Sez. un., 12 luglio 2019, n. 18827), la convenzione rilevante in sede di esercizio del potere di determinazione del corrispettivo è, nel sistema del d.lgs. n. 152 del 2006, non la convenzione che interviene a valle fra il soggetto gestore del servizio e l'utente del servizio al quale è applicata la tariffa, ma la convenzione a monte, prevista dall'art. 151 del d.lgs. n. 152 del 2006, che regola il rapporto fra l'ente di governo dell'ambito ed il soggetto gestore del servizio idrico integrato. Prevede, infatti, l'art. 154, comma 5, del medesimo decreto legislativo che "la tariffa è applicata dai soggetti gestori, nel rispetto della Convenzione e del relativo disciplinare", dove per "Convenzione" si intende quella stipulata fra ente di governo e soggetto gestore.
Sgombrato il campo dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche sotto il profilo della controversia relativa ad affidamento di pubblico servizio [art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.], di cui si fa menzione nel terzo motivo, essendo la controversia all'evidenza relativa non al detto affidamento ma al rapporto fra la società titolare dell'affidamento e l'utente privato, l'indagine rifluisce sul tema della ricorrenza o meno dei presupposti della giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo. Reputa il Collegio che tali presupposti non ricorrano e che sussista la giurisdizione del giudice ordinario, in coerenza ai principi enunciati dalla giurisprudenza di queste Sezioni unite in materia di gestione del servizio idrico integrato («le controversie volte ad ottenere il riconoscimento del diritto alla ripetizione delle somme già pagate, indicate in bolletta come "partite pregresse" e, dunque, relative alla liquidazione dei corrispettivi per le prestazioni che il gestore deve erogare e non già alla correttezza dell'esercizio delle funzioni tariffarie da parte dei soggetti di governo del servizio idrico integrato, appartengono al giudice ordinario, in quanto relative al rapporto individuale di utenza che non vede coinvolta la pubblica amministrazione nella veste di autorità» - così da ultimo Cass., Sez. un., 9 febbraio 2023, n. 4079; si veda anche, di recente, Cass., Sez. un., 11 ottobre 2022, n. 29593).
Al fine di stabilire quale sia il giudice, ordinario o amministrativo, munito di giurisdizione sulla base del criterio del petitum sostanziale, laddove sia devoluto in controversia un rapporto di utenza di servizio pubblico somministrato dal titolare dell'affidamento del servizio con la previsione di un corrispettivo regolato dall'autorità amm[i]nistrativa, è necessario identificare quale sia la collocazione dell'atto amministrativo nella fattispecie dedotta in giudizio. Se il provvedimento di regolazione della tariffa costituisce l'oggetto del rapporto dedotto in giudizio, per cui la pretesa sostanziale è quella dell'accertamento dell'illegittimità del detto provvedimento, la giurisdizione è del giudice amministrativo, anche laddove il petitum formale sia la non debenza del corrispettivo, ma tale non debenza sia dedotta sulla base del fatto costitutivo rappresentato dall'illegittimità della tariffa, che pertanto costituisce il petitum sostanziale, avente carattere dirimente ai fini del riparto di giurisdizione. In questa seconda ipotesi la questione di legittimità dell'atto amministrativo riveste la posizione di questione pregiudiziale in senso logico, per cui è elemento costitutivo della fattispecie dedotta in giudizio, il cui accertamento avviene principaliter e con efficacia quindi di giudicato. La domanda, a prescindere da quale sia il petitum formale, ha natura di impugnazione dell'atto amministrativo e deve essere proposta innanzi al giudice amministrativo nel termine di decadenza previsto, termine da rispettare anche ove sia erroneamente proposta innanzi al giudice ordinario e sia poi dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo nell'ambito degli effetti della translatio iudicii. Colui che agisce in giudizio è, in questo caso, titolare di un interesse legittimo ed il processo concerne direttamente l'atto amministrativo.
Si tratta del resto di conclusione cui da tempo è pervenuta la giurisprudenza di queste Sezioni unite. Come già affermato da Cass., Sez. un., 10 settembre 2004, n. 18263, la controversia introdotta da un utente del servizio pubblico di acquedotto, il quale censuri il provvedimento tariffario, va riservata al giudice amministrativo, perché tale domanda investe in via principale le scelte discrezionali dell'ente in ordine alla determinazione del corrispettivo dovuto, facendo valere una situazione giuridica qualificabile come interesse legittimo.
Nel caso di specie, è stata denunciata la non debenza del corrispettivo, nei limiti pretesi dall'affidatario del servizio pubblico, sulla base dell'inefficacia della clausola per mancanza di specifica approvazione per iscritto ai sensi dell'art. 1341, comma 1, c.c., nonché sulla base della nullità per indeterminatezza e indeterminabilità, ovvero per contrarietà a norma imperativa (art. 3-ter d.lgs. n. 152 del 2006), con istanza di sostituzione di diritto della clausola ai sensi dell'art. 1339 c.c. La controversia ha ad oggetto l'efficacia e validità di diritto privato della clausola e non ha natura di controversia di diritto pubblico sulla legittimità dell'esercizio del potere amministrativo di determinazione della tariffa del servizio idrico integrato. Restando sul piano del diritto comune, la controversia va devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.
Vanno, in conclusione, enunciati i seguenti principi di diritto:
"non costituisce accordo integrativo di provvedimento amministrativo ai sensi dell'art. 11 l. n. 241 del 1990 l'accordo che, accedendo ad un provvedimento che autorizzi il privato allo scarico di acque reflue industriali, ed intervenendo fra il soggetto gestore [del] servizio idrico integrato e l'utente del servizio idrico, regoli il corrispettivo del servizio";
"se la controversia relativa al rapporto di utenza privata del servizio idrico integrato ha ad oggetto la validità ed efficacia di diritto privato della clausola sul corrispettivo dovuto per il servizio, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario".
Il quarto motivo è inammissibile. Dopo avere rilevato la sussistenza [della giurisdizione] del giudice ordinario, che è statuizione che impone la retrocessione della controversia al primo giudice, la corte territoriale ha affermato che il giudice ordinario ha comunque il potere di valutare la legittimità degli atti amministrativi e regolamentari applicati, disapplicandoli se illegittimi. Poiché la questione della possibilità o meno della disapplicazione non attiene alla giurisdizione, ma concerne una questione di merito interna alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass., Sez. un., n. 28053 del 2018), il giudice di appello, una volta riconosciuta la giurisdizione del giudice ordinario, ha perso la potestas iudicandi, per cui la parte ricorrente non ha interesse ad impugnare un'affermazione estranea alla ratio decidendi e che al più integra un passaggio motivazionale relativo all'accertamento della giurisdizione.
Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 e viene disatteso, sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell'art. 1, comma 17, della l. 24 dicembre 2012, n. 228, che ha aggiunto il comma 1-quater all'art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, della sussistenza dei presupposti processuali dell'obbligo di versamento, da parte della parte ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.
Condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge.
Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.