Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 12 febbraio 2024, n. 1366

Presidente: Caputo - Estensore: Ponte

FATTO E DIRITTO

1. Con la delibera giuntale n. 252 dell'11 dicembre 2012 il Comune di Lucca stabiliva la revisione delle tariffe relative alla richiesta di visione o estrazione di copia riferita a pratiche giacenti presso gli archivi degli Uffici "Edilizia privata", in particolare presso l'Archivio storico e presso l'Archivio San Filippo.

2. Con il ricorso iscritto al N.R.G. 1061/2013, proposto dinanzi al T.A.R. per la Toscana, il sig. S. Tommaso, geometra, ha impugnato il provvedimento deducendo che detta tariffa sarebbe stata superiore ai meri costi di riproduzione, in violazione del principio della gratuità del diritto di accesso sancito dalla l. 241 del 1990, oltre che dallo statuto comunale.

3. Il T.A.R. adito, con la sentenza n. 615, pubblicata il 26 aprile 2019, ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento impugnato. In particolare, il primo giudice richiamava la sentenza n. 11 del 2017 emessa fra le medesime parti che, muovendo dal dato normativo di cui all'art. 25 della l. n. 241/1990, affermava che l'esame e l'ostensione dei documenti sono gratuiti, salvo il mero pagamento dei costi di riproduzione, sicché la facoltà delle amministrazioni di determinare i predetti costi non può spingersi fino ad elidere il principio di gratuità, dovendo la stessa essere esercitata secondo il canone di ragionevolezza e proporzionalità.

4. Avverso tale pronuncia è insorto il Comune di Lucca, con atto di appello notificato in data 15 ottobre 2019, depositato il 29 ottobre 2019, a mezzo del quale ha censurato la sentenza di primo grado, articolando tre motivi di gravame.

5. Il sig. S. Tommaso si è costituito in giudizio con memoria del 29 aprile 2020, insistendo per la reiezione del gravame.

6. Alla pubblica udienza del 7 febbraio 2024 la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Con il primo motivo, l'appellante censura la sentenza di prime cure per aver respinto l'eccezione di difetto di legittimazione e carenza di interesse proposta in primo grado. All'uopo, il Comune evidenzia come la mera iscrizione ad un albo professionale non potrebbe costituire ragione sufficiente a fondare una posizione giuridica astrattamente tutelata in relazione all'azione proposta. Evidenzia che l'odierno appellato non aveva allegato alcun interesse concreto e attuale ad accedere a pratiche di archivio presso il Comune di Lucca. In particolare, l'accesso di cui all'art. 22 comma 1, lett. b), della l. n. 241/1990, definisce come "interessati" all'accesso non già tutti i soggetti indiscriminatamente, ma esclusivamente i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. In generale, il riconoscimento del diritto di accesso e la legittimazione all'esercizio della correlata pretesa ostensiva postulano, in quanto riferiti a "soggetti privati", ancorché eventualmente portatori di interessi superindividuali, la sussistenza di un "interesse diretto, concreto e attuale", corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.

7.3. Peraltro, nel caso di specie viene in oggetto l'interesse non tanto all'accesso ai documenti quanto all'impugnativa di un atto lesivo della situazione giuridica azionata dall'odierno appellato che, nell'espletamento della propria attività professionale, effettua frequenti accessi alla documentazione edilizia del Comune di Lucca.

7.4. Conseguentemente sussiste la invocata legittimazione, in quanto il rapporto che scaturisce dalla determinazione della tariffa in questione intercorre tra l'Amministrazione e gli amministrati che professionalmente agiscono attraverso l'esercizio di una situazione giuridica soggettiva specifica che viene ad essere disciplinata, sul versante organizzativo ed economico, dagli atti impugnati; quindi, il singolo professionista subisce il pregiudizio giuridico ed economico derivante dalla supposta erronea determinazione delle voci di costo, cosicché in capo allo stesso soggetto sussiste la facoltà (e l'onere) di contestare la determinazione tariffaria.

8. Con il secondo motivo, il Comune appellante censura la sentenza di prime cure per non aver adeguatamente motivato l'accoglimento dei motivi di ricorso. In particolare, il Giudice di prime cure non censura l'asserita irragionevolezza delle motivazioni poste dal Comune di Lucca con il proprio provvedimento, ma si limita a rilevare che, sempre in forza del proprio medesimo precedente, quest'ultimo aveva già statuito sulla non sussistenza di un distinguo - ai fini appunto della gratuità del diritto all'accesso - tra diritto all'accesso per sola visione ovvero mediante (o anche mediante) estrazione di copia, distinguo invece sussistente allorché il secondo è oneroso. Erroneamente il Giudice di primo grado ammetterebbe per l'Amministrazione la sola facoltà di stabilire costi di riproduzione, ma in tal caso i costi di riproduzione dovrebbero comprendere anche i diritti di ricerca che, invece, la norma invocata prevede espressamente come voce ulteriore e diversa rispetto al costo di riproduzione (art. 25, comma 1, della l. n. 241/1990). Ne discende che il costo di riproduzione comprenderebbe anche il costo o comunque i diritti per la ricerca e l'evasione della pratica, costi che, peraltro, verrebbero sostenuti anche per la visione e non soltanto nel caso di richiesta di copia.

8.1. Anche tale motivo è infondato.

8.2. Ai sensi dell'art. 25 l. n. 241 del 1990 "L'esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura".

8.3. Pur dinanzi alla generalità della formulazione, la norma statuisce che, sul punto in questione, il diritto di accesso consta di due momenti: quello dell'esame e della estrazione di copia degli atti.

L'esame è gratuito, mentre l'estrazione di copia è subordinato alla corresponsione dei diritti di segreteria. Gli interessati, pertanto, dopo aver formulato l'istanza di accesso hanno diritto di verificare che gli atti messi a disposizione dall'Amministrazione coincidano con quanto di loro interesse; svolta tale verifica e circoscritta la documentazione che intendono acquisire, essi devono corrispondere i predetti diritti di segreteria.

8.4. In materia, la visione dei documenti non può che essere gratuita; se così non fosse, la regola della trasparenza, ormai vigente come principio generale dell'azione amministrativa e quindi da intendersi anche come ampliativo ed estensivo delle disposizioni in materia di diritto di accesso, non avrebbe una idonea attuazione. L'Amministrazione, nella fissazione dei costi per la riproduzione deve limitarsi a richiedere l'importo esatto dell'onere di riproduzione in concreto delle copie secondo i criteri di ragionevolezza e proporzionalità. In ogni caso quindi la somma richiesta non può eccedere i costi effettivi sopportati, escluso ovviamente qualsiasi utile, non potendo l'amministrazione ricavare profitti dall'esercizio di un'attività istituzionale connessa al diritto di accesso.

8.5. Gli oneri conseguenti all'esercizio di tale diritto, per la parte che eccede il mero costo di riproduzione, vanno quindi finanziati attraverso la fiscalità, in tema di bollo e di diritti di segreteria e di visura, al pari di quanto avviene per gli altri diritti correlati al funzionamento del meccanismo democratico.

8.6. Pertanto, va condivisa la conclusione del T.A.R., che esclude come possa istituirsi una specifica e nuova tassa extra ordinem, come avvenuto nel caso di specie in cui la tariffa di 20 o 35 euro per la visione delle pratiche sarebbe finalizzata a coprire i costi delle attività di ricerca e messa a disposizione della documentazione.

8.7. In definitiva, la previsione impugnata è illegittima sia laddove prevede un costo per la visione, in diretto contrasto con il principio predetto, sia laddove introduce una somma autonoma e distinta, per lo svolgimento di un'attività (quindi in termini di tassa) di ricerca, rispetto alle vigenti disposizioni in tema di bollo e di diritti di segreteria e di visura.

8.8. È evidente che l'incremento delle attività connesse all'attuazione del principio di trasparenza abbia dei costi in termini di tempo e di risorse organizzative, in termini di politica economica; le relative conseguenze tuttavia non possono essere individuate con modalità scollegate dalla norma di principio che regola l'esercizio di un diritto, quale quello di accesso, posto a garanzia del cittadino nei confronti dell'attività autoritativa.

9. Con il terzo motivo di gravame il Comune appellante censura la sentenza appellata relativamente alla statuizione delle spese, posto che la mera soccombenza non sarebbe ragione sufficiente nel caso di specie a poter rappresentare motivo valido per l'accessoria condanna di ordine patrimoniale del Comune.

9.1. Anche tale motivo è infondato.

9.2. Va ribadito infatti che la decisione del giudice di merito in materia di spese processuali è censurabile in sede di legittimità, sotto il profilo della violazione di legge, soltanto quando le spese sono state poste, totalmente o parzialmente, a carico della parte totalmente vittoriosa, poiché la regolazione delle spese costituisce esercizio di potere discrezionale del giudice nel quadro di quanto prescritto dagli artt. 91 ss. c.p.c., non censurabile in sede di impugnazione, se non in presenza di evidenti abnormità (cfr. ad es. C.d.S., Sez. II, 4 maggio 2022, n. 3478).

9.3. Conseguentemente, nel caso di specie l'attribuzione delle spese sulla scorta del principio della soccombenza appare coerente al principio predetto.

10. Alla luce delle considerazioni che precedono l'appello va respinto.

Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Toscana, sez. I, sent. n. 615/2019.

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