Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 29 marzo 2024, n. 2962

Presidente: Mastrandrea - Estensore: Fratamico

FATTO E DIRITTO

1. L'oggetto del presente giudizio è costituito

- dalla deliberazione del Consiglio comunale di Andalo n. 47, di data 3 novembre 2016, di prima adozione della variante n. 1/2016 per opere pubbliche al Piano regolatore generale;

- dalla deliberazione del Consiglio comunale di Andalo n. 3, del 17 febbraio 2017, di definitiva adozione della suddetta variante n. 1/2016;

- dalla deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 671, di data 5 maggio 2017, di approvazione della variante stessa, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Trentino-Alto Adige il giorno 16 maggio 2017.

2. I signori Pompeo A., Maria A. e Alberto A., proprietari di una particella parzialmente incisa dal percorso di due assi viari V11 (collegamento con Maso Melchiori) e V4 (variante est) individuati dalla variante in questione hanno impugnato tali atti con ricorso dapprima proposto al Capo dello Stato e, successivamente all'opposizione del Comune, trasposto dinanzi al Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, sulla base dei seguenti motivi:

a) in relazione alla previsione dell'asse viario V11: eccesso di potere per difetto di istruttoria, conseguente travisamento della realtà, violazione del principio di razionalità che governa l'esercizio della discrezionalità amministrativa, contraddittorietà manifesta, carenza assoluta di motivazione e conseguente violazione del principio di economicità dell'azione amministrativa;

b) in relazione alla previsione dell'asse viario V4: eccesso di potere per difetto di istruttoria, conseguente travisamento della realtà, sviamento dalla causa tipica, contraddittorietà rispetto alle determinazioni di carattere negativo acquisite nella fase istruttoria del procedimento, violazione dei principi di razionalità che disciplinano l'esercizio della discrezionalità amministrativa, carenza assoluta di motivazione e conseguente violazione del principio di economicità dell'azione amministrativa.

3. Con la sentenza n.173 del 20 luglio 2018 il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento ha rigettato il ricorso, condannando i ricorrenti alla rifusione delle spese in favore del Comune di Andalo.

4. I sig.ri A. hanno, quindi, chiesto al Consiglio di Stato di riformare tale pronuncia, affidando il loro appello a due articolati motivi così rubricati:

I) error in iudicando sulla fondatezza del primo motivo del ricorso relativo all'asse viario V11 (eccesso di potere per difetto di istruttoria, conseguente travisamento della realtà, violazione del principio di razionalità che governa l'esercizio della discrezionalità amministrativa, contraddittorietà manifesta, carenza assoluta di motivazione e conseguente violazione del principio di economicità dell'azione amministrativa);

II) error in iudicando in relazione all'asse viario V4 (eccesso di potere per difetto di istruttoria, conseguente travisamento della realtà, sviamento dalla causa tipica, contraddittorietà rispetto alle determinazioni di carattere negativo acquisite nella fase istruttoria del procedimento, violazione dei principi di razionalità che disciplinano l'esercizio della discrezionalità amministrativa, carenza assoluta di motivazione e conseguente violazione del principio di economicità dell'azione amministrativa).

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Andalo, eccependo l'inammissibilità e, in ogni caso, l'infondatezza nel merito dell'appello.

6. Con memorie depositate il 17 ottobre 2023 e il 14 dicembre 2023 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro difese, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All'udienza pubblica del 18 gennaio 2024 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Gli odierni appellanti hanno dedotto, in primo luogo, l'erroneità della sentenza impugnata, nella quale il Tribunale regionale di giustizia amministrativa non avrebbe adeguatamente valutato l'inidoneità del tracciato dell'asse viario V11 allo scopo che la variante si prefiggeva - permettere anche ai mezzi pesanti e a quelli di soccorso di arrivare al c.d. "Maso Melchiori" - per la presenza di un portico eccessivamente stretto e di un cul de sac che avrebbero impedito l'ingresso e la manovra dei mezzi stessi, con conseguente "macroscopica irrazionalità della programmazione di una strada asfaltata (... larga 6 metri con tutto quel che ne consegue in termini paesaggistici e di costi) per raggiungere... non il maso (già raggiungibile) ma la parte di strada comunale interna di esso a ridosso del cortile privato ove... si affacciano gli ingressi delle tre abitazioni" (distanti, in realtà, solo 10 m dal portico d'ingresso e, dunque, già di fatto munite di una idonea via di accesso e di collegamento con la viabilità).

9. A ciò doveva aggiungersi il fatto che l'Amministrazione non avesse sufficientemente ponderato l'esistenza di soluzioni alternative all'opzione prescelta, "trascurando completamente ogni esame comparativo degli interessi coinvolti" e sottovalutando del tutto l'esiguità del tratto di strada comunale esistente - di appena 10 metri - rispetto ai 250 metri necessari per il nuovo collegamento, tutti da realizzare su proprietà privata, in zone caratterizzate da prati e da un ambiente naturale pressoché intatto.

10. Quanto al secondo asse viario, indicato come V4 ed oggetto delle censure riproposte con il secondo motivo di appello, gli originari ricorrenti hanno evidenziato, da un lato, come la ratio dell'intervento in questione fosse stata messa in dubbio dalla stessa Provincia di Trento, dall'altro, come l'ubicazione di tale strada - destinata a raccogliere il traffico da e per Fai della Paganella - risultasse, in verità, del tutto illogica e in molti tratti irrealizzabile a causa della presenza di numerose costruzioni e di aree destinate allo sci e ai sistemi e impianti delle piste.

11. Anche in relazione a tale parte del progetto di cui alla variante sarebbero mancati, secondo gli originari ricorrenti, i dovuti approfondimenti istruttori nonché l'esame da parte dell'Amministrazione di soluzioni meno "impattanti", in grado di preservare gli interessi paesaggistici e ambientali, come suggerito, del resto, anche dalla Provincia.

12. Con le delibere adottate il Consiglio comunale di Andalo si sarebbe, poi, limitato, a detta degli appellanti, "a prendere atto di un'unica già preconfezionata scelta... discussa, esaminata e approvata dalla Giunta", subendo, in pratica, l'esproprio dei suoi poteri senza in alcun modo considerare i rilevanti oneri economici che essa avrebbe comportato e violando, dunque, anche il principio di economicità dell'azione amministrativa.

13. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte.

14. Occorre, in primo luogo, precisare, al riguardo, come del resto già riconosciuto dal Tribunale regionale nella sentenza impugnata, che la giurisprudenza amministrativa è costante nell'affermare che "le scelte di pianificazione sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito", salvo che siano inficiate per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità delle scelte effettua (tra le tante, C.d.S., Sez. IV, 7 febbraio 2023, n. 1316; Sez. IV, 24 gennaio 2023, n. 765; Sez. IV, 22 marzo 2021, n. 2421; Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163; Sez. II, 4 maggio 2020, n. 2824; Sez. II, 9 gennaio 2020, n. 161; Sez. IV, 19 febbraio 2019, n. 1151; Sez. II, 6 novembre 2019, n. 7560; Sez. IV, 17 ottobre 2019, n. 7051; Sez. IV, 29 agosto 2019, n. 5960; Sez. II, 7 agosto 2019, n. 5611; Sez. IV, 25 giugno 2019, n. 4345; Sez. IV, 28 giugno 2018, n. 3986).

15. Si è, inoltre, sottolineato che "la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni" (C.d.S., Sez. IV, 22 marzo 2021, n. 2421; Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163; Sez. II, 4 maggio 2020, n. 2824; Sez. IV, 3 febbraio 2020, n. 844).

16. La suddetta tipologia di situazioni necessitanti una motivazione "rinforzata" non ricorre nel caso di specie, che non appare in alcun modo ricompreso nelle specifiche evenienze enucleate dalla giurisprudenza quali: i) l'affidamento qualificato del privato, derivante, da un lato, da convenzioni di lottizzazione ovvero da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, dall'altro, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di titoli edilizi o di silenzio-rifiuto su una domanda di rilascio di un titolo; ii) la modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; iii) il sovradimensionamento delle aree destinate a standard per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico rispetto ai parametri stabiliti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, con l'avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona (C.d.S., Sez. IV, n. 1316 del 2023, cit.; Sez. IV, n. 765 del 2023, cit.; Sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 21; Sez. IV, 22 marzo 2021, n. 2421; Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163; Sez. II, 20 gennaio 2020, n. 456; Sez. IV, 24 giugno 2019, n. 4297; Sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6094; Sez. IV, 24 marzo 2017, n. 1326; Sez. IV, 11 novembre 2016, n. 4666).

17. Nella fattispecie in esame, il Comune di Andalo risulta, dunque, aver esercitato correttamente il suo potere discrezionale senza incorrere nei vizi di eccesso di potere, travisamento della realtà, difetto di istruttoria e di motivazione o violazione del principio di razionalità, intendendo evidentemente migliorare l'accessibilità della zona vista nel suo complesso e potenziare la viabilità in un territorio in cui gli edifici di abitazione risultavano talvolta sprovvisti di sufficienti opere di urbanizzazione. L'ente locale appare, inoltre, aver adottato gli atti in questione per incrementare i collegamenti tra gli impianti sciistici e i parcheggi, cercando di attenuare, ove possibile, la pressione determinata dalla necessità di attraversamento del centro abitato.

18. Il progetto di cui alla variante n. 1/2016 appare del tutto coerente con tali finalità, essendo volto, in primo luogo, con l'asse viario V11, a garantire che anche i mezzi di più grandi dimensioni come quelli di soccorso possano raggiungere agevolmente (con un nuovo passaggio dal lato est) tutte le abitazioni dell'area, anche quelle del c.d. "Maso Melchiori", senza trovare sul proprio percorso punti troppo angusti per il passaggio (come il portico), né incontrare eccessive difficoltà di manovra (non dimostrate dai ricorrenti), né, infine, cagionare sproporzionati pregiudizi agli originari ricorrenti, la cui proprietà viene sì incisa in parte dal tracciato così come indicato negli atti impugnati - che potrà comunque essere definito in modo più dettagliato nelle successive fasi della progettazione - ma giammai definitivamente compromessa nel suo complesso.

19. Quanto all'asse V4, tale strada, come puntualmente illustrato dall'Amministrazione, appare ricompresa in un più vasto intervento finalizzato "a lungo termine (al)la realizzazione di una viabilità alternativa esterna al centro abitato" e quindi, come anticipato, ad "alleggerire l'intero centro urbano dal traffico d'attraversamento".

20. Da qui l'infondatezza delle doglianze articolate dagli appellanti, che non hanno provato in giudizio alcuna irragionevolezza del progetto - destinato inevitabilmente, come detto, a trovare una migliore definizione nelle successive fasi della progettazione - che deve essere necessariamente considerato, come nella pronuncia del Tribunale regionale, nel suo insieme e in relazione alle vie di comunicazione già esistenti, di cui intende costituire sviluppo ed articolazione, utilizzando tra l'altro per tale scopo antichi percorsi interpoderali o comunali.

21. Gli originari ricorrenti non appaiono, poi, aver specificamente dedotto nel corso del procedimento, in sede di osservazioni, nessun valido tracciato alternativo dell'asse V11, né tantomeno aver dimostrato la concreta praticabilità di eventuali diverse soluzioni, direttamente comparabili al progetto approvato dal Comune sotto il profilo dell'esigenza di contenimento dei costi di realizzazione e dell'idoneità a raggiungere i medesimi obiettivi, cosicché le argomentazioni svolte al riguardo dal Tribunale regionale non risultano inficiate da alcuna sottovalutazione delle doglianze proposte né da alcun fraintendimento della realtà fattuale dei luoghi.

22. Parimenti non meritevoli di condivisione sono le ulteriori censure svolte dagli appellanti in relazione al progetto dell'asse V4, rispetto al quale la Provincia di Trento si è limitata ad osservare il carattere comunale del collegamento a fronte della previsione da parte del PRG di altre vie di comunicazione, ritenute dal Comune, allo stato, di più complessa realizzazione e in rapporto al ruolo svolto dal Consiglio comunale nel procedimento, che, lungi dal rinunciare alle proprie funzioni di pianificazione, ha esaminato e motivato la necessità della variante richiamando il lavoro svolto dalla Giunta.

23. Inammissibili in quanto non relative a disposizioni direttamente incidenti sulle particelle di proprietà degli originari ricorrenti sono, infine, le doglianze formulate in rapporto alla pretesa irragionevolezza del tracciato degli assi viari nel loro complesso o alla eccessiva onerosità della loro effettiva costruzione, avendo il Comune evidenziato la non corrispondenza dei conteggi proposti dagli appellanti alle reali dimensioni delle opere da realizzare.

24. In conclusione l'appello deve essere perciò integralmente respinto.

25. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna gli appellanti alla rifusione, in favore del Comune di Andalo, delle spese di lite, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TRGA Trentino-Alto Adige, Trento, sent. n. 173/2018.