Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 26 luglio 2024, n. 6753

Presidente: Neri - Estensore: Tagliasacchi

FATTO E DIRITTO

1. Con l'appello in epigrafe la società Fondermetal s.p.a. ha impugnato la sentenza del T.A.R. Lombardia - Brescia n. 405 del 2021, per il cui tramite è stato parzialmente accolto - ossia limitatamente alla domanda subordinata - il ricorso dalla medesima proposto per l'accertamento dell'occupazione senza titolo, da parte del Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII, del terreno di proprietà della società ricorrente e odierna appellante, catastalmente distinto al mappale n. 962 (attuale mappale n. 983). Più precisamente, con il ricorso di primo grado, la Fondermetal s.p.a. aveva chiesto, oltre all'anzidetto accertamento dell'occupazione sine titulo, in via principale, la condanna del Comune alla restituzione del bene, previa rimessione in pristino dell'originario stato dei luoghi, e il risarcimento del danno da occupazione senza titolo e, solo in subordine, la condanna del Comune medesimo a provvedere ai sensi art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

2. La vicenda oggetto del presente giudizio trae origine dalla realizzazione, intervenuta nel periodo compreso tra il 1991 e il 1995, da parte del Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII (a seguito della deliberazione consiliare n. 22 del 19 marzo 1990 con cui era stato approvato il relativo progetto), di un collettore fognario sul terreno di proprietà della società ricorrente e odierna appellante, in prossimità dello stabilimento produttivo della società stessa, sito in via Bedesco, senza che venisse poi costituita alcuna servitù, né mediante l'adozione di un provvedimento amministrativo, né in via negoziale.

3. A fronte della costruzione dell'anzidetto collettore fognario è sorto un rilevante contenzioso tra la società Fondermental s.p.a. e il Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII, in parte devoluto alla cognizione del giudice ordinario e in parte a quella del giudice amministrativo.

4. I procedimenti incardinati davanti al giudice ordinario hanno riguardato il dissesto del declivio collinare, compreso nel terreno di proprietà della Fondermetal s.p.a., che scende verso il torrente Buliga. La società reputava, infatti, che tale smottamento fosse dovuto alla presenza del menzionato collettore fognario e, per tale ragione, ha proposto davanti al Tribunale di Bergamo dapprima un ricorso per accertamento tecnico preventivo e, successivamente, una domanda giudiziale volta a ottenere il risarcimento del danno subito per effetto dello smottamento. Tale domanda, tuttavia, è stata respinta sia dal predetto Tribunale, con la sentenza del 2 agosto 2019, n. 1816, sia dalla Corte di appello di Brescia, con la sentenza 11 aprile 2022, n. 462.

5. Per quanto concerne, invece, il contenzioso devoluto alla giurisdizione amministrativa, la Fondermetal s.p.a. ha anzitutto proposto davanti al T.A.R. Lombardia - Brescia la domanda oggetto del ricorso introduttivo del presente giudizio, che, come già illustrato, riguardava la condanna del Comune alla restituzione del terreno occupato sine titulo, previa rimessione in pristino dell'originario stato dei luoghi, oltre al risarcimento del danno da occupazione abusiva o, in via subordinata, la condanna del Comune medesimo a provvedere ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

6. Con la sentenza n. 405 del 2021, il T.A.R. Lombardia - Brescia ha accolto solo la domanda subordinata, ritenendo che residuassero margini di discrezionalità in capo al Comune per l'eventuale adozione del provvedimento ai sensi dell'art. 42-bis citato e, conseguentemente, ha assegnato il termine di novanta giorni per decidere se adottare il provvedimento predetto, costituendo la servitù, o restituire l'area. Il giudice di prime cure ha, poi, accolto la domanda "risarcitoria" nei termini che seguono: "per il calcolo del danno da occupazione senza titolo si applica il criterio forfettario del cinque per cento annuo del valore venale, ai sensi dell'art. 42-bis comma 3 del DPR 327/2001. L'importo è dovuto dalla fine dei lavori alla data di restituzione del terreno o di costituzione della servitù, ma solo nei limiti in cui non sia maturata la prescrizione quinquennale, ferma restando la facoltà per la ricorrente di documentare eventuali atti interruttivi".

7. Avverso tale sentenza ha proposto appello la Fondermetal s.p.a. limitatamente a due soli profili della decisione - come meglio si preciserà nel prosieguo - incardinando il presente giudizio di gravame R.G. n. 10021-2021.

8. Si rende, tuttavia, necessario precisare altresì che, a seguito della sentenza n. 405 del 2021, il Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII, con delibera del Consiglio comunale n. 54 del 18 ottobre 2021, ha adottato il provvedimento ex art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, costituendo la servitù e, con l'ulteriore sentenza del medesimo T.A.R. n. 38 del 2023, detto provvedimento - in coerenza con i principi affermati dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 9 febbraio 2016, n. 2 - è stato annullato in ragione del mancato rispetto delle garanzie partecipative, nonché del difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alle "ragioni attuali ed eccezionali che dimostrino in modo chiaro che l'apprensione coattiva si pone come extrema ratio (perché non sono ragionevolmente praticabili soluzioni alternative)", fermo restando che tale assenza di alternative non può consistere nella generica "eccessiva difficoltà ed onerosità dell'alternativa a disposizione dell'amministrazione".

9. Dopo tale annullamento in sede giurisdizionale, il Comune ha dato avvio a un nuovo procedimento per l'adozione di un ulteriore provvedimento ex art. 42-bis in esecuzione della deliberazione della Giunta comunale n. 32 del 2023, ove era stato dato atto che veniva in rilievo "un'esigenza generale a soddisfare un'utilità collettiva tale da giustificare il mantenimento dell'opera realizzata ed il suo utilizzo a scopi di pubblica utilità, in quanto le opere realizzate, sono necessarie al fine di garantire i servizi di scarico e collegamento delle acque ai diversi abitanti e non; considerato, inoltre, che per quanto sopra l'interesse pubblico all'acquisizione del bene è attuale e prevalente, in quanto la rimessa in pristino dei luoghi con l'eliminazione delle opere di urbanizzazione presenti in tali aree non risulterebbe altrimenti garantita, attesa l'antieconomicità nella realizzazione in altro luogo e alveo del tratto fognario".

10. Successivamente, la società odierna appellante ha proposto un autonomo ricorso di ottemperanza con cui ha chiesto al T.A.R. Brescia l'esecuzione sia delle parti non impugnate dell'anzidetta sentenza n. 405 del 2021 - ossia della decisione appellata nell'ambito del presente giudizio di gravame - sia della sentenza del medesimo T.A.R. n. 38 del 2023. Il giudizio di ottemperanza è stato definito in primo grado con la sentenza n. 689 del 2023, che in data 23 aprile 2024 è stata depositata dal Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII anche nel presente giudizio. Avverso tale sentenza, la società Fondermetal s.p.a. ha del pari proposto appello nell'ambito del gravame R.G. n. 7633-2023. Tuttavia, in considerazione della differenza sussistente tra i profili che vengono in rilievo nell'odierno giudizio di appello rispetto e quelli dedotti nell'ambito del gravame R.G. n. 7633-2023 appena richiamato, non vi sono interferenze tra i due procedimenti attualmente pendenti.

11. Così sinteticamente chiarito il contesto in cui si colloca la vicenda in questione, si può passare all'esame dei motivi di appello proposti dalla Fondermetal s.p.a. nell'ambito del presente giudizio.

12. Sul punto, occorre in primo luogo precisare che l'appellante ha impugnato la sentenza del T.A.R. Brescia n. 405 del 2021 limitatamente alle sole parti che seguono:

(i) «per l'ipotesi di costituzione della servitù dovrà essere corrisposto il valore venale del bene asservito, assimilabile al valore di acquisto dell'area interessata dal collettore fognario. In mancanza di un'intesa tra le parti, eventualmente basata sulla rivalutazione degli importi inseriti nello schema di accordo bonario del 1995 o sulle indicazioni della perizia dell'ing. Noris, dovrà essere utilizzato il valore di mercato più aggiornato, come risultante dai listini immobiliari della regione agraria di riferimento»;

(ii) «per il calcolo del danno da occupazione senza titolo si applica il criterio forfettario del cinque per cento annuo del valore venale, ai sensi dell'art. 42-bis comma 3 del DPR 327/2001. L'importo è dovuto dalla fine dei lavori alla data di restituzione del terreno o di costituzione della servitù, ma solo nei limiti in cui non sia maturata la prescrizione quinquennale, ferma restando la facoltà per la ricorrente di documentare eventuali atti interruttivi. Ulteriori profili di danno direttamente collegabili all'occupazione senza titolo non sono stati documentati, mancando una descrizione analitica dello stato originario dei luoghi».

13. Avverso le statuizioni della sentenza che sono state appena richiamate, l'appellante ha proposto due censure.

13.1. Con la prima censura, è stata dedotta - letteralmente - l'abnormità della decisione impugnata, sul presupposto che il T.A.R., conformando l'esercizio di un potere dell'amministrazione che non era stato ancora esercitato, abbia violato l'art. 34 c.p.a. Sul punto, la società Fondermetal s.p.a. ha rilevato, infatti, che il Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII, al momento della proposizione del ricorso, non aveva ancora deliberato alcun provvedimento di acquisizione sanante, sicché il giudice di prime cure non poteva pronunciarsi in merito alle "conseguenze indennitarie di un provvedimento non ancora deliberato".

13.2. Sotto un diverso profilo, l'appellante ha prospettato altresì il difetto di giurisdizione con riferimento alla questione concernente la determinazione del quantum dell'indennizzo che dovrà essere riconosciuto al proprietario nel caso in cui il Comune voglia deliberare un provvedimento ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, posto che si tratta di questioni devolute alla giurisdizione del giudice ordinario.

13.3. L'appellante ha pertanto concluso sostenendo che: "la sentenza appellata dovrà essere riformata nei capi in cui il giudice di prime cure ha statuito sulla misura dell'indennità ex art. 42-bis T.U. Espropriazioni".

14. Si è costituito in giudizio il Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII, depositando, poi, una memoria ex art. 73 c.p.a. non leggibile e, successivamente, la memoria di replica.

Il Comune ha sostenuto che non vi sia stata alcuna violazione dell'art. 34 c.p.a., in quanto la sentenza si sarebbe limitata a precisare i criteri "che la normativa, a priori, impone". La difesa del Comune ha chiesto, inoltre, la condanna dell'appellante ai sensi dell'art. 26, comma 2, c.p.a.

15. Con la memoria di replica, la società Fondermetal s.p.a. ha eccepito il mancato deposito da parte del Comune di una valida e leggibile memoria ex art. 73 c.p.a., nonché l'inammissibilità della produzione della memoria stessa come allegato alla memoria di replica, precisando altresì che la medesima memoria ex art. 73 citato non poteva essere riprodotta letteralmente nella memoria di replica, con la conseguente inammissibilità anche di tale seconda memoria.

16. Occorre, inoltre, dare conto, per completezza, che - per mero errore - il Comune di Furci, pur non essendo coinvolto in alcun modo nel presente giudizio, ha depositato un atto processuale di cui ha successivamente chiesto la cancellazione con nota del 15 febbraio 2022, con la conseguenza che l'anzidetto Comune non può essere considerato parte del presente procedimento.

17. Tanto premesso, il Collegio - trattenuta la causa in decisione all'udienza pubblica del 13 giugno 2024 - reputa che l'appello sia fondato, anche a prescindere dalle eccezioni di inammissibilità delle memorie del Comune, le quali, comunque, recano solo argomentazioni in punto di diritto, insuscettibili di incidere sull'esito di questo giudizio.

18. Sono fondate le censure formulate dall'appellante con riferimento alla parte della sentenza in cui il T.A.R. ha ritenuto di procedere alla determinazione dell'indennizzo dovuto dal Comune ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 per l'ipotesi in cui l'ente locale avesse deciso di procedere alla costituzione della servitù.

Sul punto, vanno, infatti, confermati i consolidati principi affermati dalla giurisprudenza, secondo cui, nell'ipotesi di occupazione senza titolo di beni immobili da parte della pubblica amministrazione, il giudice amministrativo deve limitarsi a imporre all'amministrazione di provvedere in ordine alla scelta tra la restituzione dell'area e il risarcimento del danno da occupazione illegittima, da un lato, e l'adozione del provvedimento ai sensi dell'art. 42-bis citato, dall'altro lato. L'appello è, dunque, fondato, dal momento che il T.A.R. non poteva rendere alcuna precisazione ulteriore in ordine alla determinazione dell'indennizzo. In questo senso, tra le tante, cfr. C.d.S., Sez. IV, 22 gennaio 2021, n. 669, secondo cui: "Il giudice non può ordinare direttamente all'Amministrazione di adottare un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, considerato che la scelta di utilizzare tale strumento comporta valutazioni relative all'interesse pubblico che spettano all'autorità amministrativa, ma può imporre di operare una scelta tra la restituzione del bene, con ripristino dei luoghi, e l'acquisizione al patrimonio indisponibile, ciò al fine di garantire l'effettiva tutela delle posizioni del privato". Nel medesimo senso, cfr. anche Cass. civ., Sez. un., 20 luglio 2021, n. 20691, che ha ribadito che: "Sono devolute al giudice ordinario e alla corte d'appello in unico grado, le controversie sulla determinazione e corresponsione dell'indennizzo dovuto per l'acquisizione del bene utilizzato dall'autorità amministrativa per scopi di pubblica utilità ex art. 42-bis d.P.R. n. 327 del 2001, in considerazione della natura intrinsecamente indennitaria del credito vantato dal proprietario del bene e globalmente inteso dal legislatore come unicum non scomponibile nelle diverse voci, con l'effetto non consentito di attribuire una diversa ed autonoma natura e funzione a ciascuna di esse". La giurisprudenza ha, poi, precisato che anche la controversia avente ad oggetto l'interesse del cinque per cento del valore venale del bene, dovuto per il periodo di occupazione senza titolo, ai sensi del comma 3, ultima parte, dell'art. 42-bis è del pari devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, posto che si tratta solo di una voce del complessivo "indennizzo per il pregiudizio patrimoniale" di cui al precedente comma 1, secondo un'interpretazione imposta dalla necessità di salvaguardare il principio costituzionale di concentrazione della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti ablatori (cfr., nuovamente, Cass. civ., Sez. un., n. 20691 del 2021; C.d.S., Sez. IV, n. 4550 del 2017; Cass. civ., Sez. un., n. 15283 del 2016).

19. L'appello è dunque fondato, nei sensi e nei limiti che si sono precisati, posto che il T.A.R. Brescia ha statuito con riferimento a questioni sulle quali non sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.

20. Dall'accoglimento dell'appello discende il rigetto della domanda proposta dal Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII di condanna della parte appellante ai sensi dell'art. 26, comma 2, c.p.a.

21. Le spese processuali del presente grado possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lombardia, Brescia, sez. II, sent. n. 405/2021.