Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana
Sentenza 22 luglio 2024, n. 569

Presidente: Giovagnoli - Estensore: Cogliani

FATTO E DIRITTO

I. Con l'appello indicato in epigrafe, il Comune premette che con specifica convenzione di lottizzazione rep. 25685 racc. 9817, sottoscritta in data 7 luglio 2008, in notar Maria Flora Puglisi di Messina, con il presidente del c.d.a. della società appellata era disciplinata l'attuazione di un piano di lottizzazione per la realizzazione di n. 14 alloggi sociali, in località San Licandro del Comune di Messina.

L'appellante precisa che la suddetta convenzione prevedeva la realizzazione delle seguenti opere di urbanizzazione primaria: a) parcheggio pubblico per mq. 140 e strada da cedere per complessivi mq. 194; b) impianto di illuminazione e viabilità pubblica; c) rete fognante per acque nere ed acque bianche (condotte separate); d) rete idrica con allaccio alla rete comunale; e) rete di distribuzione energia elettrica; f) verde pubblico attrezzato mq. 200.

Espone che tali opere e le aree necessarie per realizzarle avrebbero dovuto essere cedute gratuitamente al Comune appellante e che, ancora, la lottizzante si impegnava a versare, prima del rilascio della prima concessione edilizia per la realizzazione dei fabbricati, la somma di euro 36.135,00 quale corrispettivo monetizzato delle aree per la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria [a) verde pubblico per complessivi mq. 200; b) istruzione ed attrezzature collettive per complessivi mq. 281,80] ed infine, sempre la società si impegnava a consegnare copia delle polizze fideiussorie, in corso di validità, con le quietanze di pagamento dei premi annuali, a garanzia del completo e puntuale adempimento di tutti gli obblighi assunti.

Dunque, era rilasciata l'autorizzazione a lottizzare (n. 45 del 31 luglio 2008) e la concessione edilizia n. 27/2011 per la realizzazione dei fabbricati.

Il Comune si duole che la società appellata non avrebbe rispettato l'obbligo assunto, non provvedendo al completamento delle opere di urbanizzazione primaria ed alla cessione all'Amministrazione delle aree, nonostante il lungo lasso di tempo trascorso ed i solleciti inviati con le note nn. prot. 162281 del 27 giugno 2018 e 315594 del 22 ottobre 2019.

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso presentato dal Comune, con sentenza in forma semplificata, assumendo l'indeterminatezza della pretesa.

Avverso la sentenza di primo grado, il Comune appellante propone il seguente articolato motivo di censura:

- violazione dell'art. 60 c.p.a., difetto di motivazione e di istruttoria, errata interpretazione di legge ed omesso esame degli atti e dei documenti depositati, in quanto la sentenza si fonderebbe sull'errato presupposto della mancata contezza da parte del Comune di Messina dell'avvenuto o meno adempimento alla convenzione di lottizzazione e della conformità delle opere a quanto progettato.

L'Amministrazione deduce che tale assunto sarebbe erroneo dal momento che, con nota prot. 324224 del 15 dicembre 2010, l'Amministrazione comunicava, anche alla società appellata che le opere di urbanizzazione primaria erano state realizzate in conformità al progetto approvato, per come riportato nel certificato di regolare esecuzione e, tuttavia, precisava che residuavano, perché non ancora messi in opera, "il tappetino di usura con relativa segnaletica stradale e del parcheggio nonché il servo scala previsto in progetto", contestualmente ricordando che il nulla osta alla consegna delle aree e delle opere di urbanizzazione sarebbe stato rilasciato all'avveramento delle seguenti condizioni: "rimozione del cancello che in atto delimita l'area di cantiere in corrispondenza dell'accesso dalla pubblica viabilità; completamento della pavimentazione stradale con la messa in opera del tappetino di usura e della relativa segnaletica orizzontale e verticale; messa in opera del previsto servo scala corredato da idonea certificazione di conformità; rimozione di concerto con il competente Servizio 5 di questo Dipartimento l'albero di alto fusto ubicato in corrispondenza dell'attuale viabilità di accesso; produzione del frazionamento catastale dell'ulteriore area da cedere (a monte) sulla quale è stata prevista una c.d. viabilità di P.R.G.".

Peraltro, l'appellante deduce l'erroneità della sentenza anche per omessa pronuncia sulla domanda di nomina di C.t.u.

La società appellata non si è costituita.

Con ordinanza n. 777 del 2023 si riteneva necessario disporre una verificazione, incaricando l'Ing. Capo dell'Ufficio del Genio civile di Catania, con facoltà di delega, al fine di appurare:

1) se via sia stata la completa esecuzione degli obblighi previsti dalla convenzione oggetto di contenzioso da parte della società appellata;

2) quali siano gli obblighi residui, in caso di incompleta esecuzione.

Era fissato un anticipo sul compenso spettante al Verificatore, nella misura di euro 2.000,00 provvisoriamente a carico della parte appellante.

In data 19 febbraio 2024 è stata depositata la relazione. Le conclusioni del Verificatore sono nel seguente senso:

"n. 1) Non si è riscontrata la completa esecuzione degli obblighi previsti dalla convenzione.

... n. 2) Non è stata realizzata la pavimentazione in conglomerato bituminoso composto da binder e tappetino d'usura sia della strada che del parcheggio e della relativa segnaletica orizzontale e verticale; L'area a verde attrezzato pur essendo stata realizzata in conformità al progetto di P. di L. risulta in stato di abbandono, le aiuole risultano invase da vegetazione spontanea che ha compromesso la vitalità delle piantagioni.

Pertanto, in mancanza di manutenzione che per convenzione (art. 6) era a carico dei lottizzanti, dovrà essere eseguita la pulizia, la scerbatura, il reimpianto delle piantagioni ammalorate e l'eventuale sostituzione dei giochi quali scivolo e cavallino a molle di cui in sede di sopralluogo non è stato possibile riscontrare l'efficienza per la folta vegetazione che ne impediva l'accesso.

Non risultano realizzati gli allacci ai pozzetti comunali della rete fognaria separata acque bianche e nere e gli allacci alla rete elettrica".

Pertanto, con nota depositata il 7 marzo 2024, il Verificatore ha chiesto la liquidazione del compenso per euro 2.020,32, come da schema allegato, viene arrotondato a euro 2.000,00 pari all'acconto previsto nell'ordinanza n. 777.

All'udienza del 6 giugno 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

II. Osserva il Collegio che il Comune ha espressamente richiesto la dichiarazione dell'obbligo di adempimento alla convenzione stipulata dalla società appellata, sulla base dei titoli prodotti in giudizio.

La parte tenuta all'adempimento non si è costituita in giudizio né si rinvengono atti idonei a giustificare l'inadempimento.

Come affermato da costante giurisprudenza, gli obblighi derivanti da una convenzione di lottizzazione hanno natura propter rem dal lato passivo, che peraltro gravano anche sugli aventi causa degli originari lottizzanti, "per cui, di norma e salva diversa pattuizione negoziale, l'avente causa del lottizzante assume tutti gli oneri a carico di quest'ultimo in sede di convenzione di lottizzazione, compresi quelli di urbanizzazione ancora dovuti.

In sintesi, la natura reale dell'obbligazione riguarda i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, quelli che realizzano l'edificazione e poi i loro aventi causa" (in terminis, C.d.S., Sez. IV, n. 7024/2020).

III. Il tema dell'esperibilità dinanzi al giudice amministrativo del rimedio dell'esecuzione in forma specifica di un obbligo assunto dal privato verso la P.A. è stato oggetto di due importanti pronunce, C.d.S., Ad. plen., 20 luglio 2012, n. 28, e Cass. civ., Sez. un., 9 marzo 2015, n. 4683.

In particolare, il Consiglio di Stato ha statuito che:

- gli accordi integrativi o sostitutivi ex art. 11 l. 241/1990 determinano l'insorgenza di obbligazioni non meramente privatistiche, bensì di obbligazioni strettamente connesse all'esercizio di un potere amministrativo e si collocano nell'ambito di un articolato procedimento amministrativo;

- va comunque escluso che l'inadempimento di una simile obbligazione non possa essere oggetto dell'azione ex art. 2932 c.c.;

- non v'è alcuna incompatibilità dell'azione di esecuzione in forma specifica, azione costitutiva di natura mista - cognitiva ed esecutiva -, con la struttura del processo amministrativo, prova ne è la stessa azione di ottemperanza prevista dal c.p.a., che pure è connotata dalla coesistenza in capo al giudice amministrativo di poteri di cognizione e di esecuzione.

Ed ancora, le Sezioni unite della Suprema Corte hanno chiarito che:

- la ratio dell'esistenza nel nostro ordinamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, deroga al generale criterio di riparto di giurisdizione di cui all'art. 103 Cost., risiede nella stretta connessione tra diritti soggettivi e potere pubblico, anche laddove manchi un provvedimento amministrativo vero e proprio; l'art. 7, comma 1, c.p.a. sancisce del resto che "sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni";

- anche nel processo amministrativo vanno assicurate la pienezza e l'effettività della tutela, ed infatti lo stesso art. 1 c.p.a. dispone che "la giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo", sicché alla tutela dei diritti soggettivi devoluti alla giurisdizione esclusiva non può che riconoscersi la stessa intensità di protezione garantita davanti al giudice ordinario;

- corollario di ciò è che la medesima intensità di protezione di tali diritti andrà garantita mediante le medesime azioni, tra cui anche quella ex art. 2932 c.c.

In conclusione, la Corte ha specificato se si considera che, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2), c.p.a., le controversie in materia di esecuzione degli accordi ex art. 11 l. 241/1990 sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, allora "rientra nei poteri del giudice amministrativo erogare ogni forma di tutela giurisdizionale prevista dalla legge per i diritti soggettivi, senza necessità di alcuna puntuale ricomprensione od esclusione, quanto alla natura della tutela, salvo soltanto eventuali specificazioni quanto a tempi e modalità di esercizio".

Conseguenza del principio di effettività non può che essere il riconoscimento in capo al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, del potere di adottare una pronuncia costitutiva favorevole per le P.A.

IV. Accertato l'inesatto adempimento da parte dell'appellata come verificato in sede istruttoria, pertanto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, questa deve essere condannata, in esecuzione della convenzione per cui è causa:

a) alla cessione gratuita al Comune delle opere già collaudate;

b) alla realizzazione delle opere mancanti per come verificato in seno al presente giudizio dalla relazione depositata sopra menzionata;

c) e alla conseguente cessione delle opere realizzate in esecuzione della convenzione.

V. La parte appellante svolge anche la domanda di risarcimento del danno sia per quanto derivante dall'inadempimento sopra rilevato sia quale ente esponenziale della collettività.

Tuttavia, la domanda di risarcimento del danno è proposta in modo generico e, in quanto tale, risulta inammissibile. Sul punto, vale richiamare i principi espressi dalla Suprema (Cass. civ., Sez. VI, ord. 1° marzo 2018, n. 4859) secondo cui: "L'esercizio del potere discrezionale di liquidare il danno in via equitativa, conferito al giudice dagli artt. 1226 e 2056 c.c., presuppone che sia dimostrata l'esistenza di danni risarcibili e che risulti obiettivamente impossibile, o particolarmente difficile, provare il danno nel suo preciso ammontare, ciò che non esime, però, la parte interessata - per consentire al giudice il concreto esercizio di tale potere, la cui sola funzione è di colmare le lacune insuperabili ai fini della precisa determinazione del danno stesso - dall'onere di dimostrare non solo l'an debeatur del diritto al risarcimento, ove sia stato contestato o non debba ritenersi in re ipsa, ma anche ogni elemento di fatto utile alla quantificazione del danno e di cui, nonostante la riconosciuta difficoltà, possa ragionevolmente disporre (Cass., 17 ottobre 2016, n. 20889; Cass., 8 gennaio 2016, n. 127)". Alla luce di quanto sopra evidenziato, va rimarcato che la liquidazione in via equitativa del danno postula, quindi, pure il preventivo accertamento che l'impossibilità o l'estrema difficoltà di una stima esatta del danno stesso dipenda da fattori oggettivi e non dalla negligenza della parte danneggiata nell'allegarne e dimostrarne gli elementi dai quali desumerne l'entità (Cass., ord. 22 febbraio 2017, n. 45349).

L'indicazione delle inadempienze della parte appellata, come sopra evidenziato, e posta a fondamento della ammissibilità della domanda di accertamento e condanna - come sostenuto dall'Amministrazione - non esonera, nella specie, il Comune "creditore" dalla quantificazione del danno. Alla luce dei principi sopra ricordati, la domanda di condanna al risarcimento per equivalente, risulta generica e, pertanto, inammissibile.

VI. Pertanto, alla luce di tutto quanto sin qui ritenuto, l'appello deve essere accolto in parte e, in parziale riforma della sentenza appellata, accertato l'inadempimento della parte appellata, esse è condannata al corretto adempimento come disposto al capo IV della presente decisione.

VII. In ragione del parziale accoglimento sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado del giudizio, con refusione del contributo unificato, se versato.

VIII. Il compenso del verificatore, alla luce della istanza di liquidazione risulta riconducibile alla somma già stimata per acconto, che dovendo essere posta a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie in parte come specificato in motivazione, con conseguente condanna della parte appellata all'adempimento integrale indicato al capo IV della presente decisione.

Spese compensate con refusione del contributo unificato, se versato. Condanna la parte appellata alla refusione del compenso del verificatore come già determinata nell'ordinanza 777/2023.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Sicilia, Catania, sez. IV, sent. n. 151/2021.