Consiglio di Stato
Sezione VII
Sentenza 2 settembre 2024, n. 7329

Presidente: Franconiero - Estensore: Sestini

FATTO E DIRITTO

1. La società cooperativa a r.l. Altura appella la sentenza del T.A.R. della Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 600/2019, che ha respinto il ricorso di primo grado proposto per l'esecuzione in forma specifica ex art. 2932 c.c. dell'obbligo (previsto dall'art. 2 della convenzione di lottizzazione stipulata il 7 gennaio 1983) di cessione gratuita all'ente locale dei suoli destinati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria.

2. La convenzione di lottizzazione in parola è stata stipulata in attuazione del Piano di Lottizzazione che nel 1980 il legale rappresentante della Cooperativa Edilizia "Unitaria" s.r.l. (sciolta nelle more del giudizio di primo grado) e i sig.ri F. Giuseppe e F. Santina Silvana proposero al Comune di adottare e che il Consiglio comunale approvò con deliberazione n. 143/1981.

Gli appezzamenti di terreno da lottizzare erano quelli distinti in Catasto al fg. 10, porzione di p.lle 421 e 422 e p.lle 423 e 424 (di proprietà della Cooperativa Edilizia "Unitaria" s.r.l.) e al fg. 10, porzione di p.lle 24 e 26 (in comproprietà pro indiviso dei germani F.), per una superficie complessiva di 22.110 mq. All'art. 2, lett. a), della predetta convenzione i lottizzanti formalizzavano il loro impegno a cedere gratuitamente al Comune, a sua richiesta, le aree destinate alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria descritte dal successivo art. 3. Essendosi i lottizzanti resi inadempienti all'obbligo assunto, il Comune adiva il T.A.R. ai sensi dell'art. 2932 c.c. al fine di ottenere una sentenza di trasferimento nel suo patrimonio dei suoli sopra i quali, in base alla Tav. 4 del Piano di Lottizzazione, avrebbero dovuto essere costruite le opere di urbanizzazione secondaria, con espressa riserva di chiedere successivamente il trasferimento gratuito anche delle aree inerenti le opere di urbanizzazione primaria, fermo l'obbligo del collaudo previsto dalla convenzione medesima.

3. Affermata la propria giurisdizione sulle controversie relative all'adempimento degli obblighi derivanti da convenzioni urbanistiche connesse a lottizzazioni ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. e premesso l'inquadramento delle convenzioni urbanistiche quali species degli accordi sostitutivi di provvedimento e desuntane pertanto l'applicabilità dei principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti in base a quanto previsto dall'art. 11, comma 2, l. n. 241/1990, il T.A.R. rilevava come, a fronte dell'allegazione comunale dell'altrui inadempimento e della prova del titolo dell'obbligazione inadempiuta, nessuno dei soggetti intimati (né i germani F., né la Cooperativa Edilizia "Unitaria" s.r.l., né i loro aventi causa fra i quali la Altura società cooperativa a r.l.) si fosse preoccupato di costituirsi in giudizio per fornire la prova, liberatoria, del corretto assolvimento dell'impegno negoziale assunto ovvero dell'impossibilità di darvi seguito a causa di fattori a loro non imputabili.

Ritenendo, perciò, adeguatamente dimostrato il diritto del Comune a conseguire la proprietà delle aree relative alle opere di urbanizzazione secondaria indicate alla Tav. 4 del Piano di lottizzazione, il T.A.R. pronunciava sentenza favorevole al Comune.

4. Avverso tale pronuncia propone appello Altura società cooperativa a r.l., limitatamente agli appezzamenti di terreno distinti in Catasto al fg. 10, particelle 449, 450, 541, 542 e 606 (c.d. parte pubblica del 2° Comparto del Piano di Lottizzazione) acquistati dai germani F. in virtù di atto notarile di compravendita del 7 ottobre 1994.

L'appello è affidato in particolare ai seguenti motivi:

I) "Violazione di legge e falsa applicazione degli art. 16 e 17 della legge n. 1150/1942";

II) "Violazione di legge e falsa applicazione dell'art. 2932 del codice civile. Falsa applicazione della convenzione di lottizzazione, dell'art. 1362 c.c., dell'art. 2932 e ss. c.c., ed eccesso di potere. Estinzione del diritto al trasferimento di proprietà per prescrizione ex art. 2934 del codice civile".

5. Il Comune di Reggio Calabria si è costituito in giudizio.

6. In primis la società appellante rileva la carenza di legittimazione a resistere all'appello dei numerosi controinteressati (acquirenti degli alloggi residenziali costruiti dalla Cooperativa Edilizia "Unitaria" s.r.l.) nei confronti dei quali il T.A.R. ha ordinato l'estensione del contraddittorio, poiché proprietari di particelle che il Piano di lottizzazione non ricomprende tra quelle da cedere al Comune (la c.d. parte privata del 1° e del 2° Comparto del Piano). Ciò al fine di giustificare l'omessa notifica ad essi del presente ricorso.

7. Con il primo motivo di appello viene stigmatizzato il protratto disinteresse dell'amministrazione comunale all'attuazione degli impegni pattizi assunti in sede di stipula della convenzione di lottizzazione.

Rammenta, innanzitutto, l'appellante che la durata della convenzione fu fissata in cinque anni decorrenti dal giorno della stipula (art. 17) e che, in ogni caso, gli artt. 16, comma 5, e 17 della l. n. 1150/1942 fissano in dieci anni, decorrenti dall'approvazione, il tempo massimo entro il quale il Piano particolareggiato dovrà essere attuato a pena di inefficacia delle parti che non abbiano ricevuto tempestiva esecuzione.

Ricorda, poi, che la giurisprudenza amministrativa ha affermato l'applicabilità in via analogica ai Piani di lottizzazione delle menzionate disposizioni della Legge urbanistica, trattandosi di strumenti urbanistici equiordinati al Piano particolareggiato e ad esso sostanzialmente alternativi.

Dopodiché narra che la Cooperativa Edilizia "Unitaria" s.r.l. realizzò tempestivamente le opere di urbanizzazione primaria che si era impegnata a costruire e che sollecitò invano il Comune a procedere al collaudo definitivo prodromico alla loro cessione. Come previsto dall'art. 7 della convenzione, difatti, "i lottizzanti cederanno al Comune tutte le opere, gli impianti, i manufatti realizzati quali opere di urbanizzazione primaria appena ottenuto il collaudo da parte dell'Amministrazione Comunale e comunque entro sei mesi dal termine di ultimazione dei lavori".

Così ricostruito il quadro fattuale e giuridico, opina l'appellante che il Comune fosse abbondantemente decaduto dal diritto di ricevere dai lottizzanti le aree in discussione.

Peraltro, sintomo del persistente disinteresse comunale sarebbe la mancata immediata richiesta di trasferimento gratuito anche delle aree relative alle opere di urbanizzazione primaria, che l'ente locale si è invece riservato di avanzare in un secondo momento sebbene l'art. 2 della convenzione postulasse la cessione sincrona della totalità delle aree da destinare alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

D'altronde - osserva parte ricorrente - quelle che il Comune ha rappresentato come ripetute formali intimazioni ad adempiere rivolte ai lottizzanti (allegati nn. 3 e 4 al ricorso di primo grado) in realtà altro non sarebbero che la medesima nota inviata l'1 e il 2 giugno 1998 soltanto al rappresentante legale della Cooperativa Edilizia "Unitaria" s.r.l. e ai germani F. e giammai anche al rappresentante legale dell'odierna società ricorrente, nonostante la Altamura fosse già dal 1994 proprietaria di alcuni dei mappali oggetto del presente giudizio.

In ogni caso, essendo stata tale nota sollecitatoria inoltrata oltre i termini di efficacia del Piano di lottizzazione e della relativa convenzione di lottizzazione, ad essa non avrebbe potuto attribuirsi alcun effetto interruttivo dei termini convenzionali (cinque anni) e legali (dieci anni), all'epoca spirati.

Il disinteresse amministrativo all'acquisizione delle aree lottizzate, infine, sarebbe testimoniato dal fatto che nei successivi Piani triennali delle opere pubbliche il Comune non avrebbe mai tenuto in considerazione l'assetto territoriale che aveva concordato coi privati e formalizzato nel Piano di lottizzazione e nella annessa convenzione: le strutture pubbliche a servizio dei residenti (asili, attività collettive e ricreative, verde pubblico e parcheggi), infatti, non sarebbero mai state realizzate.

Che il Comune abbia oramai abbandonato l'idea di realizzare il progetto urbanistico programmato nel Piano di lottizzazione sarebbe dimostrato anche dalle opposte scelte pianificatorie contenute nel nuovo PRG e nel Piano Strutturale Comunale attuativo, che hanno assegnato alla zona una destinazione diversa (attività produttive) da quella vigente al tempo dell'approvazione del Piano di lottizzazione.

8. Con il secondo motivo d'appello si eccepisce la intervenuta prescrizione decennale del diritto del Comune alla cessione gratuita previsto dall'art. 2, lett. a), della convenzione di lottizzazione.

Muovendo proprio dalla premessa fatta dal T.A.R. circa l'applicabilità alle convenzioni di lottizzazione dei principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, inferisce la ricorrente come, allora, il caso oggetto del presente giudizio non possa sfuggire alla disciplina dell'estinzione dei diritti per decorso del termine di prescrizione recata dagli artt. 2934 e ss. c.c.

Così ragionando, pertanto, il disinteresse e la protratta inerzia dell'ente locale, oltre a implicare l'inefficacia e la non attuabilità delle parti del Piano e della convenzione di lottizzazione rimaste ineseguite (questione giuridica oggetto del primo motivo di gravame), avrebbe provocato altresì la perdita del diritto di pretendere l'adempimento dell'obbligazione convenzionale di cessione delle aree destinate a opere di urbanizzazione secondaria. Del resto, se il Comune non avesse ritenuta estinta l'obbligazione suddetta non avrebbe acconsentito alla liberazione dalle correlate obbligazioni fideiussorie.

Peraltro la fondatezza della pretesa all'adempimento dell'obbligazione di cessione neppure potrebbe essere comprovata insistendo sull'atteggiamento accondiscendente di quei condomini (nei confronti dei quali il T.A.R. ha integrato il contraddittorio), che, verosimilmente intimoriti dalle richieste di cessione, si sono resi disponibili a cedere le particelle rivendicate dall'amministrazione.

Costoro difatti, essendo proprietari di mappali diversi da quelli sui quali era prevista la realizzazione delle opere di urbanizzazione ovverosia dei suoli sui quali sono stati costruiti gli edifici condominiali (la c.d. parte privata della lottizzazione), si sarebbero impegnati a trasferire beni che non gli apparterrebbero in spregio al principio civilistico per cui nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet, proprio perché i terreni oggetto di questa causa sono di proprietà esclusiva della cooperativa Altura, della cooperativa Unitaria e dei germani F.

D'altronde, l'amministrazione sarebbe sempre stata consapevole della titolarità dei terreni di cui si sta discutendo in capo alla ricorrente, altrimenti nel 2018 non avrebbe contestato alla società il mancato pagamento dell'ICI/IMU relativo alle annualità 2009-2014.

9. Il Comune di Reggio Calabria eccepisce, anzitutto, l'inammissibilità dell'appello, per non esser stato notificato a tutte le parti del giudizio di primo grado (le decine di controinteressati verso cui fu integrato in itinere il contraddittorio), bensì soltanto contro due soli di essi (i germani F.), in violazione dell'art. 95, comma 1, c.p.a.

A sostegno dell'eccezione parte appellata argomenta come, data la natura solidale e propter rem delle obbligazioni scaturenti dalle convenzioni di lottizzazione, la legittimazione passiva prescinda dal titolo di proprietà dei singoli lotti oggetto di lottizzazione, potendo l'adempimento esser chiesto sia a chi l'ha stipulate, sia ai proprietari dei mappali, sia ai successivi aventi causa.

Dopodiché, esaminando la Tavola 4 del Piano di lottizzazione e la sua rappresentazione fotografica (all. 5 all'atto di costituzione in giudizio), emergerebbe la non veridicità dell'affermazione secondo cui le particelle di proprietà dei plurimi controinteressati non individuino aree oggetto di cessione.

10. Infondato, poi, apparirebbe il primo motivo di ricorso. L'infondatezza scaturirebbe dalla confusione nella quale sarebbe incorsa parte ricorrente circa le conseguenze della scadenza del termine decennale di validità ed efficacia dello strumento urbanistico. Infatti, secondo l'amministrazione appellata, le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano attuativo si esaurirebbero nell'ambito della sola disciplina urbanistica e dallo spirare del termine previsto per l'attuazione del Piano non deriverebbe affatto l'estinzione per prescrizione delle relative obbligazioni, che sono imprescrittibili e, come tali, restano esigibili.

In ogni caso, l'eccezione di prescrizione dovrebbe essere dichiarata inammissibile in quanto, trattandosi di eccezione in senso stretto, non poteva essere sollevata per la prima volta nel giudizio di secondo grado ai sensi dell'art. 104 c.p.a.

Oltre che inammissibile, l'eccezione non sarebbe comunque opponibile al Comune. Se l'ente locale, con le note del giugno 1998, intimò l'adempimento degli obblighi di cessione soltanto al rappresentante legale della Cooperativa Edilizia "Unitaria" s.r.l. e ai germani F. e non anche al rappresentante legale dell'odierna società ricorrente è perché non fu messo al corrente della compravendita intercorsa nel 1994 tra la Cooperativa Edilizia "Unitaria" s.r.l. e la società cooperativa a r.l. Altura, sebbene l'art. 11 della convenzione di lottizzazione onerasse i lottizzanti a inviare all'amministrazione, per raccomandata, la nota di trascrizione dell'atto traslativo.

11. Preliminarmente, deve esaminarsi la questione di rito prospettata dall'amministrazione appellata.

11.1. La questione che il Collegio è chiamato a dirimere è se all'adempimento dell'obbligo di cessione del quale s'è chiesta l'esecuzione specifica ex art. 2932 c.c. fosse tenuta soltanto la Altura società cooperativa a r.l. quale avente causa della Cooperativa Edilizia "Unitaria" s.r.l. oppure anche ciascuno degli acquirenti degli alloggi residenziali nei confronti dei quali il T.A.R. ordinò l'integrazione del contraddittorio, così come sostenuto dall'eccezione in parola.

In particolare, secondo la tesi propugnata dal Comune appellato qualora la convenzione intercorsa tra un Comune ed una cooperativa abbia, come quella di cui si controverte, la finalità di far costruire, a cura della cooperativa, alloggi residenziali con relativi servizi ed opere di urbanizzazione non può non ravvisarsi, nel contesto del programma obbligatorio complessivo definito dall'accordo, l'esistenza di un rapporto di strumentalità tra le seconde e i primi, al punto che, per pacifica giurisprudenza, la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione costituisce grave inadempimento causa di risoluzione della convenzione. In ragione del rapporto di strumentalità, tutti coloro che hanno beneficiato della lottizzazione, a prescindere dalle aree di cui sono proprietari, sono tenuti ad adempiere gli obblighi convenzionali, che avrebbero carattere reale e, conseguentemente, solidale. Logico corollario di questa tesi è che l'appello sarebbe dovuto essere notificato anche ai proprietari degli alloggi in quanto legittimati passivamente.

11.2. D'altro canto, considera il Collegio, pur se le obbligazioni derivanti dalle convenzioni urbanistiche hanno natura reale e la realità può essere riferita anche a obblighi diversi da quelli strettamente attinenti alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, in ragione della specifica natura di tali convenzioni, finalizzate non solo alla realizzazione di interessi privati, ma soprattutto all'interesse pubblico al corretto assetto del territorio (per tutte C.d.S., Sez. II, 28 febbraio 2024, n. 1952) è anche vero che gli acquirenti degli alloggi residenziali, ove chiamati a cedere le aree deputate alle opere di urbanizzazione, sarebbero costretti a eseguire una prestazione inesigibile per il fatto che essi non dispongono di quelle aree non essendone proprietari (nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet). Tant'è vero che la categoria dei soggetti tenuti all'adempimento delle obbligazioni assunte con le convenzioni urbanistiche è sì ampia ma comunque limitata ai soggetti che stipulano la convenzione, a quelli che richiedono la concessione, a quelli che realizzano l'edificazione e ai loro aventi causa, categorie di soggetti diverse dagli acquirenti degli alloggi.

11.3. Secondo tale prospettazione i proprietari degli alloggi non sono parti interessate a contraddire ai sensi dell'art. 95 c.p.a., cioè controinteressati. Sono, invece, dei cointeressati avendo il T.A.R. accertato anche l'obbligo da parte loro, oltre che da parte dell'attuale appellante, di trasferire al Comune la proprietà delle aree. Considerata la distinzione tra controinteressati e cointeressati, con sentenza della VII Sezione in data 10 maggio 2023, n. 4764, è stata richiamata la giurisprudenza amministrativa che ha chiarito che l'appello proposto da uno solo dei soccombenti, sia esso l'Amministrazione o uno dei controinteressati, non deve essere notificato alle altre parti, che rivestono la medesima posizione processuale di cointeressati al gravame e che, pertanto, non sono parti necessarie nel giudizio di secondo grado.

11.4. La corretta esegesi dell'art. 95 c.p.a. postula, quindi, la necessità di distinguere il soggetto controinteressato all'impugnazione (cui spetta la notificazione del gravame) da quello soltanto cointeressato alla lite (cui non spetta la detta notificazione). In quest'ultimo caso, infatti, non sussiste l'interesse a contraddire in ordine al gravame, essendo la posizione processuale rivestita da tale soggetto, rispetto alla sentenza gravata, di sostanziale omogeneità (C.d.S., Sez. V, 20 dicembre 2013, n. 6136; 7 luglio 2015, n. 3342). In questo caso il soggetto nei cui confronti la notifica è stata pretermessa è cointeressato alla lite, sicché correttamente non è stato destinatario della notifica dell'appello. Logico corollario di questa tesi è che l'ammissibilità dell'appello, da notificarsi solo al Comune e ai germani F.

12. Nel merito, osserva il Collegio che l'appellante eccepisce l'intervenuta prescrizione ai fini della estinzione dell'obbligo di cedere le aree a seguito della realizzazione dell'intervento edilizio così come concordato, in quanto nel fascicolo non consterebbero atti amministrativi di natura autoritativa che valgano a interrompere la prescrizione, mentre le note depositate in atti, con le quali il Comune chiede l'adempimento dell'obbligo di cessione, non avrebbero alcun effetto interruttivo perché quando sono state inviate la prescrizione era già maturata.

12.1. Occorre peraltro considerare che Altura società cooperativa a r.l., pur ritualmente intimata, non si è costituita nel giudizio di 1° grado e che, di conseguenza, l'eccezione di prescrizione del diritto del Comune alla cessione gratuita delle aree è stata proposta per la prima volta in grado di appello. Tale circostanza determina la violazione dell'art. 104 c.p.a. poiché l'eccezione di prescrizione, in quanto eccezione in senso stretto, è rimessa alla volontà della parte che intende di essa giovarsi e neppure è rilevabile d'ufficio ai sensi dell'art. 2938 c.c. (C.d.S., Sez. III, 4 settembre 2013, n. 4408; Sez. II, 4 luglio 2019, n. 4578).

12.2. L'appello deve pertanto essere respinto, dovendo di conseguenza trovare conferma l'appellata decisione di primo grado del T.A.R.

12.3. La sopra descritta peculiarità della fattispecie giustifica, infine, la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Calabria, Reggio Calabria, sent. n. 600/2019.